——湖北省恩施州“村醫(yī)村教進(jìn)兩委”基層體制改革研究
【摘要】在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，湖北恩施就如何推進(jìn)山區(qū)農(nóng)村基層治理體系與治理能力的現(xiàn)代化進(jìn)行了有益探索。恩施州將我國(guó)傳統(tǒng)的鄉(xiāng)賢文化進(jìn)行再造，將“新鄉(xiāng)賢”——村醫(yī)和村教，引入到村委會(huì)和村黨支部中，激發(fā)農(nóng)村內(nèi)生活力，以此應(yīng)對(duì)鄉(xiāng)村日益嚴(yán)重的空心化、老齡化給基層治理帶來的挑戰(zhàn)。課題組深入訪談42名試點(diǎn)辦負(fù)責(zé)人、基層官員、村醫(yī)、村教以及村民，通過政策參與的本土化模型對(duì)重構(gòu)的案例進(jìn)行政策評(píng)估，從而分析恩施州選擇該政策的內(nèi)在邏輯，并總結(jié)該政策的實(shí)踐意義和理論價(jià)值。
【關(guān)鍵詞】村醫(yī)村教；村兩委；基層治理
一、序言
（一）引言
國(guó)家扶貧工作大力開展使得農(nóng)村經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，但與此同時(shí)，我國(guó)基層治理能力并不樂觀。針對(duì)鄉(xiāng)村“強(qiáng)發(fā)展弱治理”的現(xiàn)狀，湖北省恩施州提出了“村醫(yī)村教進(jìn)兩委”的基層組織建設(shè)方案，以應(yīng)對(duì)鄉(xiāng)村日益嚴(yán)重的空心化、老齡化問題，從而促進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化。自該政策實(shí)施以來，大多數(shù)研究都僅停留在政策闡述的層面上，缺乏理論和模式總結(jié)，這類研究?jī)H僅總結(jié)了“村醫(yī)村教進(jìn)兩委”政策的實(shí)效性和意義[1]。此外，他們往往是基于經(jīng)驗(yàn)性研究，缺乏理論基礎(chǔ)。目前僅一篇文章運(yùn)用吸納與嵌入理論對(duì)其進(jìn)行分析，然而它并沒有提煉出“村醫(yī)村教進(jìn)兩委”政策的內(nèi)在邏輯。本調(diào)研隊(duì)綜合運(yùn)用訪談、問卷調(diào)查、文獻(xiàn)分析等研究方法，先后走訪了恩施州扶貧辦、龍鳳鎮(zhèn)政府等政府部門，店子槽村、雙堰塘村等四個(gè)村莊，深入訪談42名試點(diǎn)辦負(fù)責(zé)人、基層官員、村醫(yī)、村教以及村民并采取偶遇抽樣的方法抽樣調(diào)查了近300名普通村民和村干部。本文通過政策參與的本土化模型對(duì)重構(gòu)的案例進(jìn)行政策評(píng)估，從而分析恩施州選擇該政策的內(nèi)在邏輯，并總結(jié)該政策的理論價(jià)值和實(shí)踐意義。本文認(rèn)為，該政策的理論價(jià)值在于擴(kuò)大了服務(wù)型治理的內(nèi)涵，并體現(xiàn)了從“禮治”到“軟法之治”的理論演進(jìn)；該政策的實(shí)踐意義在于拓展國(guó)家基層自治組織的服務(wù)功能、提升基層自治組織的群眾基礎(chǔ)、促進(jìn)基層自治組織治理主體多元化并更新基層治理的治理邏輯。這對(duì)于我國(guó)山區(qū)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化有重要借鑒性價(jià)值，對(duì)其他地區(qū)有極大啟發(fā)。
（二）理論基礎(chǔ)：簡(jiǎn)約治理
現(xiàn)有治理理論多聚焦在正式的機(jī)構(gòu)制度上，在國(guó)家與社會(huì)非此即彼的二元對(duì)立框架中，把正式制度等同于國(guó)家，區(qū)別于社會(huì)。然而，中國(guó)地方行政實(shí)踐廣泛使用了半正式的行政方法，依賴由社區(qū)自身提名的準(zhǔn)官員來進(jìn)行縣級(jí)以下的治理。由此，黃宗智教授提出“集權(quán)的簡(jiǎn)約治理”概念。[2]“集權(quán)的簡(jiǎn)約治理”有三個(gè)內(nèi)涵：第一，它強(qiáng)調(diào)了半行政實(shí)踐的治理方法。“鄉(xiāng)域政治無疑更能體現(xiàn)出鄉(xiāng)村基層政治在體制與非體制、結(jié)構(gòu)與非機(jī)構(gòu)以及制度與文化的貫通方面所呈現(xiàn)出來的時(shí)空統(tǒng)一性和完整性”，行政組織可以在鄉(xiāng)村治理采取“正式權(quán)力的非正式應(yīng)用”，以達(dá)到鄉(xiāng)村治理的效果。第二個(gè)內(nèi)涵在于，“簡(jiǎn)約治理”認(rèn)識(shí)到了鄉(xiāng)村治理中準(zhǔn)官員的使用。黃宗智提煉出“鄉(xiāng)保人員”在基層治理的特有角色，“鄉(xiāng)保制度”屬于半正式行政制度設(shè)置，他們是處在國(guó)家與社會(huì)之間的緩沖器，“具有兩副面孔，既是社會(huì)代表人，也是國(guó)家代理人”。“被稱作‘集體’政府的村‘政府’實(shí)際上具有許多過去的半正式行政方式的特性……而且，在作為政黨國(guó)家代理人或‘官員’的同時(shí)，他們也是村莊的代表。”在國(guó)家政策落腳在鄉(xiāng)村社會(huì)時(shí)，村兩委起到十分關(guān)鍵的作用。第三個(gè)內(nèi)涵在于，黃宗智教授構(gòu)建的“簡(jiǎn)約治理”理論是“儒法合一的治理”，可以說是“儒化的法家”治理，讓嚴(yán)苛的現(xiàn)實(shí)主義的治理意識(shí)形態(tài)去被儒家的仁政理想所中和。
二、龍鳳鎮(zhèn)村醫(yī)村教進(jìn)“兩委”實(shí)行過程
（一）政策概況
“村醫(yī)村教進(jìn)兩委”，就是優(yōu)選衛(wèi)生院下派醫(yī)生、集體醫(yī)生、鄉(xiāng)村醫(yī)生（簡(jiǎn)稱村醫(yī)）和在村級(jí)小學(xué)或教學(xué)點(diǎn)工作的教師（簡(jiǎn)稱村教）進(jìn)入村委會(huì)和村黨支部，宣傳政策、協(xié)調(diào)矛盾，加強(qiáng)基層治理力量。該政策由恩施州州委書記提出，經(jīng)過組織部調(diào)研后在龍鳳鎮(zhèn)試行，反響強(qiáng)烈。
（二）政策實(shí)施過程
表1村醫(yī)村教進(jìn)“兩委”實(shí)施階段
表1為恩施州“村醫(yī)村教進(jìn)兩委”政策的實(shí)施進(jìn)程，從2013年政策實(shí)施以來，經(jīng)歷了三年多的時(shí)光，此項(xiàng)政策有了一定的成效，但同時(shí)也在摸索中繼續(xù)前進(jìn)，配套政策也在等著根據(jù)民眾和地區(qū)實(shí)際情況繼續(xù)落實(shí)。
（三）“村醫(yī)村教進(jìn)兩委”選舉過程（1）
1.選拔對(duì)象和標(biāo)準(zhǔn)。龍鳳鎮(zhèn)作為試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，進(jìn)“兩委”的對(duì)象是龍鳳鎮(zhèn)的村醫(yī)、村教。選拔的標(biāo)準(zhǔn)是“政治素質(zhì)好、思想作風(fēng)好、群眾基礎(chǔ)好、組織協(xié)調(diào)能力強(qiáng)、熟悉農(nóng)村工作、自愿參與村級(jí)事務(wù)”。（2）
2.工作目標(biāo)及職責(zé)。
通過擇優(yōu)選用村醫(yī)村教進(jìn)入村級(jí)“兩委”班子，有針對(duì)性地參與村級(jí)“兩委”工作，進(jìn)一步發(fā)揮村醫(yī)、村教的職業(yè)優(yōu)勢(shì)，達(dá)到整合公共服務(wù)資源、拓展服務(wù)功能、提升服務(wù)水平、密切黨群干群關(guān)系的目的。文件中明確劃定了村醫(yī)和村教各自任職后的職責(zé)。村醫(yī)主要是在公共衛(wèi)生方面和健康教育方面與群眾開展互動(dòng)，同時(shí)開展農(nóng)村合作醫(yī)療宣傳和計(jì)劃生育工作；村教主要是負(fù)責(zé)做好義務(wù)教育工作和幫扶關(guān)愛留守兒童，同時(shí)開展文體活動(dòng)。二者同時(shí)要參與村級(jí)會(huì)議，作為與群眾和村“兩委”的溝通橋梁。
3.評(píng)價(jià)、保障和激勵(lì)機(jī)制。
村醫(yī)、村教的工作堅(jiān)持日常考勤和記錄，由鎮(zhèn)黨委定期進(jìn)行檢查和抽查。各村結(jié)合村醫(yī)、村教的崗位職責(zé)、工作特長(zhǎng)、各村實(shí)情等，將村醫(yī)、村教工作任務(wù)分解，實(shí)行百分制量化。對(duì)選拔進(jìn)入村級(jí)“兩委”工作的村醫(yī)、村教每人發(fā)放1500元通信及交通補(bǔ)助，其經(jīng)費(fèi)來源納入年度財(cái)政預(yù)算。對(duì)業(yè)績(jī)突出、評(píng)議度較高的村醫(yī)、村教在評(píng)先表模、職稱評(píng)定、外出培訓(xùn)等方面優(yōu)先考慮，并積極向組織部門、所在的主管部門推薦。在村級(jí)班子換屆時(shí)，對(duì)表現(xiàn)優(yōu)秀的村醫(yī)、村教，可優(yōu)先推薦擔(dān)任村主職干部。
三、調(diào)研案例
（一）模型的應(yīng)用——以茶苗分配政策為例
1.利民政策出臺(tái)
2013年12月，店子槽村村委會(huì)為了激勵(lì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，改善農(nóng)民生產(chǎn)生活環(huán)境，制定了“茶苗分配”這一利民政策。在討論政策實(shí)施細(xì)則的會(huì)議上，肖戌英提出了村委會(huì)分配茶苗時(shí)應(yīng)考慮到茶葉種植所需要的地貌、土壤類型、采光度等自然條件這一建議。肖戌英是一位通過“村醫(yī)村教進(jìn)兩委”政策進(jìn)入店子槽村委會(huì)的村醫(yī)，相比于其他村委委員，她作為鄉(xiāng)村的文化精英，思維更為縝密，提出的建議自然也更為“精準(zhǔn)”，這在很大程度上促使了這一利民政策的有效實(shí)施以及后期的經(jīng)濟(jì)效益發(fā)展。
村委會(huì)將通過實(shí)地考察認(rèn)定的適宜農(nóng)地作為“茶苗分配”這一政策的實(shí)施對(duì)象，在全村范圍內(nèi)進(jìn)行公示。符合土地條件的農(nóng)戶既可以繼續(xù)從事原來農(nóng)作物的耕種，也可以改種政府免費(fèi)分發(fā)的茶苗，種植所得收入直接歸為農(nóng)民自身收入，無須上繳任何費(fèi)用。
2.基層治理引發(fā)沖突
村委會(huì)制定“茶苗分配”政策的本意是促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，提高村民整體生活水平，但部分村民所擁有的土地并不適宜茶苗生長(zhǎng)，導(dǎo)致其無法享受到此利民政策。一方面，在村民眼中，委員們與其一直保持著管理者和被管理者的身份，大多數(shù)村民并不會(huì)因自己的農(nóng)民身份而自豪，認(rèn)為自己收入低、沒文化、沒權(quán)勢(shì)，與其他人相比，處在社會(huì)的最底層，長(zhǎng)期積累的信息不對(duì)稱和溝通障礙導(dǎo)致信任危機(jī)；另一方面，這一政策所隱含的非村民自身所能控制的客觀因素帶來的各農(nóng)戶收益差距使村民產(chǎn)生了極大的不公平感，成為引發(fā)干群矛盾的首要誘因。村委會(huì)在村民心中的形象直線下降，但等級(jí)分明的傳統(tǒng)基層管理結(jié)構(gòu)下村“兩委”班子部分村干部官僚習(xí)氣過重，這些消極的民情民意并未引起村委會(huì)的注意，干群矛盾持續(xù)發(fā)酵。
3.村醫(yī)村教的調(diào)解
而剛被選入村黨支部的村教朱仲德則為矛盾的調(diào)解提供了橋梁。朱校長(zhǎng)在店子槽村任教職近四十年，民意基礎(chǔ)好，他作為“兩委”的成員，參與了該政策制定與執(zhí)行的各階段。未分配到茶苗的村民們不解自己為何不能領(lǐng)到茶苗，十幾個(gè)村民集合起來就想讓朱校長(zhǎng)評(píng)評(píng)理，只要朱校長(zhǎng)認(rèn)為他們說的有道理，他們就打算去村委會(huì)鬧一鬧。大家覺得朱校長(zhǎng)任勞任怨當(dāng)了那么多年老師，自己，甚至自己的父母都是他的學(xué)生，他又不是正統(tǒng)的村官，肯定會(huì)考慮到村民的利益，而且朱校長(zhǎng)是個(gè)文化人，考慮問題也十分理性，因此一定要朱校長(zhǎng)說句公道話。作為村民政策參與的委托人，朱校長(zhǎng)耐心地向村民解釋分配茶苗的各項(xiàng)依據(jù)，重點(diǎn)解釋了茶苗分配選定的對(duì)象是適宜茶苗種植土地的村民，并非村委會(huì)“身份歧視”；同時(shí)他拿出制定茶苗分配政策的一系列會(huì)議記錄，實(shí)施細(xì)則展現(xiàn)在村民面前，眾人表示信服，不平之氣減消許多。一系列的調(diào)解行為有理有據(jù)，動(dòng)之以情，曉之以理，成功挽回了村委會(huì)在村民心中的形象，干群矛盾得到有效的緩和。
四、村醫(yī)村教進(jìn)“兩委”政策實(shí)行的本土性原因
中國(guó)農(nóng)村事務(wù)千頭萬緒，各個(gè)地區(qū)都因特殊的地理位置、歷史文化背景等因素面臨著不同的治理問題，因此無法出臺(tái)統(tǒng)一的政策，“一刀切”地執(zhí)行。湖北省恩施州村醫(yī)村教進(jìn)“兩委”政策的出臺(tái)正是鑒于恩施州的特殊性，因地制宜進(jìn)行基層治理，具體原因有四：
（一）貧困導(dǎo)致鄉(xiāng)村精英流失
恩施州兩市六縣均為國(guó)家認(rèn)證的貧困縣，多為山區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低。這也是鄉(xiāng)賢理事會(huì)無法應(yīng)用到該地區(qū)的原因。恩施州由于長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后于同省其他地區(qū)，當(dāng)?shù)卮迕窦庇谥赂唬霈F(xiàn)了大量經(jīng)濟(jì)精英、社會(huì)精英、知識(shí)精英外流的現(xiàn)象。村內(nèi)鄉(xiāng)賢往往只有一兩個(gè)月在村中居住，無法參與到日常村務(wù)的管理中，甚至其中一些人對(duì)村莊情況都不甚了解。在當(dāng)?shù)兀艽迕衿毡樽鹬赜珠L(zhǎng)期由于職業(yè)特點(diǎn)居住于鄉(xiāng)村的，往往只有村醫(yī)村教這個(gè)群體。
（二）山區(qū)跨度大導(dǎo)致無法集中治理
恩施州地形以山地為主，山水縱橫，地形復(fù)雜，有“八山半水分半田”之稱。其中最具代表的有高海拔的利川盆地和低山的來鳳盆地。[3]州境群峰競(jìng)立，山區(qū)跨度大，分落各處人家，因此無法集中治理。村兩委對(duì)于村民的滲透能力差。“村醫(yī)村教進(jìn)兩委”政策出臺(tái)后定期開展“上山返鄉(xiāng)”的醫(yī)療服務(wù)和“村教一月家訪”等活動(dòng)，成效較大，基本可以顧及那些住在偏遠(yuǎn)山區(qū)的村民。鄉(xiāng)賢理事會(huì)等其他政策往往由于地形原因難以集中民主表決，部分鄉(xiāng)賢的意見難以聽到。
（三）扶貧政策的輸入帶來的管理要求
李克強(qiáng)總理兩次到訪恩施州，各項(xiàng)扶貧政策隨之陸續(xù)出臺(tái)，但大量的政策輸入必然對(duì)管理提出更高的要求。村兩委需要向村民傳達(dá)好各項(xiàng)扶貧政策的具體內(nèi)容，否則再好的政策不被理解也是一紙空文；而由于長(zhǎng)期移民搬遷，民怨較多，需要一個(gè)“潤(rùn)滑劑”來調(diào)節(jié)村兩委和村民的關(guān)系，湖北恩施州村醫(yī)村教進(jìn)“兩委”優(yōu)選深受村民信任的村醫(yī)和村教成為村干部，更好地向村民傳達(dá)政策，調(diào)解糾紛。
（四）鄉(xiāng)賢政治的歷史文化氛圍濃厚
恩施州當(dāng)?shù)刈怨啪陀朽l(xiāng)賢治理的傳統(tǒng)，清末時(shí)就由村民推選當(dāng)?shù)馗辉５泥l(xiāng)紳代管村莊，由于村民仰慕富庶，對(duì)鄉(xiāng)紳頗為尊敬。在調(diào)研時(shí)也發(fā)現(xiàn)村民對(duì)村醫(yī)和村教認(rèn)可度較高，村醫(yī)治病救人、村教育兒的事例較多。因此可以看出恩施當(dāng)?shù)厝嗣窬囱鲟l(xiāng)賢，鄉(xiāng)賢政治的文化氛圍濃厚，該政策正是由此為出發(fā)點(diǎn)，達(dá)到提升基層治理水平的目標(biāo)。
五、“動(dòng)力—行為—結(jié)果”模型下的動(dòng)力、行為評(píng)估
本案例中，不同于目前已有的評(píng)估模型，采用與“動(dòng)力—行為—結(jié)果”這一政策參與模型相對(duì)應(yīng)的評(píng)估模型，從動(dòng)力來源、行為實(shí)踐兩方面對(duì)村醫(yī)村教進(jìn)“兩委”這一政策進(jìn)行評(píng)估，而結(jié)果評(píng)估將在下一節(jié)進(jìn)行。
圖1“動(dòng)力—行為—結(jié)果”評(píng)估模型
（一）動(dòng)力來源評(píng)估
1.物質(zhì)激勵(lì)。
物質(zhì)激勵(lì)村醫(yī)村教群體參與基層治理的熱情，但激勵(lì)作用較小。進(jìn)入“兩委”的村醫(yī)村教在物質(zhì)激勵(lì)下，能夠增強(qiáng)以村醫(yī)村教為代表的年輕化、知識(shí)化群體參與基層治理的熱情。但由于數(shù)額有限和未設(shè)置成階梯狀等補(bǔ)貼機(jī)制，使得物質(zhì)激勵(lì)的作用發(fā)揮有限。
2.權(quán)力支撐。
權(quán)力是“村醫(yī)村教進(jìn)兩委”政策的核心，這體現(xiàn)在兩個(gè)方面。一方面村醫(yī)村教擁有更廣泛的投票權(quán)、參與權(quán)，具有了參與基層治理和代表村民的權(quán)力；另一方面權(quán)力支撐可以強(qiáng)化其共同體意識(shí)。但要注意的是，部分村醫(yī)村教由于非黨員身份導(dǎo)致履職受限，這方面的權(quán)力支撐有待完善。
3.監(jiān)督機(jī)制。
由于鄉(xiāng)村日益嚴(yán)重的空心化和老齡化，民主監(jiān)督實(shí)際上是嚴(yán)重真空化的。而如果政府監(jiān)督的成本高于每年1500元一人的通信補(bǔ)貼，其監(jiān)督也是難以落實(shí)的。
4.共同體意識(shí)。
依靠共同體意識(shí)來維系政策運(yùn)行在一些鄉(xiāng)村是較為困難的。而在一些產(chǎn)業(yè)化較為發(fā)達(dá)的村莊，鄉(xiāng)村教師和醫(yī)生沒有鄉(xiāng)賢的地位，無法發(fā)揮疏通扶貧政策落實(shí)過程中的阻力等作用，這使政策面臨巨大挑戰(zhàn)。
（二）行為實(shí)踐評(píng)估
本文引入物理學(xué)中的矢量概念，它包含三個(gè)要素：矢量空間、長(zhǎng)度和方向，正好對(duì)應(yīng)村醫(yī)村教政策參與行為實(shí)踐中權(quán)力的運(yùn)行空間（權(quán)限）、長(zhǎng)度（頻率）和方向（上傳及下達(dá)）。
1.行為空間。
村醫(yī)村教進(jìn)入“兩委”后，可以擁有更廣泛的投票權(quán)、參與權(quán)，政策參與的行為空間擴(kuò)大。由于村醫(yī)、村教更能夠體現(xiàn)村民的意愿，因此，某種程度上村民的行為空間也有所拓展。但政策文件中只列出主要職權(quán)，又沒有列出具體的權(quán)力范圍，因此當(dāng)村醫(yī)、村教對(duì)一項(xiàng)村委會(huì)決定提出異議時(shí)，他們的話語究竟有多少分量還有待考察。
2.行為長(zhǎng)度。
由于村醫(yī)、村教直接參與治理過程和村民間接參與治理過程的頻率能夠有效提高他們參與基層治理時(shí)間維度上的長(zhǎng)度，因此本文將行為長(zhǎng)度界定為行為的頻率。不同于原先的“兩委”干部，村醫(yī)、村教的職業(yè)優(yōu)勢(shì)使得他們與村民有更多的接觸機(jī)會(huì)以及更平等的交流氛圍。村醫(yī)、村教進(jìn)入“兩委”之后，村民可以通過他們間接參與到政策過程中，村民政策參與的頻率明顯增加，與村“兩委”的溝通渠道更加暢通，有助于改善干群關(guān)系。
3.行為方向。
村醫(yī)、村教借助村“兩委”這一工作平臺(tái)，利用坐診出診、家訪授課的時(shí)機(jī)，能夠有效地把黨的政策傳下去，把村情民意摸上來。進(jìn)一步強(qiáng)化了他們處于鄉(xiāng)村信息網(wǎng)絡(luò)中心的地位，可以有效成為政策下達(dá)、民意上傳的橋梁。
六、“動(dòng)力—行為—結(jié)果”模型下的效果評(píng)估
（一）對(duì)于鄉(xiāng)村治理體系與治理能力現(xiàn)代化的理論價(jià)值
1.服務(wù)型治理內(nèi)涵的擴(kuò)大化
“現(xiàn)代政府承擔(dān)了錯(cuò)綜復(fù)雜而且技術(shù)性又很強(qiáng)的任務(wù)，而這些任務(wù)并不適宜于有魅力的、有感召力或赤裸裸的權(quán)威來承擔(dān)”[4]，所以總是由專門的機(jī)構(gòu)來提供專門的公共服務(wù)，這些專門的機(jī)構(gòu)和其中的人員也因此具有一種能夠參與治理的基因。王思斌教授認(rèn)為：“從社會(huì)治理的角度看待社會(huì)工作，可以發(fā)現(xiàn)社會(huì)工作作為社會(huì)治理體系的組成部分，通過服務(wù)可以發(fā)揮社會(huì)治理的功能，這就是我們所說的服務(wù)型治理。”王思斌教授提出了服務(wù)型治理的四種表現(xiàn)[5]，本文認(rèn)為，村醫(yī)村教進(jìn)“兩委”政策同樣具有王思斌教授提出的“通過服務(wù)解決社會(huì)問題，促進(jìn)社會(huì)秩序”、“通過服務(wù)促進(jìn)社會(huì)治理創(chuàng)新”、“通過政策倡導(dǎo)促進(jìn)善治”這三種表現(xiàn)，村醫(yī)村教進(jìn)“兩委”政策可以認(rèn)定屬于服務(wù)型治理的擴(kuò)大化。
所謂擴(kuò)大化的服務(wù)型治理，是指由受尊重的社會(huì)性公共服務(wù)提供者利用自身的社會(huì)資本參與治理。其特點(diǎn)如下：
第一，以文化網(wǎng)絡(luò)為依托。村醫(yī)、村教的權(quán)威，是由當(dāng)?shù)氐泥l(xiāng)賢文化所賦予的。人們之所以認(rèn)為村醫(yī)、村教是鄉(xiāng)賢，原因在于當(dāng)?shù)亍白饚熤氐馈钡任幕瘋鹘y(tǒng)。在產(chǎn)業(yè)化較為發(fā)達(dá)的村莊，教師等群體往往并不受尊重，獸醫(yī)、電工等職業(yè)被視為鄉(xiāng)賢，故在選擇進(jìn)入村“兩委”或參與服務(wù)型治理的人員群體時(shí)應(yīng)考察當(dāng)?shù)氐奈幕W(wǎng)絡(luò)。
第二，強(qiáng)調(diào)人員的本土性。進(jìn)入“兩委”的人員都長(zhǎng)期扎根鄉(xiāng)村，熟悉鄉(xiāng)村的個(gè)性化情況，服務(wù)型治理的主體應(yīng)當(dāng)極其熟悉當(dāng)?shù)氐谋就列郧闆r。
第三，治理活動(dòng)參與的有限性。進(jìn)入“兩委”的人員都有其本職工作，參與治理活動(dòng)的界限應(yīng)是無損于本職工作質(zhì)量。這也就決定著參與服務(wù)型治理的主體無法參與鄉(xiāng)村的日常工作，只能較多地進(jìn)行政策決策、宣傳和協(xié)助緩解重大矛盾沖突。
第四，政策成本低。這是村醫(yī)村教進(jìn)“兩委”政策適合貧困山區(qū)的一大優(yōu)勢(shì)。文件表明進(jìn)入村級(jí)“兩委”的村醫(yī)、村教共24人，目前對(duì)他們的財(cái)政投入只有每年每人1500元的交通補(bǔ)貼。村醫(yī)、村教進(jìn)入村“兩委”的主要期望不是金錢而是黨員資格、村民認(rèn)同以及官方身份，因此擴(kuò)大化的服務(wù)型治理對(duì)于貧困地區(qū)施加的財(cái)政壓力較小。
村醫(yī)村教進(jìn)“兩委”政策實(shí)行的邏輯實(shí)際上與服務(wù)型治理極為接近，兩者不同之處將參與服務(wù)型治理的主體由單純的社會(huì)工作者擴(kuò)大為社會(huì)性公共服務(wù)的提供者，并且從治理網(wǎng)絡(luò)的角度來看，村醫(yī)村教進(jìn)“兩委”政策下社會(huì)性公共服務(wù)的提供者與政府有更為密切的關(guān)系與準(zhǔn)官方身份。因此，借助公共服務(wù)的提供者來加強(qiáng)治理力量不失為一種更好選擇。
2.從“禮治”到“軟法之治”的理論演進(jìn)
從法律形式來看，《關(guān)于在全市開展優(yōu)選村醫(yī)村教進(jìn)入村級(jí)“兩委”班子工作實(shí)施方案》屬于地方政府規(guī)章，從政策本身而言，村醫(yī)村教進(jìn)兩委政策的推行是基層軟法治理的需要。當(dāng)我們深入探究為什么組織村醫(yī)、村教們進(jìn)入班子工作，將會(huì)發(fā)現(xiàn)這一政策的執(zhí)行是中國(guó)傳統(tǒng)禮治與現(xiàn)代軟法觀念發(fā)展結(jié)合的產(chǎn)物。在《鄉(xiāng)土中國(guó)》一書中，費(fèi)孝通構(gòu)建的禮治秩序認(rèn)為禮并非指的是彬彬有禮，而是“社會(huì)公認(rèn)合式的行為規(guī)范”[6]，禮甚至有時(shí)候很冷酷野蠻，殺人以祭旗，沉塘以填河，這都是舊社會(huì)某些地區(qū)的禮。其次，在鄉(xiāng)土社會(huì)中，形成的是無訟的風(fēng)氣，不知禮，就是撒野、沒有規(guī)矩——這是個(gè)道德問題。現(xiàn)代社會(huì)中的刑罰更多的不是為了分辨是非，而是解決糾紛，厘定權(quán)利與義務(wù)。但鄉(xiāng)民不服鄉(xiāng)間調(diào)解而告到司法處，會(huì)被鄉(xiāng)間認(rèn)為是道德敗壞，不守規(guī)矩的事情，因?yàn)猷l(xiāng)間自成一套禮治體系。村醫(yī)、村教們?cè)谶@套體系中時(shí)而扮演著制裁者的角色，自然也得承擔(dān)起調(diào)處息訟的責(zé)任來。
在鄉(xiāng)土社會(huì)，訴訟是不經(jīng)濟(jì)的，無利益的。這些理念和有效率的國(guó)家規(guī)模理念不謀而合。當(dāng)今社會(huì)制度博弈下共同知識(shí)的形成、制度遵從中民生成本的降低等問題，都可以和無為政治、無訟手段等秩序體系相聯(lián)系。這也是為什么把村醫(yī)、村教引入兩委班子來，正是看重了他們?cè)趪?guó)家強(qiáng)制力保障的“硬”的規(guī)范體系中“軟”的作用。軟法正是對(duì)“軟”手段在“硬”法律中的糅合的現(xiàn)代化新界定。
目前學(xué)術(shù)界對(duì)軟法尚未有明確的定義，但根據(jù)我國(guó)學(xué)者姜明安教授的歸納，軟法包括“基層群眾自治組織（如村委會(huì)、居民委員會(huì)）的章程、規(guī)則、原則”[7]等，也就是說包括村醫(yī)村教進(jìn)兩委的政策在基層自治中的推進(jìn)建設(shè)。在軟法治理中，“軟硬兼施”是實(shí)用中的最高境界。現(xiàn)在的基層治理模式是傳統(tǒng)的“網(wǎng)格”治理——?jiǎng)澠謪^(qū)，采用國(guó)家強(qiáng)制力讓頒布的法規(guī)自上而下被遵從。而村醫(yī)、村教對(duì)兩委班子工作的幫助，是基于傳統(tǒng)禮治文化下的村民自治，是軟手段。村醫(yī)、村教進(jìn)“兩委”政策的落實(shí)便是國(guó)家強(qiáng)制力規(guī)范與便民式的軟治理的融洽運(yùn)用。
總結(jié)而言，村醫(yī)、村教進(jìn)“兩委”正是由禮到禮治再到軟法治理的推進(jìn)的產(chǎn)物。村醫(yī)、村教正是因?yàn)槠涮厥獾牡匚欢艿秸叩那嗖A，而現(xiàn)代軟法治理更是讓這種期待成為現(xiàn)實(shí)剛性供需。基層治理由于歷史和文化原因，采取硬法是起不到卓越效果的，村醫(yī)、村教進(jìn)兩委政策能施行開來與軟法的特殊性不無關(guān)系，對(duì)村醫(yī)村教進(jìn)“兩委”的基層治理研究也不妨從現(xiàn)代其他社區(qū)的軟法治理入手尋求制度的創(chuàng)新與共建。
（二）對(duì)于鄉(xiāng)村治理體系與治理能力現(xiàn)代化的實(shí)踐意義
鄉(xiāng)村治理是一種實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村公共事務(wù)有效治理的活動(dòng)與過程，它涉及治理權(quán)威、治理形式、治理規(guī)則、治理機(jī)制和治理水平等內(nèi)容，而正是與這些內(nèi)容密切相關(guān)的所有主體、資源以及各種正式與非正式的制度關(guān)系，構(gòu)成了鄉(xiāng)村治理體系。[8]鄉(xiāng)村治理體系與治理能力現(xiàn)代化，本質(zhì)上是鄉(xiāng)村治理體系與其面臨的公共問題之間不斷契合的過程。本文希望以簡(jiǎn)約治理為理論視角分析村醫(yī)村教進(jìn)“兩委”政策對(duì)鄉(xiāng)村治理體系、治理能力現(xiàn)代化的作用。
1.半正式行政的治理：拓展國(guó)家基層自治組織的服務(wù)功能
村醫(yī)、村教由于職業(yè)的特點(diǎn)，工作場(chǎng)所和環(huán)境相對(duì)固定，在當(dāng)?shù)厣顣r(shí)間長(zhǎng)，對(duì)鄉(xiāng)村人口的健康、性格、能力、人際關(guān)系等基本情況極其熟悉。以村醫(yī)為例，據(jù)統(tǒng)計(jì)恩施州村莊的村衛(wèi)生室平均每天要接待10—30位患病群眾，一年就能接待數(shù)千名病患。村醫(yī)、村教借助村“兩委”這一工作平臺(tái)，利用坐診出診、家訪授課的時(shí)機(jī)，能夠有效地把黨的政策傳下去，把村情民意摸上來。在國(guó)家不斷深化改革的大背景下，村兩委的功能應(yīng)從管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，而村醫(yī)、村教等職業(yè)特征相對(duì)顯著的人員，相比較一般的村干部等政治精英更具備服務(wù)意識(shí)和服務(wù)功能。他們?cè)诮?jīng)過合法程序確認(rèn)之后進(jìn)入“兩委”，對(duì)村級(jí)組織的職能轉(zhuǎn)變產(chǎn)生重要影響，全面提升了基層組織的服務(wù)功能，進(jìn)而推動(dòng)了國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化。
2.依托文化網(wǎng)絡(luò)的治理：提升基層自治組織的群眾基礎(chǔ)
村醫(yī)、村教正式加入基層治理結(jié)構(gòu)，可以說是鄉(xiāng)賢政治的制度化以及鄉(xiāng)賢文化網(wǎng)絡(luò)的再造。鄉(xiāng)賢文化，既包括熱愛鄉(xiāng)土、關(guān)心鄉(xiāng)村世道人心及維護(hù)鄉(xiāng)村社會(huì)秩序、以德服人的優(yōu)良傳統(tǒng)和文化精神，又包含了現(xiàn)代鄉(xiāng)村精英對(duì)傳統(tǒng)鄉(xiāng)賢精神的繼承、踐行與創(chuàng)新。[9]在歷史上，無論是中央政令在地方的傳達(dá)實(shí)施，還是民間愿望的向上傳遞，鄉(xiāng)賢都作為政府和基層民眾之間的“經(jīng)紀(jì)”[10]，發(fā)揮過重要的橋梁作用。
農(nóng)村治理是目前國(guó)家治理的重要組成部分，也是其中的薄弱環(huán)節(jié)。村醫(yī)、村教由于能夠滿足村民醫(yī)療、教育等剛性需求，長(zhǎng)期以來就形成了一張聯(lián)系緊密的權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)，有利于農(nóng)村基層治理能力的加強(qiáng)。鄉(xiāng)村醫(yī)生運(yùn)用自身專業(yè)知識(shí)給村民醫(yī)治病癥，鄉(xiāng)村教師對(duì)農(nóng)民從小就傳道授業(yè)，這兩種職業(yè)對(duì)人的身體和精神給予塑造，影響人的人身和人生。因此從事這兩類職業(yè)的人群擁有其他人所無法替代的身份優(yōu)勢(shì)，他們也最容易獲得普通村民的信任，在政策宣傳、糾紛調(diào)解、民意收集等方面發(fā)揮巨大作用。從他們之中擇優(yōu)選拔村干部，說話有人聽、辦事有人跟，村里工作也便于開展。村醫(yī)、村教在村級(jí)組織與群眾之間起到矛盾的“緩沖區(qū)”和情感的“黏合劑”作用[11]，可以加強(qiáng)村民對(duì)村委會(huì)和村黨支部的信任度，把社會(huì)矛盾化解于無形，最終達(dá)到基層治理能力提升的作用。與此同時(shí)，由于村醫(yī)、村教的權(quán)威主要來自于文化網(wǎng)絡(luò)，因此他們往往傾向于提升自己的群眾基礎(chǔ)以增強(qiáng)權(quán)威而非謀求更多的經(jīng)濟(jì)利益。進(jìn)入村級(jí)“兩委”的村醫(yī)、村教每年每人只有1500元的物質(zhì)補(bǔ)貼，相較于他們?cè)趹?yīng)對(duì)農(nóng)村“空心化”，優(yōu)化基層政權(quán)領(lǐng)導(dǎo)班子的結(jié)構(gòu)中發(fā)揮的作用，該政策的成本是遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于效益的。
3.鄉(xiāng)村精英的治理：基層自治組織治理主體多元化
在鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中，鄉(xiāng)村精英是重要的治理主體，可以分類為經(jīng)濟(jì)精英、權(quán)力精英、知識(shí)精英、社會(huì)精英等。然而在城鎮(zhèn)化進(jìn)程的深刻影響下，鄉(xiāng)村精英的流失問題日益嚴(yán)重：一些村干部等政治精英離職退休，經(jīng)濟(jì)精英、社會(huì)精英對(duì)于政治多持冷漠態(tài)度。通過村醫(yī)村教進(jìn)兩委的制度安排，村醫(yī)等社會(huì)精英和村教等知識(shí)精英被納入鄉(xiāng)村治理的結(jié)構(gòu)體系和運(yùn)行范圍中，使得不同類別的鄉(xiāng)村精英能夠參與到鄉(xiāng)村治理中來，大大豐富了治理主體。村醫(yī)村教進(jìn)“兩委”這一政策充分調(diào)動(dòng)了鄉(xiāng)村精英的智力資源，提高干部的平均學(xué)歷，從第三方視角評(píng)估和輔助村級(jí)治理工作，改善村級(jí)組織行政化傾向，完善村級(jí)民主決策過程，填補(bǔ)鄉(xiāng)村事務(wù)決策中全民監(jiān)管這一真空地帶，推動(dòng)了鄉(xiāng)村治理體系與治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程。
4.與管理相結(jié)合的治理：更新基層治理的治理邏輯
這里的治理邏輯主要指的不是區(qū)別于管理的治理，而是與管理相結(jié)合的治理邏輯。其邏輯不在于突破原有基層治理結(jié)構(gòu)的框架，建立一個(gè)獨(dú)立于村兩委的組織，如鄉(xiāng)賢理事會(huì)；而是在原有的框架內(nèi)引入治理理念，將村醫(yī)、村教引入到管理村莊的村兩委中，從而避免了鄉(xiāng)賢理事會(huì)中由于長(zhǎng)老與村長(zhǎng)在經(jīng)濟(jì)條件等方面存在巨大差距所導(dǎo)致的對(duì)村長(zhǎng)選舉的“干涉”[12]的情況。相較于鄉(xiāng)賢理事會(huì)這一介于官方與民間的、以或強(qiáng)或弱的依附狀態(tài)與政府保持合作關(guān)系的獨(dú)立社會(huì)組織，村醫(yī)、村教進(jìn)“兩委”這一政策采取“單軌政治”邏輯，直接對(duì)村醫(yī)、村教這一群體所代表的鄉(xiāng)村認(rèn)同感和傳統(tǒng)文化紐帶進(jìn)行權(quán)力輸入，有效推進(jìn)了國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。
作者簡(jiǎn)介：吳文琦，廈門大學(xué)馬克思主義學(xué)院/中國(guó)特色社會(huì)主義研究中心，副教授，博士，主要研究中國(guó)政治制度。田子耕，廈門大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院2015級(jí)政治學(xué)與行政學(xué)專業(yè)本科在讀。賀東航，廈門大學(xué)馬克思主義學(xué)院/中國(guó)特色社會(huì)主義研究中心，特聘教授，博士，主要研究農(nóng)村政治學(xué)、國(guó)家治理與國(guó)家轉(zhuǎn)型、地方扶貧與發(fā)展。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國(guó)農(nóng)村研究》2017年上卷
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