——湖北省恩施州“村醫(yī)村教進兩委”基層體制改革研究
【摘要】在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，湖北恩施就如何推進山區(qū)農(nóng)村基層治理體系與治理能力的現(xiàn)代化進行了有益探索。恩施州將我國傳統(tǒng)的鄉(xiāng)賢文化進行再造，將“新鄉(xiāng)賢”——村醫(yī)和村教，引入到村委會和村黨支部中，激發(fā)農(nóng)村內(nèi)生活力，以此應(yīng)對鄉(xiāng)村日益嚴重的空心化、老齡化給基層治理帶來的挑戰(zhàn)。課題組深入訪談42名試點辦負責人、基層官員、村醫(yī)、村教以及村民，通過政策參與的本土化模型對重構(gòu)的案例進行政策評估，從而分析恩施州選擇該政策的內(nèi)在邏輯，并總結(jié)該政策的實踐意義和理論價值。
【關(guān)鍵詞】村醫(yī)村教；村兩委；基層治理
一、序言
（一）引言
國家扶貧工作大力開展使得農(nóng)村經(jīng)濟迅速發(fā)展，但與此同時，我國基層治理能力并不樂觀。針對鄉(xiāng)村“強發(fā)展弱治理”的現(xiàn)狀，湖北省恩施州提出了“村醫(yī)村教進兩委”的基層組織建設(shè)方案，以應(yīng)對鄉(xiāng)村日益嚴重的空心化、老齡化問題，從而促進鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化。自該政策實施以來，大多數(shù)研究都僅停留在政策闡述的層面上，缺乏理論和模式總結(jié)，這類研究僅僅總結(jié)了“村醫(yī)村教進兩委”政策的實效性和意義[1]。此外，他們往往是基于經(jīng)驗性研究，缺乏理論基礎(chǔ)。目前僅一篇文章運用吸納與嵌入理論對其進行分析，然而它并沒有提煉出“村醫(yī)村教進兩委”政策的內(nèi)在邏輯。本調(diào)研隊綜合運用訪談、問卷調(diào)查、文獻分析等研究方法，先后走訪了恩施州扶貧辦、龍鳳鎮(zhèn)政府等政府部門，店子槽村、雙堰塘村等四個村莊，深入訪談42名試點辦負責人、基層官員、村醫(yī)、村教以及村民并采取偶遇抽樣的方法抽樣調(diào)查了近300名普通村民和村干部。本文通過政策參與的本土化模型對重構(gòu)的案例進行政策評估，從而分析恩施州選擇該政策的內(nèi)在邏輯，并總結(jié)該政策的理論價值和實踐意義。本文認為，該政策的理論價值在于擴大了服務(wù)型治理的內(nèi)涵，并體現(xiàn)了從“禮治”到“軟法之治”的理論演進；該政策的實踐意義在于拓展國家基層自治組織的服務(wù)功能、提升基層自治組織的群眾基礎(chǔ)、促進基層自治組織治理主體多元化并更新基層治理的治理邏輯。這對于我國山區(qū)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化有重要借鑒性價值，對其他地區(qū)有極大啟發(fā)。
（二）理論基礎(chǔ)：簡約治理
現(xiàn)有治理理論多聚焦在正式的機構(gòu)制度上，在國家與社會非此即彼的二元對立框架中，把正式制度等同于國家，區(qū)別于社會。然而，中國地方行政實踐廣泛使用了半正式的行政方法，依賴由社區(qū)自身提名的準官員來進行縣級以下的治理。由此，黃宗智教授提出“集權(quán)的簡約治理”概念。[2]“集權(quán)的簡約治理”有三個內(nèi)涵：第一，它強調(diào)了半行政實踐的治理方法。“鄉(xiāng)域政治無疑更能體現(xiàn)出鄉(xiāng)村基層政治在體制與非體制、結(jié)構(gòu)與非機構(gòu)以及制度與文化的貫通方面所呈現(xiàn)出來的時空統(tǒng)一性和完整性”，行政組織可以在鄉(xiāng)村治理采取“正式權(quán)力的非正式應(yīng)用”，以達到鄉(xiāng)村治理的效果。第二個內(nèi)涵在于，“簡約治理”認識到了鄉(xiāng)村治理中準官員的使用。黃宗智提煉出“鄉(xiāng)保人員”在基層治理的特有角色，“鄉(xiāng)保制度”屬于半正式行政制度設(shè)置，他們是處在國家與社會之間的緩沖器，“具有兩副面孔，既是社會代表人，也是國家代理人”。“被稱作‘集體’政府的村‘政府’實際上具有許多過去的半正式行政方式的特性……而且，在作為政黨國家代理人或‘官員’的同時，他們也是村莊的代表。”在國家政策落腳在鄉(xiāng)村社會時，村兩委起到十分關(guān)鍵的作用。第三個內(nèi)涵在于，黃宗智教授構(gòu)建的“簡約治理”理論是“儒法合一的治理”，可以說是“儒化的法家”治理，讓嚴苛的現(xiàn)實主義的治理意識形態(tài)去被儒家的仁政理想所中和。
二、龍鳳鎮(zhèn)村醫(yī)村教進“兩委”實行過程
（一）政策概況
“村醫(yī)村教進兩委”，就是優(yōu)選衛(wèi)生院下派醫(yī)生、集體醫(yī)生、鄉(xiāng)村醫(yī)生（簡稱村醫(yī)）和在村級小學(xué)或教學(xué)點工作的教師（簡稱村教）進入村委會和村黨支部，宣傳政策、協(xié)調(diào)矛盾，加強基層治理力量。該政策由恩施州州委書記提出，經(jīng)過組織部調(diào)研后在龍鳳鎮(zhèn)試行，反響強烈。
（二）政策實施過程
表1村醫(yī)村教進“兩委”實施階段
表1為恩施州“村醫(yī)村教進兩委”政策的實施進程，從2013年政策實施以來，經(jīng)歷了三年多的時光，此項政策有了一定的成效，但同時也在摸索中繼續(xù)前進，配套政策也在等著根據(jù)民眾和地區(qū)實際情況繼續(xù)落實。
（三）“村醫(yī)村教進兩委”選舉過程（1）
1.選拔對象和標準。龍鳳鎮(zhèn)作為試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)，進“兩委”的對象是龍鳳鎮(zhèn)的村醫(yī)、村教。選拔的標準是“政治素質(zhì)好、思想作風(fēng)好、群眾基礎(chǔ)好、組織協(xié)調(diào)能力強、熟悉農(nóng)村工作、自愿參與村級事務(wù)”。（2）
2.工作目標及職責。
通過擇優(yōu)選用村醫(yī)村教進入村級“兩委”班子，有針對性地參與村級“兩委”工作，進一步發(fā)揮村醫(yī)、村教的職業(yè)優(yōu)勢，達到整合公共服務(wù)資源、拓展服務(wù)功能、提升服務(wù)水平、密切黨群干群關(guān)系的目的。文件中明確劃定了村醫(yī)和村教各自任職后的職責。村醫(yī)主要是在公共衛(wèi)生方面和健康教育方面與群眾開展互動，同時開展農(nóng)村合作醫(yī)療宣傳和計劃生育工作；村教主要是負責做好義務(wù)教育工作和幫扶關(guān)愛留守兒童，同時開展文體活動。二者同時要參與村級會議，作為與群眾和村“兩委”的溝通橋梁。
3.評價、保障和激勵機制。
村醫(yī)、村教的工作堅持日常考勤和記錄，由鎮(zhèn)黨委定期進行檢查和抽查。各村結(jié)合村醫(yī)、村教的崗位職責、工作特長、各村實情等，將村醫(yī)、村教工作任務(wù)分解，實行百分制量化。對選拔進入村級“兩委”工作的村醫(yī)、村教每人發(fā)放1500元通信及交通補助，其經(jīng)費來源納入年度財政預(yù)算。對業(yè)績突出、評議度較高的村醫(yī)、村教在評先表模、職稱評定、外出培訓(xùn)等方面優(yōu)先考慮，并積極向組織部門、所在的主管部門推薦。在村級班子換屆時，對表現(xiàn)優(yōu)秀的村醫(yī)、村教，可優(yōu)先推薦擔任村主職干部。
三、調(diào)研案例
（一）模型的應(yīng)用——以茶苗分配政策為例
1.利民政策出臺
2013年12月，店子槽村村委會為了激勵當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，改善農(nóng)民生產(chǎn)生活環(huán)境，制定了“茶苗分配”這一利民政策。在討論政策實施細則的會議上，肖戌英提出了村委會分配茶苗時應(yīng)考慮到茶葉種植所需要的地貌、土壤類型、采光度等自然條件這一建議。肖戌英是一位通過“村醫(yī)村教進兩委”政策進入店子槽村委會的村醫(yī)，相比于其他村委委員，她作為鄉(xiāng)村的文化精英，思維更為縝密，提出的建議自然也更為“精準”，這在很大程度上促使了這一利民政策的有效實施以及后期的經(jīng)濟效益發(fā)展。
村委會將通過實地考察認定的適宜農(nóng)地作為“茶苗分配”這一政策的實施對象，在全村范圍內(nèi)進行公示。符合土地條件的農(nóng)戶既可以繼續(xù)從事原來農(nóng)作物的耕種，也可以改種政府免費分發(fā)的茶苗，種植所得收入直接歸為農(nóng)民自身收入，無須上繳任何費用。
2.基層治理引發(fā)沖突
村委會制定“茶苗分配”政策的本意是促進當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，提高村民整體生活水平，但部分村民所擁有的土地并不適宜茶苗生長，導(dǎo)致其無法享受到此利民政策。一方面，在村民眼中，委員們與其一直保持著管理者和被管理者的身份，大多數(shù)村民并不會因自己的農(nóng)民身份而自豪，認為自己收入低、沒文化、沒權(quán)勢，與其他人相比，處在社會的最底層，長期積累的信息不對稱和溝通障礙導(dǎo)致信任危機；另一方面，這一政策所隱含的非村民自身所能控制的客觀因素帶來的各農(nóng)戶收益差距使村民產(chǎn)生了極大的不公平感，成為引發(fā)干群矛盾的首要誘因。村委會在村民心中的形象直線下降，但等級分明的傳統(tǒng)基層管理結(jié)構(gòu)下村“兩委”班子部分村干部官僚習(xí)氣過重，這些消極的民情民意并未引起村委會的注意，干群矛盾持續(xù)發(fā)酵。
3.村醫(yī)村教的調(diào)解
而剛被選入村黨支部的村教朱仲德則為矛盾的調(diào)解提供了橋梁。朱校長在店子槽村任教職近四十年，民意基礎(chǔ)好，他作為“兩委”的成員，參與了該政策制定與執(zhí)行的各階段。未分配到茶苗的村民們不解自己為何不能領(lǐng)到茶苗，十幾個村民集合起來就想讓朱校長評評理，只要朱校長認為他們說的有道理，他們就打算去村委會鬧一鬧。大家覺得朱校長任勞任怨當了那么多年老師，自己，甚至自己的父母都是他的學(xué)生，他又不是正統(tǒng)的村官，肯定會考慮到村民的利益，而且朱校長是個文化人，考慮問題也十分理性，因此一定要朱校長說句公道話。作為村民政策參與的委托人，朱校長耐心地向村民解釋分配茶苗的各項依據(jù)，重點解釋了茶苗分配選定的對象是適宜茶苗種植土地的村民，并非村委會“身份歧視”；同時他拿出制定茶苗分配政策的一系列會議記錄，實施細則展現(xiàn)在村民面前，眾人表示信服，不平之氣減消許多。一系列的調(diào)解行為有理有據(jù)，動之以情，曉之以理，成功挽回了村委會在村民心中的形象，干群矛盾得到有效的緩和。
四、村醫(yī)村教進“兩委”政策實行的本土性原因
中國農(nóng)村事務(wù)千頭萬緒，各個地區(qū)都因特殊的地理位置、歷史文化背景等因素面臨著不同的治理問題，因此無法出臺統(tǒng)一的政策，“一刀切”地執(zhí)行。湖北省恩施州村醫(yī)村教進“兩委”政策的出臺正是鑒于恩施州的特殊性，因地制宜進行基層治理，具體原因有四：
（一）貧困導(dǎo)致鄉(xiāng)村精英流失
恩施州兩市六縣均為國家認證的貧困縣，多為山區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展水平較低。這也是鄉(xiāng)賢理事會無法應(yīng)用到該地區(qū)的原因。恩施州由于長期經(jīng)濟發(fā)展落后于同省其他地區(qū)，當?shù)卮迕窦庇谥赂唬霈F(xiàn)了大量經(jīng)濟精英、社會精英、知識精英外流的現(xiàn)象。村內(nèi)鄉(xiāng)賢往往只有一兩個月在村中居住，無法參與到日常村務(wù)的管理中，甚至其中一些人對村莊情況都不甚了解。在當?shù)兀艽迕衿毡樽鹬赜珠L期由于職業(yè)特點居住于鄉(xiāng)村的，往往只有村醫(yī)村教這個群體。
（二）山區(qū)跨度大導(dǎo)致無法集中治理
恩施州地形以山地為主，山水縱橫，地形復(fù)雜，有“八山半水分半田”之稱。其中最具代表的有高海拔的利川盆地和低山的來鳳盆地。[3]州境群峰競立，山區(qū)跨度大，分落各處人家，因此無法集中治理。村兩委對于村民的滲透能力差。“村醫(yī)村教進兩委”政策出臺后定期開展“上山返鄉(xiāng)”的醫(yī)療服務(wù)和“村教一月家訪”等活動，成效較大，基本可以顧及那些住在偏遠山區(qū)的村民。鄉(xiāng)賢理事會等其他政策往往由于地形原因難以集中民主表決，部分鄉(xiāng)賢的意見難以聽到。
（三）扶貧政策的輸入帶來的管理要求
李克強總理兩次到訪恩施州，各項扶貧政策隨之陸續(xù)出臺，但大量的政策輸入必然對管理提出更高的要求。村兩委需要向村民傳達好各項扶貧政策的具體內(nèi)容，否則再好的政策不被理解也是一紙空文；而由于長期移民搬遷，民怨較多，需要一個“潤滑劑”來調(diào)節(jié)村兩委和村民的關(guān)系，湖北恩施州村醫(yī)村教進“兩委”優(yōu)選深受村民信任的村醫(yī)和村教成為村干部，更好地向村民傳達政策，調(diào)解糾紛。
（四）鄉(xiāng)賢政治的歷史文化氛圍濃厚
恩施州當?shù)刈怨啪陀朽l(xiāng)賢治理的傳統(tǒng)，清末時就由村民推選當?shù)馗辉５泥l(xiāng)紳代管村莊，由于村民仰慕富庶，對鄉(xiāng)紳頗為尊敬。在調(diào)研時也發(fā)現(xiàn)村民對村醫(yī)和村教認可度較高，村醫(yī)治病救人、村教育兒的事例較多。因此可以看出恩施當?shù)厝嗣窬囱鲟l(xiāng)賢，鄉(xiāng)賢政治的文化氛圍濃厚，該政策正是由此為出發(fā)點，達到提升基層治理水平的目標。
五、“動力—行為—結(jié)果”模型下的動力、行為評估
本案例中，不同于目前已有的評估模型，采用與“動力—行為—結(jié)果”這一政策參與模型相對應(yīng)的評估模型，從動力來源、行為實踐兩方面對村醫(yī)村教進“兩委”這一政策進行評估，而結(jié)果評估將在下一節(jié)進行。
圖1“動力—行為—結(jié)果”評估模型
（一）動力來源評估
1.物質(zhì)激勵。
物質(zhì)激勵村醫(yī)村教群體參與基層治理的熱情，但激勵作用較小。進入“兩委”的村醫(yī)村教在物質(zhì)激勵下，能夠增強以村醫(yī)村教為代表的年輕化、知識化群體參與基層治理的熱情。但由于數(shù)額有限和未設(shè)置成階梯狀等補貼機制，使得物質(zhì)激勵的作用發(fā)揮有限。
2.權(quán)力支撐。
權(quán)力是“村醫(yī)村教進兩委”政策的核心，這體現(xiàn)在兩個方面。一方面村醫(yī)村教擁有更廣泛的投票權(quán)、參與權(quán)，具有了參與基層治理和代表村民的權(quán)力；另一方面權(quán)力支撐可以強化其共同體意識。但要注意的是，部分村醫(yī)村教由于非黨員身份導(dǎo)致履職受限，這方面的權(quán)力支撐有待完善。
3.監(jiān)督機制。
由于鄉(xiāng)村日益嚴重的空心化和老齡化，民主監(jiān)督實際上是嚴重真空化的。而如果政府監(jiān)督的成本高于每年1500元一人的通信補貼，其監(jiān)督也是難以落實的。
4.共同體意識。
依靠共同體意識來維系政策運行在一些鄉(xiāng)村是較為困難的。而在一些產(chǎn)業(yè)化較為發(fā)達的村莊，鄉(xiāng)村教師和醫(yī)生沒有鄉(xiāng)賢的地位，無法發(fā)揮疏通扶貧政策落實過程中的阻力等作用，這使政策面臨巨大挑戰(zhàn)。
（二）行為實踐評估
本文引入物理學(xué)中的矢量概念，它包含三個要素：矢量空間、長度和方向，正好對應(yīng)村醫(yī)村教政策參與行為實踐中權(quán)力的運行空間（權(quán)限）、長度（頻率）和方向（上傳及下達）。
1.行為空間。
村醫(yī)村教進入“兩委”后，可以擁有更廣泛的投票權(quán)、參與權(quán)，政策參與的行為空間擴大。由于村醫(yī)、村教更能夠體現(xiàn)村民的意愿，因此，某種程度上村民的行為空間也有所拓展。但政策文件中只列出主要職權(quán)，又沒有列出具體的權(quán)力范圍，因此當村醫(yī)、村教對一項村委會決定提出異議時，他們的話語究竟有多少分量還有待考察。
2.行為長度。
由于村醫(yī)、村教直接參與治理過程和村民間接參與治理過程的頻率能夠有效提高他們參與基層治理時間維度上的長度，因此本文將行為長度界定為行為的頻率。不同于原先的“兩委”干部，村醫(yī)、村教的職業(yè)優(yōu)勢使得他們與村民有更多的接觸機會以及更平等的交流氛圍。村醫(yī)、村教進入“兩委”之后，村民可以通過他們間接參與到政策過程中，村民政策參與的頻率明顯增加，與村“兩委”的溝通渠道更加暢通，有助于改善干群關(guān)系。
3.行為方向。
村醫(yī)、村教借助村“兩委”這一工作平臺，利用坐診出診、家訪授課的時機，能夠有效地把黨的政策傳下去，把村情民意摸上來。進一步強化了他們處于鄉(xiāng)村信息網(wǎng)絡(luò)中心的地位，可以有效成為政策下達、民意上傳的橋梁。
六、“動力—行為—結(jié)果”模型下的效果評估
（一）對于鄉(xiāng)村治理體系與治理能力現(xiàn)代化的理論價值
1.服務(wù)型治理內(nèi)涵的擴大化
“現(xiàn)代政府承擔了錯綜復(fù)雜而且技術(shù)性又很強的任務(wù)，而這些任務(wù)并不適宜于有魅力的、有感召力或赤裸裸的權(quán)威來承擔”[4]，所以總是由專門的機構(gòu)來提供專門的公共服務(wù)，這些專門的機構(gòu)和其中的人員也因此具有一種能夠參與治理的基因。王思斌教授認為：“從社會治理的角度看待社會工作，可以發(fā)現(xiàn)社會工作作為社會治理體系的組成部分，通過服務(wù)可以發(fā)揮社會治理的功能，這就是我們所說的服務(wù)型治理。”王思斌教授提出了服務(wù)型治理的四種表現(xiàn)[5]，本文認為，村醫(yī)村教進“兩委”政策同樣具有王思斌教授提出的“通過服務(wù)解決社會問題，促進社會秩序”、“通過服務(wù)促進社會治理創(chuàng)新”、“通過政策倡導(dǎo)促進善治”這三種表現(xiàn)，村醫(yī)村教進“兩委”政策可以認定屬于服務(wù)型治理的擴大化。
所謂擴大化的服務(wù)型治理，是指由受尊重的社會性公共服務(wù)提供者利用自身的社會資本參與治理。其特點如下：
第一，以文化網(wǎng)絡(luò)為依托。村醫(yī)、村教的權(quán)威，是由當?shù)氐泥l(xiāng)賢文化所賦予的。人們之所以認為村醫(yī)、村教是鄉(xiāng)賢，原因在于當?shù)亍白饚熤氐馈钡任幕瘋鹘y(tǒng)。在產(chǎn)業(yè)化較為發(fā)達的村莊，教師等群體往往并不受尊重，獸醫(yī)、電工等職業(yè)被視為鄉(xiāng)賢，故在選擇進入村“兩委”或參與服務(wù)型治理的人員群體時應(yīng)考察當?shù)氐奈幕W(wǎng)絡(luò)。
第二，強調(diào)人員的本土性。進入“兩委”的人員都長期扎根鄉(xiāng)村，熟悉鄉(xiāng)村的個性化情況，服務(wù)型治理的主體應(yīng)當極其熟悉當?shù)氐谋就列郧闆r。
第三，治理活動參與的有限性。進入“兩委”的人員都有其本職工作，參與治理活動的界限應(yīng)是無損于本職工作質(zhì)量。這也就決定著參與服務(wù)型治理的主體無法參與鄉(xiāng)村的日常工作，只能較多地進行政策決策、宣傳和協(xié)助緩解重大矛盾沖突。
第四，政策成本低。這是村醫(yī)村教進“兩委”政策適合貧困山區(qū)的一大優(yōu)勢。文件表明進入村級“兩委”的村醫(yī)、村教共24人，目前對他們的財政投入只有每年每人1500元的交通補貼。村醫(yī)、村教進入村“兩委”的主要期望不是金錢而是黨員資格、村民認同以及官方身份，因此擴大化的服務(wù)型治理對于貧困地區(qū)施加的財政壓力較小。
村醫(yī)村教進“兩委”政策實行的邏輯實際上與服務(wù)型治理極為接近，兩者不同之處將參與服務(wù)型治理的主體由單純的社會工作者擴大為社會性公共服務(wù)的提供者，并且從治理網(wǎng)絡(luò)的角度來看，村醫(yī)村教進“兩委”政策下社會性公共服務(wù)的提供者與政府有更為密切的關(guān)系與準官方身份。因此，借助公共服務(wù)的提供者來加強治理力量不失為一種更好選擇。
2.從“禮治”到“軟法之治”的理論演進
從法律形式來看，《關(guān)于在全市開展優(yōu)選村醫(yī)村教進入村級“兩委”班子工作實施方案》屬于地方政府規(guī)章，從政策本身而言，村醫(yī)村教進兩委政策的推行是基層軟法治理的需要。當我們深入探究為什么組織村醫(yī)、村教們進入班子工作，將會發(fā)現(xiàn)這一政策的執(zhí)行是中國傳統(tǒng)禮治與現(xiàn)代軟法觀念發(fā)展結(jié)合的產(chǎn)物。在《鄉(xiāng)土中國》一書中，費孝通構(gòu)建的禮治秩序認為禮并非指的是彬彬有禮，而是“社會公認合式的行為規(guī)范”[6]，禮甚至有時候很冷酷野蠻，殺人以祭旗，沉塘以填河，這都是舊社會某些地區(qū)的禮。其次，在鄉(xiāng)土社會中，形成的是無訟的風(fēng)氣，不知禮，就是撒野、沒有規(guī)矩——這是個道德問題。現(xiàn)代社會中的刑罰更多的不是為了分辨是非，而是解決糾紛，厘定權(quán)利與義務(wù)。但鄉(xiāng)民不服鄉(xiāng)間調(diào)解而告到司法處，會被鄉(xiāng)間認為是道德敗壞，不守規(guī)矩的事情，因為鄉(xiāng)間自成一套禮治體系。村醫(yī)、村教們在這套體系中時而扮演著制裁者的角色，自然也得承擔起調(diào)處息訟的責任來。
在鄉(xiāng)土社會，訴訟是不經(jīng)濟的，無利益的。這些理念和有效率的國家規(guī)模理念不謀而合。當今社會制度博弈下共同知識的形成、制度遵從中民生成本的降低等問題，都可以和無為政治、無訟手段等秩序體系相聯(lián)系。這也是為什么把村醫(yī)、村教引入兩委班子來，正是看重了他們在國家強制力保障的“硬”的規(guī)范體系中“軟”的作用。軟法正是對“軟”手段在“硬”法律中的糅合的現(xiàn)代化新界定。
目前學(xué)術(shù)界對軟法尚未有明確的定義，但根據(jù)我國學(xué)者姜明安教授的歸納，軟法包括“基層群眾自治組織（如村委會、居民委員會）的章程、規(guī)則、原則”[7]等，也就是說包括村醫(yī)村教進兩委的政策在基層自治中的推進建設(shè)。在軟法治理中，“軟硬兼施”是實用中的最高境界。現(xiàn)在的基層治理模式是傳統(tǒng)的“網(wǎng)格”治理——劃片分區(qū)，采用國家強制力讓頒布的法規(guī)自上而下被遵從。而村醫(yī)、村教對兩委班子工作的幫助，是基于傳統(tǒng)禮治文化下的村民自治，是軟手段。村醫(yī)、村教進“兩委”政策的落實便是國家強制力規(guī)范與便民式的軟治理的融洽運用。
總結(jié)而言，村醫(yī)、村教進“兩委”正是由禮到禮治再到軟法治理的推進的產(chǎn)物。村醫(yī)、村教正是因為其特殊的地位而受到政策的青睞，而現(xiàn)代軟法治理更是讓這種期待成為現(xiàn)實剛性供需。基層治理由于歷史和文化原因，采取硬法是起不到卓越效果的，村醫(yī)、村教進兩委政策能施行開來與軟法的特殊性不無關(guān)系，對村醫(yī)村教進“兩委”的基層治理研究也不妨從現(xiàn)代其他社區(qū)的軟法治理入手尋求制度的創(chuàng)新與共建。
（二）對于鄉(xiāng)村治理體系與治理能力現(xiàn)代化的實踐意義
鄉(xiāng)村治理是一種實現(xiàn)鄉(xiāng)村公共事務(wù)有效治理的活動與過程，它涉及治理權(quán)威、治理形式、治理規(guī)則、治理機制和治理水平等內(nèi)容，而正是與這些內(nèi)容密切相關(guān)的所有主體、資源以及各種正式與非正式的制度關(guān)系，構(gòu)成了鄉(xiāng)村治理體系。[8]鄉(xiāng)村治理體系與治理能力現(xiàn)代化，本質(zhì)上是鄉(xiāng)村治理體系與其面臨的公共問題之間不斷契合的過程。本文希望以簡約治理為理論視角分析村醫(yī)村教進“兩委”政策對鄉(xiāng)村治理體系、治理能力現(xiàn)代化的作用。
1.半正式行政的治理：拓展國家基層自治組織的服務(wù)功能
村醫(yī)、村教由于職業(yè)的特點，工作場所和環(huán)境相對固定，在當?shù)厣顣r間長，對鄉(xiāng)村人口的健康、性格、能力、人際關(guān)系等基本情況極其熟悉。以村醫(yī)為例，據(jù)統(tǒng)計恩施州村莊的村衛(wèi)生室平均每天要接待10—30位患病群眾，一年就能接待數(shù)千名病患。村醫(yī)、村教借助村“兩委”這一工作平臺，利用坐診出診、家訪授課的時機，能夠有效地把黨的政策傳下去，把村情民意摸上來。在國家不斷深化改革的大背景下，村兩委的功能應(yīng)從管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，而村醫(yī)、村教等職業(yè)特征相對顯著的人員，相比較一般的村干部等政治精英更具備服務(wù)意識和服務(wù)功能。他們在經(jīng)過合法程序確認之后進入“兩委”，對村級組織的職能轉(zhuǎn)變產(chǎn)生重要影響，全面提升了基層組織的服務(wù)功能，進而推動了國家治理體系的現(xiàn)代化。
2.依托文化網(wǎng)絡(luò)的治理：提升基層自治組織的群眾基礎(chǔ)
村醫(yī)、村教正式加入基層治理結(jié)構(gòu)，可以說是鄉(xiāng)賢政治的制度化以及鄉(xiāng)賢文化網(wǎng)絡(luò)的再造。鄉(xiāng)賢文化，既包括熱愛鄉(xiāng)土、關(guān)心鄉(xiāng)村世道人心及維護鄉(xiāng)村社會秩序、以德服人的優(yōu)良傳統(tǒng)和文化精神，又包含了現(xiàn)代鄉(xiāng)村精英對傳統(tǒng)鄉(xiāng)賢精神的繼承、踐行與創(chuàng)新。[9]在歷史上，無論是中央政令在地方的傳達實施，還是民間愿望的向上傳遞，鄉(xiāng)賢都作為政府和基層民眾之間的“經(jīng)紀”[10]，發(fā)揮過重要的橋梁作用。
農(nóng)村治理是目前國家治理的重要組成部分，也是其中的薄弱環(huán)節(jié)。村醫(yī)、村教由于能夠滿足村民醫(yī)療、教育等剛性需求，長期以來就形成了一張聯(lián)系緊密的權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)，有利于農(nóng)村基層治理能力的加強。鄉(xiāng)村醫(yī)生運用自身專業(yè)知識給村民醫(yī)治病癥，鄉(xiāng)村教師對農(nóng)民從小就傳道授業(yè)，這兩種職業(yè)對人的身體和精神給予塑造，影響人的人身和人生。因此從事這兩類職業(yè)的人群擁有其他人所無法替代的身份優(yōu)勢，他們也最容易獲得普通村民的信任，在政策宣傳、糾紛調(diào)解、民意收集等方面發(fā)揮巨大作用。從他們之中擇優(yōu)選拔村干部，說話有人聽、辦事有人跟，村里工作也便于開展。村醫(yī)、村教在村級組織與群眾之間起到矛盾的“緩沖區(qū)”和情感的“黏合劑”作用[11]，可以加強村民對村委會和村黨支部的信任度，把社會矛盾化解于無形，最終達到基層治理能力提升的作用。與此同時，由于村醫(yī)、村教的權(quán)威主要來自于文化網(wǎng)絡(luò)，因此他們往往傾向于提升自己的群眾基礎(chǔ)以增強權(quán)威而非謀求更多的經(jīng)濟利益。進入村級“兩委”的村醫(yī)、村教每年每人只有1500元的物質(zhì)補貼，相較于他們在應(yīng)對農(nóng)村“空心化”，優(yōu)化基層政權(quán)領(lǐng)導(dǎo)班子的結(jié)構(gòu)中發(fā)揮的作用，該政策的成本是遠遠小于效益的。
3.鄉(xiāng)村精英的治理：基層自治組織治理主體多元化
在鄉(xiāng)村治理實踐中，鄉(xiāng)村精英是重要的治理主體，可以分類為經(jīng)濟精英、權(quán)力精英、知識精英、社會精英等。然而在城鎮(zhèn)化進程的深刻影響下，鄉(xiāng)村精英的流失問題日益嚴重：一些村干部等政治精英離職退休，經(jīng)濟精英、社會精英對于政治多持冷漠態(tài)度。通過村醫(yī)村教進兩委的制度安排，村醫(yī)等社會精英和村教等知識精英被納入鄉(xiāng)村治理的結(jié)構(gòu)體系和運行范圍中，使得不同類別的鄉(xiāng)村精英能夠參與到鄉(xiāng)村治理中來，大大豐富了治理主體。村醫(yī)村教進“兩委”這一政策充分調(diào)動了鄉(xiāng)村精英的智力資源，提高干部的平均學(xué)歷，從第三方視角評估和輔助村級治理工作，改善村級組織行政化傾向，完善村級民主決策過程，填補鄉(xiāng)村事務(wù)決策中全民監(jiān)管這一真空地帶，推動了鄉(xiāng)村治理體系與治理能力現(xiàn)代化的進程。
4.與管理相結(jié)合的治理：更新基層治理的治理邏輯
這里的治理邏輯主要指的不是區(qū)別于管理的治理，而是與管理相結(jié)合的治理邏輯。其邏輯不在于突破原有基層治理結(jié)構(gòu)的框架，建立一個獨立于村兩委的組織，如鄉(xiāng)賢理事會；而是在原有的框架內(nèi)引入治理理念，將村醫(yī)、村教引入到管理村莊的村兩委中，從而避免了鄉(xiāng)賢理事會中由于長老與村長在經(jīng)濟條件等方面存在巨大差距所導(dǎo)致的對村長選舉的“干涉”[12]的情況。相較于鄉(xiāng)賢理事會這一介于官方與民間的、以或強或弱的依附狀態(tài)與政府保持合作關(guān)系的獨立社會組織，村醫(yī)、村教進“兩委”這一政策采取“單軌政治”邏輯，直接對村醫(yī)、村教這一群體所代表的鄉(xiāng)村認同感和傳統(tǒng)文化紐帶進行權(quán)力輸入，有效推進了國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。
作者簡介：吳文琦，廈門大學(xué)馬克思主義學(xué)院/中國特色社會主義研究中心，副教授，博士，主要研究中國政治制度。田子耕，廈門大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院2015級政治學(xué)與行政學(xué)專業(yè)本科在讀。賀東航，廈門大學(xué)馬克思主義學(xué)院/中國特色社會主義研究中心，特聘教授，博士，主要研究農(nóng)村政治學(xué)、國家治理與國家轉(zhuǎn)型、地方扶貧與發(fā)展。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國農(nóng)村研究》2017年上卷
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