——湖北省恩施州“村醫村教進兩委”基層體制改革研究
【摘要】在國家治理體系和治理能力現代化的背景下，湖北恩施就如何推進山區農村基層治理體系與治理能力的現代化進行了有益探索。恩施州將我國傳統的鄉賢文化進行再造，將“新鄉賢”——村醫和村教，引入到村委會和村黨支部中，激發農村內生活力，以此應對鄉村日益嚴重的空心化、老齡化給基層治理帶來的挑戰。課題組深入訪談42名試點辦負責人、基層官員、村醫、村教以及村民，通過政策參與的本土化模型對重構的案例進行政策評估，從而分析恩施州選擇該政策的內在邏輯，并總結該政策的實踐意義和理論價值。
【關鍵詞】村醫村教；村兩委；基層治理
一、序言
（一）引言
國家扶貧工作大力開展使得農村經濟迅速發展，但與此同時，我國基層治理能力并不樂觀。針對鄉村“強發展弱治理”的現狀，湖北省恩施州提出了“村醫村教進兩委”的基層組織建設方案，以應對鄉村日益嚴重的空心化、老齡化問題，從而促進鄉村治理體系和治理能力現代化。自該政策實施以來，大多數研究都僅停留在政策闡述的層面上，缺乏理論和模式總結，這類研究僅僅總結了“村醫村教進兩委”政策的實效性和意義[1]。此外，他們往往是基于經驗性研究，缺乏理論基礎。目前僅一篇文章運用吸納與嵌入理論對其進行分析，然而它并沒有提煉出“村醫村教進兩委”政策的內在邏輯。本調研隊綜合運用訪談、問卷調查、文獻分析等研究方法，先后走訪了恩施州扶貧辦、龍鳳鎮政府等政府部門，店子槽村、雙堰塘村等四個村莊，深入訪談42名試點辦負責人、基層官員、村醫、村教以及村民并采取偶遇抽樣的方法抽樣調查了近300名普通村民和村干部。本文通過政策參與的本土化模型對重構的案例進行政策評估，從而分析恩施州選擇該政策的內在邏輯，并總結該政策的理論價值和實踐意義。本文認為，該政策的理論價值在于擴大了服務型治理的內涵，并體現了從“禮治”到“軟法之治”的理論演進；該政策的實踐意義在于拓展國家基層自治組織的服務功能、提升基層自治組織的群眾基礎、促進基層自治組織治理主體多元化并更新基層治理的治理邏輯。這對于我國山區鄉村治理體系和治理能力現代化有重要借鑒性價值，對其他地區有極大啟發。
（二）理論基礎：簡約治理
現有治理理論多聚焦在正式的機構制度上，在國家與社會非此即彼的二元對立框架中，把正式制度等同于國家，區別于社會。然而，中國地方行政實踐廣泛使用了半正式的行政方法，依賴由社區自身提名的準官員來進行縣級以下的治理。由此，黃宗智教授提出“集權的簡約治理”概念。[2]“集權的簡約治理”有三個內涵：第一，它強調了半行政實踐的治理方法。“鄉域政治無疑更能體現出鄉村基層政治在體制與非體制、結構與非機構以及制度與文化的貫通方面所呈現出來的時空統一性和完整性”，行政組織可以在鄉村治理采取“正式權力的非正式應用”，以達到鄉村治理的效果。第二個內涵在于，“簡約治理”認識到了鄉村治理中準官員的使用。黃宗智提煉出“鄉保人員”在基層治理的特有角色，“鄉保制度”屬于半正式行政制度設置，他們是處在國家與社會之間的緩沖器，“具有兩副面孔，既是社會代表人，也是國家代理人”。“被稱作‘集體’政府的村‘政府’實際上具有許多過去的半正式行政方式的特性……而且，在作為政黨國家代理人或‘官員’的同時，他們也是村莊的代表。”在國家政策落腳在鄉村社會時，村兩委起到十分關鍵的作用。第三個內涵在于，黃宗智教授構建的“簡約治理”理論是“儒法合一的治理”，可以說是“儒化的法家”治理，讓嚴苛的現實主義的治理意識形態去被儒家的仁政理想所中和。
二、龍鳳鎮村醫村教進“兩委”實行過程
（一）政策概況
“村醫村教進兩委”，就是優選衛生院下派醫生、集體醫生、鄉村醫生（簡稱村醫）和在村級小學或教學點工作的教師（簡稱村教）進入村委會和村黨支部，宣傳政策、協調矛盾，加強基層治理力量。該政策由恩施州州委書記提出，經過組織部調研后在龍鳳鎮試行，反響強烈。
（二）政策實施過程
表1村醫村教進“兩委”實施階段
表1為恩施州“村醫村教進兩委”政策的實施進程，從2013年政策實施以來，經歷了三年多的時光，此項政策有了一定的成效，但同時也在摸索中繼續前進，配套政策也在等著根據民眾和地區實際情況繼續落實。
（三）“村醫村教進兩委”選舉過程（1）
1.選拔對象和標準。龍鳳鎮作為試點鄉鎮，進“兩委”的對象是龍鳳鎮的村醫、村教。選拔的標準是“政治素質好、思想作風好、群眾基礎好、組織協調能力強、熟悉農村工作、自愿參與村級事務”。（2）
2.工作目標及職責。
通過擇優選用村醫村教進入村級“兩委”班子，有針對性地參與村級“兩委”工作，進一步發揮村醫、村教的職業優勢，達到整合公共服務資源、拓展服務功能、提升服務水平、密切黨群干群關系的目的。文件中明確劃定了村醫和村教各自任職后的職責。村醫主要是在公共衛生方面和健康教育方面與群眾開展互動，同時開展農村合作醫療宣傳和計劃生育工作；村教主要是負責做好義務教育工作和幫扶關愛留守兒童，同時開展文體活動。二者同時要參與村級會議，作為與群眾和村“兩委”的溝通橋梁。
3.評價、保障和激勵機制。
村醫、村教的工作堅持日常考勤和記錄，由鎮黨委定期進行檢查和抽查。各村結合村醫、村教的崗位職責、工作特長、各村實情等，將村醫、村教工作任務分解，實行百分制量化。對選拔進入村級“兩委”工作的村醫、村教每人發放1500元通信及交通補助，其經費來源納入年度財政預算。對業績突出、評議度較高的村醫、村教在評先表模、職稱評定、外出培訓等方面優先考慮，并積極向組織部門、所在的主管部門推薦。在村級班子換屆時，對表現優秀的村醫、村教，可優先推薦擔任村主職干部。
三、調研案例
（一）模型的應用——以茶苗分配政策為例
1.利民政策出臺
2013年12月，店子槽村村委會為了激勵當地經濟發展，改善農民生產生活環境，制定了“茶苗分配”這一利民政策。在討論政策實施細則的會議上，肖戌英提出了村委會分配茶苗時應考慮到茶葉種植所需要的地貌、土壤類型、采光度等自然條件這一建議。肖戌英是一位通過“村醫村教進兩委”政策進入店子槽村委會的村醫，相比于其他村委委員，她作為鄉村的文化精英，思維更為縝密，提出的建議自然也更為“精準”，這在很大程度上促使了這一利民政策的有效實施以及后期的經濟效益發展。
村委會將通過實地考察認定的適宜農地作為“茶苗分配”這一政策的實施對象，在全村范圍內進行公示。符合土地條件的農戶既可以繼續從事原來農作物的耕種，也可以改種政府免費分發的茶苗，種植所得收入直接歸為農民自身收入，無須上繳任何費用。
2.基層治理引發沖突
村委會制定“茶苗分配”政策的本意是促進當地經濟發展，提高村民整體生活水平，但部分村民所擁有的土地并不適宜茶苗生長，導致其無法享受到此利民政策。一方面，在村民眼中，委員們與其一直保持著管理者和被管理者的身份，大多數村民并不會因自己的農民身份而自豪，認為自己收入低、沒文化、沒權勢，與其他人相比，處在社會的最底層，長期積累的信息不對稱和溝通障礙導致信任危機；另一方面，這一政策所隱含的非村民自身所能控制的客觀因素帶來的各農戶收益差距使村民產生了極大的不公平感，成為引發干群矛盾的首要誘因。村委會在村民心中的形象直線下降，但等級分明的傳統基層管理結構下村“兩委”班子部分村干部官僚習氣過重，這些消極的民情民意并未引起村委會的注意，干群矛盾持續發酵。
3.村醫村教的調解
而剛被選入村黨支部的村教朱仲德則為矛盾的調解提供了橋梁。朱校長在店子槽村任教職近四十年，民意基礎好，他作為“兩委”的成員，參與了該政策制定與執行的各階段。未分配到茶苗的村民們不解自己為何不能領到茶苗，十幾個村民集合起來就想讓朱校長評評理，只要朱校長認為他們說的有道理，他們就打算去村委會鬧一鬧。大家覺得朱校長任勞任怨當了那么多年老師，自己，甚至自己的父母都是他的學生，他又不是正統的村官，肯定會考慮到村民的利益，而且朱校長是個文化人，考慮問題也十分理性，因此一定要朱校長說句公道話。作為村民政策參與的委托人，朱校長耐心地向村民解釋分配茶苗的各項依據，重點解釋了茶苗分配選定的對象是適宜茶苗種植土地的村民，并非村委會“身份歧視”；同時他拿出制定茶苗分配政策的一系列會議記錄，實施細則展現在村民面前，眾人表示信服，不平之氣減消許多。一系列的調解行為有理有據，動之以情，曉之以理，成功挽回了村委會在村民心中的形象，干群矛盾得到有效的緩和。
四、村醫村教進“兩委”政策實行的本土性原因
中國農村事務千頭萬緒，各個地區都因特殊的地理位置、歷史文化背景等因素面臨著不同的治理問題，因此無法出臺統一的政策，“一刀切”地執行。湖北省恩施州村醫村教進“兩委”政策的出臺正是鑒于恩施州的特殊性，因地制宜進行基層治理，具體原因有四：
（一）貧困導致鄉村精英流失
恩施州兩市六縣均為國家認證的貧困縣，多為山區，經濟發展水平較低。這也是鄉賢理事會無法應用到該地區的原因。恩施州由于長期經濟發展落后于同省其他地區，當地村民急于致富，出現了大量經濟精英、社會精英、知識精英外流的現象。村內鄉賢往往只有一兩個月在村中居住，無法參與到日常村務的管理中，甚至其中一些人對村莊情況都不甚了解。在當地，受村民普遍尊重又長期由于職業特點居住于鄉村的，往往只有村醫村教這個群體。
（二）山區跨度大導致無法集中治理
恩施州地形以山地為主，山水縱橫，地形復雜，有“八山半水分半田”之稱。其中最具代表的有高海拔的利川盆地和低山的來鳳盆地。[3]州境群峰競立，山區跨度大，分落各處人家，因此無法集中治理。村兩委對于村民的滲透能力差。“村醫村教進兩委”政策出臺后定期開展“上山返鄉”的醫療服務和“村教一月家訪”等活動，成效較大，基本可以顧及那些住在偏遠山區的村民。鄉賢理事會等其他政策往往由于地形原因難以集中民主表決，部分鄉賢的意見難以聽到。
（三）扶貧政策的輸入帶來的管理要求
李克強總理兩次到訪恩施州，各項扶貧政策隨之陸續出臺，但大量的政策輸入必然對管理提出更高的要求。村兩委需要向村民傳達好各項扶貧政策的具體內容，否則再好的政策不被理解也是一紙空文；而由于長期移民搬遷，民怨較多，需要一個“潤滑劑”來調節村兩委和村民的關系，湖北恩施州村醫村教進“兩委”優選深受村民信任的村醫和村教成為村干部，更好地向村民傳達政策，調解糾紛。
（四）鄉賢政治的歷史文化氛圍濃厚
恩施州當地自古就有鄉賢治理的傳統，清末時就由村民推選當地富裕的鄉紳代管村莊，由于村民仰慕富庶，對鄉紳頗為尊敬。在調研時也發現村民對村醫和村教認可度較高，村醫治病救人、村教育兒的事例較多。因此可以看出恩施當地人民敬仰鄉賢，鄉賢政治的文化氛圍濃厚，該政策正是由此為出發點，達到提升基層治理水平的目標。
五、“動力—行為—結果”模型下的動力、行為評估
本案例中，不同于目前已有的評估模型，采用與“動力—行為—結果”這一政策參與模型相對應的評估模型，從動力來源、行為實踐兩方面對村醫村教進“兩委”這一政策進行評估，而結果評估將在下一節進行。
圖1“動力—行為—結果”評估模型
（一）動力來源評估
1.物質激勵。
物質激勵村醫村教群體參與基層治理的熱情，但激勵作用較小。進入“兩委”的村醫村教在物質激勵下，能夠增強以村醫村教為代表的年輕化、知識化群體參與基層治理的熱情。但由于數額有限和未設置成階梯狀等補貼機制，使得物質激勵的作用發揮有限。
2.權力支撐。
權力是“村醫村教進兩委”政策的核心，這體現在兩個方面。一方面村醫村教擁有更廣泛的投票權、參與權，具有了參與基層治理和代表村民的權力；另一方面權力支撐可以強化其共同體意識。但要注意的是，部分村醫村教由于非黨員身份導致履職受限，這方面的權力支撐有待完善。
3.監督機制。
由于鄉村日益嚴重的空心化和老齡化，民主監督實際上是嚴重真空化的。而如果政府監督的成本高于每年1500元一人的通信補貼，其監督也是難以落實的。
4.共同體意識。
依靠共同體意識來維系政策運行在一些鄉村是較為困難的。而在一些產業化較為發達的村莊，鄉村教師和醫生沒有鄉賢的地位，無法發揮疏通扶貧政策落實過程中的阻力等作用，這使政策面臨巨大挑戰。
（二）行為實踐評估
本文引入物理學中的矢量概念，它包含三個要素：矢量空間、長度和方向，正好對應村醫村教政策參與行為實踐中權力的運行空間（權限）、長度（頻率）和方向（上傳及下達）。
1.行為空間。
村醫村教進入“兩委”后，可以擁有更廣泛的投票權、參與權，政策參與的行為空間擴大。由于村醫、村教更能夠體現村民的意愿，因此，某種程度上村民的行為空間也有所拓展。但政策文件中只列出主要職權，又沒有列出具體的權力范圍，因此當村醫、村教對一項村委會決定提出異議時，他們的話語究竟有多少分量還有待考察。
2.行為長度。
由于村醫、村教直接參與治理過程和村民間接參與治理過程的頻率能夠有效提高他們參與基層治理時間維度上的長度，因此本文將行為長度界定為行為的頻率。不同于原先的“兩委”干部，村醫、村教的職業優勢使得他們與村民有更多的接觸機會以及更平等的交流氛圍。村醫、村教進入“兩委”之后，村民可以通過他們間接參與到政策過程中，村民政策參與的頻率明顯增加，與村“兩委”的溝通渠道更加暢通，有助于改善干群關系。
3.行為方向。
村醫、村教借助村“兩委”這一工作平臺，利用坐診出診、家訪授課的時機，能夠有效地把黨的政策傳下去，把村情民意摸上來。進一步強化了他們處于鄉村信息網絡中心的地位，可以有效成為政策下達、民意上傳的橋梁。
六、“動力—行為—結果”模型下的效果評估
（一）對于鄉村治理體系與治理能力現代化的理論價值
1.服務型治理內涵的擴大化
“現代政府承擔了錯綜復雜而且技術性又很強的任務，而這些任務并不適宜于有魅力的、有感召力或赤裸裸的權威來承擔”[4]，所以總是由專門的機構來提供專門的公共服務，這些專門的機構和其中的人員也因此具有一種能夠參與治理的基因。王思斌教授認為：“從社會治理的角度看待社會工作，可以發現社會工作作為社會治理體系的組成部分，通過服務可以發揮社會治理的功能，這就是我們所說的服務型治理。”王思斌教授提出了服務型治理的四種表現[5]，本文認為，村醫村教進“兩委”政策同樣具有王思斌教授提出的“通過服務解決社會問題，促進社會秩序”、“通過服務促進社會治理創新”、“通過政策倡導促進善治”這三種表現，村醫村教進“兩委”政策可以認定屬于服務型治理的擴大化。
所謂擴大化的服務型治理，是指由受尊重的社會性公共服務提供者利用自身的社會資本參與治理。其特點如下：
第一，以文化網絡為依托。村醫、村教的權威，是由當地的鄉賢文化所賦予的。人們之所以認為村醫、村教是鄉賢，原因在于當地“尊師重道”等文化傳統。在產業化較為發達的村莊，教師等群體往往并不受尊重，獸醫、電工等職業被視為鄉賢，故在選擇進入村“兩委”或參與服務型治理的人員群體時應考察當地的文化網絡。
第二，強調人員的本土性。進入“兩委”的人員都長期扎根鄉村，熟悉鄉村的個性化情況，服務型治理的主體應當極其熟悉當地的本土性情況。
第三，治理活動參與的有限性。進入“兩委”的人員都有其本職工作，參與治理活動的界限應是無損于本職工作質量。這也就決定著參與服務型治理的主體無法參與鄉村的日常工作，只能較多地進行政策決策、宣傳和協助緩解重大矛盾沖突。
第四，政策成本低。這是村醫村教進“兩委”政策適合貧困山區的一大優勢。文件表明進入村級“兩委”的村醫、村教共24人，目前對他們的財政投入只有每年每人1500元的交通補貼。村醫、村教進入村“兩委”的主要期望不是金錢而是黨員資格、村民認同以及官方身份，因此擴大化的服務型治理對于貧困地區施加的財政壓力較小。
村醫村教進“兩委”政策實行的邏輯實際上與服務型治理極為接近，兩者不同之處將參與服務型治理的主體由單純的社會工作者擴大為社會性公共服務的提供者，并且從治理網絡的角度來看，村醫村教進“兩委”政策下社會性公共服務的提供者與政府有更為密切的關系與準官方身份。因此，借助公共服務的提供者來加強治理力量不失為一種更好選擇。
2.從“禮治”到“軟法之治”的理論演進
從法律形式來看，《關于在全市開展優選村醫村教進入村級“兩委”班子工作實施方案》屬于地方政府規章，從政策本身而言，村醫村教進兩委政策的推行是基層軟法治理的需要。當我們深入探究為什么組織村醫、村教們進入班子工作，將會發現這一政策的執行是中國傳統禮治與現代軟法觀念發展結合的產物。在《鄉土中國》一書中，費孝通構建的禮治秩序認為禮并非指的是彬彬有禮，而是“社會公認合式的行為規范”[6]，禮甚至有時候很冷酷野蠻，殺人以祭旗，沉塘以填河，這都是舊社會某些地區的禮。其次，在鄉土社會中，形成的是無訟的風氣，不知禮，就是撒野、沒有規矩——這是個道德問題。現代社會中的刑罰更多的不是為了分辨是非，而是解決糾紛，厘定權利與義務。但鄉民不服鄉間調解而告到司法處，會被鄉間認為是道德敗壞，不守規矩的事情，因為鄉間自成一套禮治體系。村醫、村教們在這套體系中時而扮演著制裁者的角色，自然也得承擔起調處息訟的責任來。
在鄉土社會，訴訟是不經濟的，無利益的。這些理念和有效率的國家規模理念不謀而合。當今社會制度博弈下共同知識的形成、制度遵從中民生成本的降低等問題，都可以和無為政治、無訟手段等秩序體系相聯系。這也是為什么把村醫、村教引入兩委班子來，正是看重了他們在國家強制力保障的“硬”的規范體系中“軟”的作用。軟法正是對“軟”手段在“硬”法律中的糅合的現代化新界定。
目前學術界對軟法尚未有明確的定義，但根據我國學者姜明安教授的歸納，軟法包括“基層群眾自治組織（如村委會、居民委員會）的章程、規則、原則”[7]等，也就是說包括村醫村教進兩委的政策在基層自治中的推進建設。在軟法治理中，“軟硬兼施”是實用中的最高境界。現在的基層治理模式是傳統的“網格”治理——劃片分區，采用國家強制力讓頒布的法規自上而下被遵從。而村醫、村教對兩委班子工作的幫助，是基于傳統禮治文化下的村民自治，是軟手段。村醫、村教進“兩委”政策的落實便是國家強制力規范與便民式的軟治理的融洽運用。
總結而言，村醫、村教進“兩委”正是由禮到禮治再到軟法治理的推進的產物。村醫、村教正是因為其特殊的地位而受到政策的青睞，而現代軟法治理更是讓這種期待成為現實剛性供需。基層治理由于歷史和文化原因，采取硬法是起不到卓越效果的，村醫、村教進兩委政策能施行開來與軟法的特殊性不無關系，對村醫村教進“兩委”的基層治理研究也不妨從現代其他社區的軟法治理入手尋求制度的創新與共建。
（二）對于鄉村治理體系與治理能力現代化的實踐意義
鄉村治理是一種實現鄉村公共事務有效治理的活動與過程，它涉及治理權威、治理形式、治理規則、治理機制和治理水平等內容，而正是與這些內容密切相關的所有主體、資源以及各種正式與非正式的制度關系，構成了鄉村治理體系。[8]鄉村治理體系與治理能力現代化，本質上是鄉村治理體系與其面臨的公共問題之間不斷契合的過程。本文希望以簡約治理為理論視角分析村醫村教進“兩委”政策對鄉村治理體系、治理能力現代化的作用。
1.半正式行政的治理：拓展國家基層自治組織的服務功能
村醫、村教由于職業的特點，工作場所和環境相對固定，在當地生活時間長，對鄉村人口的健康、性格、能力、人際關系等基本情況極其熟悉。以村醫為例，據統計恩施州村莊的村衛生室平均每天要接待10—30位患病群眾，一年就能接待數千名病患。村醫、村教借助村“兩委”這一工作平臺，利用坐診出診、家訪授課的時機，能夠有效地把黨的政策傳下去，把村情民意摸上來。在國家不斷深化改革的大背景下，村兩委的功能應從管理型向服務型轉變，而村醫、村教等職業特征相對顯著的人員，相比較一般的村干部等政治精英更具備服務意識和服務功能。他們在經過合法程序確認之后進入“兩委”，對村級組織的職能轉變產生重要影響，全面提升了基層組織的服務功能，進而推動了國家治理體系的現代化。
2.依托文化網絡的治理：提升基層自治組織的群眾基礎
村醫、村教正式加入基層治理結構，可以說是鄉賢政治的制度化以及鄉賢文化網絡的再造。鄉賢文化，既包括熱愛鄉土、關心鄉村世道人心及維護鄉村社會秩序、以德服人的優良傳統和文化精神，又包含了現代鄉村精英對傳統鄉賢精神的繼承、踐行與創新。[9]在歷史上，無論是中央政令在地方的傳達實施，還是民間愿望的向上傳遞，鄉賢都作為政府和基層民眾之間的“經紀”[10]，發揮過重要的橋梁作用。
農村治理是目前國家治理的重要組成部分，也是其中的薄弱環節。村醫、村教由于能夠滿足村民醫療、教育等剛性需求，長期以來就形成了一張聯系緊密的權力的文化網絡，有利于農村基層治理能力的加強。鄉村醫生運用自身專業知識給村民醫治病癥，鄉村教師對農民從小就傳道授業，這兩種職業對人的身體和精神給予塑造，影響人的人身和人生。因此從事這兩類職業的人群擁有其他人所無法替代的身份優勢，他們也最容易獲得普通村民的信任，在政策宣傳、糾紛調解、民意收集等方面發揮巨大作用。從他們之中擇優選拔村干部，說話有人聽、辦事有人跟，村里工作也便于開展。村醫、村教在村級組織與群眾之間起到矛盾的“緩沖區”和情感的“黏合劑”作用[11]，可以加強村民對村委會和村黨支部的信任度，把社會矛盾化解于無形，最終達到基層治理能力提升的作用。與此同時，由于村醫、村教的權威主要來自于文化網絡，因此他們往往傾向于提升自己的群眾基礎以增強權威而非謀求更多的經濟利益。進入村級“兩委”的村醫、村教每年每人只有1500元的物質補貼，相較于他們在應對農村“空心化”，優化基層政權領導班子的結構中發揮的作用，該政策的成本是遠遠小于效益的。
3.鄉村精英的治理：基層自治組織治理主體多元化
在鄉村治理實踐中，鄉村精英是重要的治理主體，可以分類為經濟精英、權力精英、知識精英、社會精英等。然而在城鎮化進程的深刻影響下，鄉村精英的流失問題日益嚴重：一些村干部等政治精英離職退休，經濟精英、社會精英對于政治多持冷漠態度。通過村醫村教進兩委的制度安排，村醫等社會精英和村教等知識精英被納入鄉村治理的結構體系和運行范圍中，使得不同類別的鄉村精英能夠參與到鄉村治理中來，大大豐富了治理主體。村醫村教進“兩委”這一政策充分調動了鄉村精英的智力資源，提高干部的平均學歷，從第三方視角評估和輔助村級治理工作，改善村級組織行政化傾向，完善村級民主決策過程，填補鄉村事務決策中全民監管這一真空地帶，推動了鄉村治理體系與治理能力現代化的進程。
4.與管理相結合的治理：更新基層治理的治理邏輯
這里的治理邏輯主要指的不是區別于管理的治理，而是與管理相結合的治理邏輯。其邏輯不在于突破原有基層治理結構的框架，建立一個獨立于村兩委的組織，如鄉賢理事會；而是在原有的框架內引入治理理念，將村醫、村教引入到管理村莊的村兩委中，從而避免了鄉賢理事會中由于長老與村長在經濟條件等方面存在巨大差距所導致的對村長選舉的“干涉”[12]的情況。相較于鄉賢理事會這一介于官方與民間的、以或強或弱的依附狀態與政府保持合作關系的獨立社會組織，村醫、村教進“兩委”這一政策采取“單軌政治”邏輯，直接對村醫、村教這一群體所代表的鄉村認同感和傳統文化紐帶進行權力輸入，有效推進了國家治理體系和治理能力的現代化。
作者簡介：吳文琦，廈門大學馬克思主義學院/中國特色社會主義研究中心，副教授，博士，主要研究中國政治制度。田子耕，廈門大學公共事務學院2015級政治學與行政學專業本科在讀。賀東航，廈門大學馬克思主義學院/中國特色社會主義研究中心，特聘教授，博士，主要研究農村政治學、國家治理與國家轉型、地方扶貧與發展。
中國鄉村發現網轉自：《中國農村研究》2017年上卷
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