我國農業增加值在國民經濟中的比重只有7.5%，但農業勞動力人口在就業人口的比重卻高達26.1%，仍有大量人口留滯在效率較低的部門。
工業革命以來，人類的經濟增長得益于技術、制度和空間邊界的不斷拓展，前兩者分別對應著技術創新和體制變革，后者則表現為城鎮化。城鎮化推動了社會分工的深化、產業模式的重組、交通網絡的完善和各方思想的碰撞，不僅優化了資源配置的空間效率，還促進了技術創新和體制變革。世界正處于快速城鎮化過程，全球70億人口中已有超過一半的人口選擇遷移到城市居住。根據聯合國的預測，到2045年全世界的城市人口將超過60億。
過去40年，中國順利完成了世界歷史上速度最快、規模最大的城鎮化，走過了西方國家200年才完成的歷程。從1978年到2018年，我國城鎮人口從1.7億人增長到8.3億人，新增城鎮人口相當于美國總人口的兩倍。當說起中國的城鎮化，多數人的腦海里會閃過城鄉人口大范圍遷徙的圖景。的確，城鎮人口的增長很大一部分來源于農業轉移人口，但這并不是城鎮化故事的全部。
城鎮化的內部驅動力已發生結構性變化。根據國家統計局的數據，在2018年新增的1790萬城鎮人口中，城鄉人口轉移的貢獻率只有36.8%。城鎮化率提升的最大驅動力來自于城鎮區域的擴張，貢獻率達到了39.6%。而城鎮人口自然增長（城鎮新出生人口-城鎮死亡人口）占城鎮新增人口的23.6%。筆者曾利用第五次和第六次全國人口普查數據做過測算，在2000-2010年間，農業轉移人口占城鎮新增人口的比率約為56%。這意味著在不到十年的時間里，城鄉人口遷徙對城鎮化率提升的貢獻率下降了20個百分點，已不構成我國城鎮化的最主要動力。
城鄉人口轉移的放緩拖累了我國城鎮化進程。雖然目前我國城鎮化率已達到59.58%，但城鎮化速度已連續第三年回落，而這主要反映在農民工增長的落潮上。2018年末，全國農民工比上年少增297萬人，其中離開戶籍所在鄉鎮的外出農民工全年僅微增81萬人。我國城鎮化離中等偏上收入國家的平均水平（65%）還有一段距離，與高收入國家的水平（84%）更相距甚遠。另外，我國農業增加值在國民經濟中的比重只有7.5%，但農業勞動力人口在就業人口的比重卻高達26.1%，仍有大量人口留滯在效率較低的部門，包括勞動力在內的各類要素本應會以更快速度向更高效率的部門轉移。
在城鄉人口轉移潛力猶存的情況下，城鎮化的驅動力為什么會出現結構性變化呢？目前農民工在城鎮落戶難度仍然較大，在城市享有的基本公共服務水平仍然較低，養老、失業、醫療等社會保障關系的攜帶和接續不便。2018年我國戶籍人口城鎮化率為43.37%，三年來速度持續放緩，雖已比2012年提高了8個百分點，但非城鎮戶籍的城鎮常住人口規模只從2.34億略微降到2.26億。戶籍并不只是一紙證明，它所包含的公共服務影響到人的歸屬感。
根據國家統計局《2018年農民工監測調查報告》，只有38%的進城農民工認為自己是所居住城鎮的“本地人”，超過四分之一的農民工家長反映子女在城市接受義務教育面臨升學難、費用高的問題。城市“異鄉人”的身份，特別是隨遷兒童教育難問題，使得不少40至50歲農民工為照顧（孫）子女而提前離開城市，導致了我國城鎮化人口紅利的過早消退。
將“人”和“城”聯系在一起的是政府公共服務。無論是古時城墻護衛一方百姓的功能，還是今日城市政府提供的社會保障，城市歸根到底是由政府公共服務構成的空間集合體，而公共服務的偏向度決定了城市的包容性。城鄉分割、地區分割的戶籍制度和公共服務，雖然在過去40年降低了城市化、工業化的成本，但卻是以犧牲農民工個人權益和家庭利益為代價的。這不僅會影響城鎮化的速度，在創新和服務業成為經濟增長主引擎時，農民工子女的教育和成長問題還不利于我國人力資本的積累，從而延宕城鎮化質量的提升。
事實上，2018年我國經濟活動人口總量8.1億，只要農業領域每年轉移出一個百分點的就業，就意味著城市能新增八百余萬勞動力。如果戶籍、土地、社保等相關體制改革得以持續推進，農業轉移人口能夠在全國范圍內更充分、更自由且更高效地流動，我國城鎮化在中長期內就仍可保持在中高速軌道上。只有不斷深入推進的改革，才能為我國城鎮化提供新的動力。
作者為國務院發展研究中心發展戰略和區域經濟研究部第四研究室主任、研究員
中國鄉村發現網轉自：《南方周末》2019年8月22日
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