我國農(nóng)業(yè)增加值在國民經(jīng)濟(jì)中的比重只有7.5%，但農(nóng)業(yè)勞動力人口在就業(yè)人口的比重卻高達(dá)26.1%，仍有大量人口留滯在效率較低的部門。
工業(yè)革命以來，人類的經(jīng)濟(jì)增長得益于技術(shù)、制度和空間邊界的不斷拓展，前兩者分別對應(yīng)著技術(shù)創(chuàng)新和體制變革，后者則表現(xiàn)為城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化推動了社會分工的深化、產(chǎn)業(yè)模式的重組、交通網(wǎng)絡(luò)的完善和各方思想的碰撞，不僅優(yōu)化了資源配置的空間效率，還促進(jìn)了技術(shù)創(chuàng)新和體制變革。世界正處于快速城鎮(zhèn)化過程，全球70億人口中已有超過一半的人口選擇遷移到城市居住。根據(jù)聯(lián)合國的預(yù)測，到2045年全世界的城市人口將超過60億。
過去40年，中國順利完成了世界歷史上速度最快、規(guī)模最大的城鎮(zhèn)化，走過了西方國家200年才完成的歷程。從1978年到2018年，我國城鎮(zhèn)人口從1.7億人增長到8.3億人，新增城鎮(zhèn)人口相當(dāng)于美國總?cè)丝诘膬杀丁．?dāng)說起中國的城鎮(zhèn)化，多數(shù)人的腦海里會閃過城鄉(xiāng)人口大范圍遷徙的圖景。的確，城鎮(zhèn)人口的增長很大一部分來源于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，但這并不是城鎮(zhèn)化故事的全部。
城鎮(zhèn)化的內(nèi)部驅(qū)動力已發(fā)生結(jié)構(gòu)性變化。根據(jù)國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)，在2018年新增的1790萬城鎮(zhèn)人口中，城鄉(xiāng)人口轉(zhuǎn)移的貢獻(xiàn)率只有36.8%。城鎮(zhèn)化率提升的最大驅(qū)動力來自于城鎮(zhèn)區(qū)域的擴(kuò)張，貢獻(xiàn)率達(dá)到了39.6%。而城鎮(zhèn)人口自然增長（城鎮(zhèn)新出生人口-城鎮(zhèn)死亡人口）占城鎮(zhèn)新增人口的23.6%。筆者曾利用第五次和第六次全國人口普查數(shù)據(jù)做過測算，在2000-2010年間，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口占城鎮(zhèn)新增人口的比率約為56%。這意味著在不到十年的時間里，城鄉(xiāng)人口遷徙對城鎮(zhèn)化率提升的貢獻(xiàn)率下降了20個百分點(diǎn)，已不構(gòu)成我國城鎮(zhèn)化的最主要動力。
城鄉(xiāng)人口轉(zhuǎn)移的放緩?fù)侠哿宋覈擎?zhèn)化進(jìn)程。雖然目前我國城鎮(zhèn)化率已達(dá)到59.58%，但城鎮(zhèn)化速度已連續(xù)第三年回落，而這主要反映在農(nóng)民工增長的落潮上。2018年末，全國農(nóng)民工比上年少增297萬人，其中離開戶籍所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的外出農(nóng)民工全年僅微增81萬人。我國城鎮(zhèn)化離中等偏上收入國家的平均水平（65%）還有一段距離，與高收入國家的水平（84%）更相距甚遠(yuǎn)。另外，我國農(nóng)業(yè)增加值在國民經(jīng)濟(jì)中的比重只有7.5%，但農(nóng)業(yè)勞動力人口在就業(yè)人口的比重卻高達(dá)26.1%，仍有大量人口留滯在效率較低的部門，包括勞動力在內(nèi)的各類要素本應(yīng)會以更快速度向更高效率的部門轉(zhuǎn)移。
在城鄉(xiāng)人口轉(zhuǎn)移潛力猶存的情況下，城鎮(zhèn)化的驅(qū)動力為什么會出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性變化呢？目前農(nóng)民工在城鎮(zhèn)落戶難度仍然較大，在城市享有的基本公共服務(wù)水平仍然較低，養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療等社會保障關(guān)系的攜帶和接續(xù)不便。2018年我國戶籍人口城鎮(zhèn)化率為43.37%，三年來速度持續(xù)放緩，雖已比2012年提高了8個百分點(diǎn)，但非城鎮(zhèn)戶籍的城鎮(zhèn)常住人口規(guī)模只從2.34億略微降到2.26億。戶籍并不只是一紙證明，它所包含的公共服務(wù)影響到人的歸屬感。
根據(jù)國家統(tǒng)計局《2018年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》，只有38%的進(jìn)城農(nóng)民工認(rèn)為自己是所居住城鎮(zhèn)的“本地人”，超過四分之一的農(nóng)民工家長反映子女在城市接受義務(wù)教育面臨升學(xué)難、費(fèi)用高的問題。城市“異鄉(xiāng)人”的身份，特別是隨遷兒童教育難問題，使得不少40至50歲農(nóng)民工為照顧（孫）子女而提前離開城市，導(dǎo)致了我國城鎮(zhèn)化人口紅利的過早消退。
將“人”和“城”聯(lián)系在一起的是政府公共服務(wù)。無論是古時城墻護(hù)衛(wèi)一方百姓的功能，還是今日城市政府提供的社會保障，城市歸根到底是由政府公共服務(wù)構(gòu)成的空間集合體，而公共服務(wù)的偏向度決定了城市的包容性。城鄉(xiāng)分割、地區(qū)分割的戶籍制度和公共服務(wù)，雖然在過去40年降低了城市化、工業(yè)化的成本，但卻是以犧牲農(nóng)民工個人權(quán)益和家庭利益為代價的。這不僅會影響城鎮(zhèn)化的速度，在創(chuàng)新和服務(wù)業(yè)成為經(jīng)濟(jì)增長主引擎時，農(nóng)民工子女的教育和成長問題還不利于我國人力資本的積累，從而延宕城鎮(zhèn)化質(zhì)量的提升。
事實上，2018年我國經(jīng)濟(jì)活動人口總量8.1億，只要農(nóng)業(yè)領(lǐng)域每年轉(zhuǎn)移出一個百分點(diǎn)的就業(yè)，就意味著城市能新增八百余萬勞動力。如果戶籍、土地、社保等相關(guān)體制改革得以持續(xù)推進(jìn)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口能夠在全國范圍內(nèi)更充分、更自由且更高效地流動，我國城鎮(zhèn)化在中長期內(nèi)就仍可保持在中高速軌道上。只有不斷深入推進(jìn)的改革，才能為我國城鎮(zhèn)化提供新的動力。
作者為國務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究部第四研究室主任、研究員
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《南方周末》2019年8月22日
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