摘要：隨著青壯年農民大量進城務工, 我國農村勞動力老齡化開始凸顯, 依賴農村人口自身重力推動的城鄉人口遷移速度開始放緩, 同時, 勞動力成本的上升和自動化智能化的突飛猛進, 工業進一步現代化對勞動力的需求不再像過去那樣旺盛, 勞動力城鄉轉移的需求速度似乎也將大幅度降低。然而, 城鄉收入比仍然保持在3的水平, 城鄉勞動力和人口轉移的基本動力仍然強勁。因此, 正確認識今后一二十年我國城鄉人口遷移趨勢有助于制定必要的政策、推進人口城鎮化與農業現代化的協調發展。
關鍵詞：勞動力轉移; 工業化; 城鎮化;
一、引言
回顧改革開放至今走過的40個年頭, 我國經濟發展戰略經歷了從重點發展現代工業, 到工業反哺農業、城市反哺農村, 再到城鄉統籌發展的轉變。在這個過程中, 鄉城人口流動和遷移貫穿始終。一方面, 大量的農村勞動力從農業部門被釋放出來, 給工業化發展提供豐富的勞動力資源, 創造了中國經濟增長的奇跡 (蔡昉等, 2007) ;另一方面, 日益寬松的戶籍管理導致大規模鄉城遷移, 加速人口積聚所帶來的城市經濟高速發展。即使農業生產本身, 勞動力的減少也促進了現代技術的推廣和生產結構的改變。因此, 農村人口遷移無疑是我國經濟高速發展的重要因素之一。
2018年中央“一號文件”就2050年全面實現農村現代化做出重要戰略部署。中共中央提出的鄉村振興戰略, 將農業農村現代化作為國家現代化建設的重中之重, 相應的政策措施有可能增加農村發展對勞動和資本的吸引力;然而, 目前我國的農業勞動力占比是農業產值占比的近4倍, 農業人均產值遠低于其他部門, 城鄉收入的巨大差距仍然誘導著以勞動力為主的農業資源轉向城鎮非農部門。面臨農村發展對農村人口的拉力增強以及控制城市發展規模對農村戶籍人口外推的影響, 未來我國農村人口和勞動力轉移將走怎樣一條道路?
梳理已有的研究, 主要有兩種觀點:一種是, 通過政府給予農村各類投資政策, 推動農村產業園區建設, 加快實現農村人口向非農經濟轉移 (于立等, 2003) 。另一種是, 同時推進戶籍制度和土地制度改革, 促進勞動力和土地資源的跨地區再配置, 充分發揮農業規模經濟以及城市集聚效應 (陸銘, 2010) 。前者圍繞農村本土, 以離土不離鄉的方式推動農村工業化發展;后者則通過取消戶籍限制, 提升城鎮化水平, 降低農村人口, 發展農村規模經濟。兩種不同的方式意味著兩種完全不同的城鎮化和工業化發展道路。本文擬通過考察鄉城人口遷移和流動情況, 評估其在促進農村工業化、提高城鎮化水平中的作用及中長期影響。
二、農村轉移人口壓力在縮減
我國農村剩余勞動力轉移只用了30年就達到了一個重要的關節點。2007—2008年, 有專家指出, 中國正處于劉易斯轉折點, 農村不再擁有無限供應的剩余勞動力 (蔡昉, 2007) 。這引起了學術界和社會的廣泛爭論, 在進行大量學術和實踐論證之后, 經濟學家和政府決策者開始認同這一基本發展判斷 (Knight等, 2011;Zhang等, 2011;Jane等, 2011;Cai等, 2011) 。問題是, 達到劉易斯拐點之后, 農村勞動力轉移的壓力是否會完全消失?截至到2017年, 我國農業產值占全國GDP的比重為7.9%, 農村從事農業生產的勞動力占全部就業人口的21.4%, 這意味著, 農業勞動力的收入水平仍然大大低于其他部門就業者, 農業勞動力中的許多人必然希望并尋求能夠帶來更高收入的非農就業機會。因此, 要縮小城鄉差距, 就需要進一步轉移農村人口、提高城鎮化水平, 這當然離不開適當的政策。
制定適當政策的前提是正確認識農村勞動力和人口轉移的趨勢。預測農村人口轉移規模主要有兩種方法:一是根據國際城鎮化歷史直接測度。與發達國家發展經驗相比, 我國的城鎮化發展水平嚴重滯后于經濟發展。2017年, 我國人均GDP為8836美元, 按照發達國家發展經驗, 城鎮化水平應該達到70%。而截止到2017年末, 我國城鎮常住人口占比只有58.52%。根據當前全國總人口13.9億進行計算, 需要轉移出農村的人口總量約為1.6億人。二是根據農業生產所需人口進行間接測度。在高中低三種不同農業生產效率方案下, 農村尚需勞動力的規模在1.78~2.28億之間 (蔡昉, 2007) 。那么, 農村可轉移的勞動力規模為1.72~2.22億, 按照2.0的贍養系數進行換算, 農村轉移人口規模約為3.44~4.44億。兩種不同方法計算得到的城鄉轉移規模差異很大, 這一差異主要來源于對未來城鎮化水平判斷差異。方法二計算的轉移規模是基于農業所需勞動的基礎上確定未來城鎮化率可能達到的最高水平。如果按照當前13.9億的人口總量進行估計, 屆時我國的城鎮化率約為83.3%~90.5%。
然而, 上述兩類方法都是基于人口總量不變所作的假定。考慮到人口政策調整可能對未來人口總量造成影響, 直接關系到未來農村勞動力轉移數量。因此, 結合全面二孩政策, 本文按照生育率調整設計三種方案, 人口總量預測結果如圖1所示。未來人口峰值在2025—2030年出現, 總量在14.36~14.6億之間;三個方案之間人口總量差異在3千萬人左右。結合我國的城鎮化率2020年達到60%、2030年達到70%的發展目標, 按照峰值人口計算, 農村轉移人口的規模約為1.9~2.1億人, 年均轉移人口規模在1900~2100萬人, 相當于近10年以來城鎮常住人口增長的規模。2030年之后, 中國總人口規模將會出現下滑, 城鎮化推進的壓力會得到進一步的釋放。如果2040年城鎮化率達到80% (人口預測最高方案) , 那么, 2030—2040年農村轉移人口總量為1.3億, 年均轉移約為1300萬人。如果到2050年城鎮化水平為90%, 那么, 2040~2050年的農村轉移人口總量為1.1億人, 年均轉移1100萬人。由此可見, 未來10年是加快農村人口轉移的關鍵時期。
一旦考慮到農村適合轉移的人口數量, 未來農村人口遷移規模還將會進一步縮減。原因在于, 較之城鎮, 農村適齡的勞動年齡人口已經大幅度降低。農村老齡化程度的加深導致想要遷出農村的群體整體能力不足, 加大了農村人口轉移的難度。根據預測, 在人口峰值時, 全國勞動年齡人口 (15~64歲) 占比為68%, 約為9.66億人, 比2017年的10.08人少4200萬。全國勞動力規模縮小的同時, 農村勞動力向城鎮遷移加劇了農村可轉移勞動力數量的大幅度縮減。統計資料顯示, 我國農村勞動年齡人口總量自2010年起已經開始低于城鎮。2017年我國農村勞動力數量為3.9億, 如果要保障農業生產穩定所需1.78~2.28億勞動力的最低規模, 那么, 按照2011—2017年農村勞動力以年均1220.58萬人的遷移速率, 農村勞動力轉移將在13~18年內結束。這意味著, 農村人口轉移將在2030—2035年基本結束。
無論從人口總量還是從勞動力數量來看, 未來我國農村轉移人口的壓力都有所緩解;2020—2030年將是統籌城鄉發展、縮小城鄉差距的關鍵時期。此外, 結合農村老齡化程度, 我國城鎮化發展水平將難以參照同等發展階段下的發達國家經驗, 這也意味著中長期提高農村居民生活條件是決定經濟社會進步程度的關鍵。
圖1 2015—2050年全面二孩政策下人口預測億人
注:中國社會科學院人口與勞動經濟研究所課題組預測
三、亟需加強農村人口“內銷”和“外轉”動力
根據以上分析可以明顯看到, 隨著農村勞動力開始減少, 依靠勞動力自身“重力”推動城鎮化的動力明顯不足。那么, 要發展現代農業, 就需要實現農村人口轉移“兩條腿”同時邁步。一是內部轉移, 發展現代化農業, 為農民提供更多的非農就業機會;二是深化戶籍制度改革, 加快農村戶籍流動人口的城市融合, 實現以人為本的城鎮化道路。然而, 傳統的發展鄉鎮企業和小城鎮吸納農村人口的進程明顯放緩;同時, 農村土地制度改革加大了農民對農村戶籍的經濟預期, 戶籍城鎮化提升速度也放緩。
(一) 離土不離鄉的非農化轉移現實困境
改革開放后的20世紀80年代, 以鄉鎮企業為代表的農村工業部門發展繁榮, 形成具有中國特色的三元經濟結構 (陳吉元等, 1994) 。鄉鎮企業的發展在推動農民非農化、提高農民收入水平上做出了很大貢獻。然而, 進入21世紀, 由于缺乏城市工業的規模經濟和集聚效應, 農村工業企業在高度競爭的工業品市場上沒有競爭優勢, 鄉鎮企業開始衰退, 農村工業化對縮小城鄉差距的作用開始變小 (鐘寧樺, 2011) ;在沒有可依托的二三產業發展的情況下, 優先發展小城鎮來吸納農村人口的“內銷”方式自然遭遇現實發展的困境 (董文柱, 2003) 。
究其原因在于:一是農村企業分散, 導致農村工業空間集聚進程緩慢。鄉村企業絕大部分散落在農村, 80%的個體和私營企業分布在自然村, 7%的企業在自治村, 12%在鄉鎮 (陸杰華等, 2013) 。這種空間格局在農村人口非農化上提供了就近便利, 但是也正是這種“遍地開花”式的分布狀況, 制約了農村工業朝集約方式的發展, 同時還帶來了農村環境污染問題。農村工業空間集聚進程緩慢, 導致小城鎮人口積聚水平不高。20世紀90年代至今, 建制鎮增加了4000多個, 但是10萬人以下的小城鎮吸納的人口占全國總人口的比重不到1.32% (2009年) , 大力發展小城鎮, 卻沒有二三產業提供就業崗位, 很難吸收農村轉移人口。
二是農業產業經營主體發展不足, 農業現代化水平較為落后。分散的小農很難推動農業產業鏈的延伸, 加上農村勞動力老齡化加深, 國家出臺了一系列鼓勵新型農村經營主體發展的政策措施。但是, 農民協會、專業合作社或農業龍頭企業等經營主體發展的效果不是很理想。據調查, 我國有7%的村莊有農民專業協會, 其中只有三分之一的農民參與, 全國只有2%左右的農民參與到合作組織當中 (Shen等, 2006) 。而韓日美等國超98%以上的農民加入農業合作社或農民協會。由于農民個體承擔農業經營風險且經濟回報低于外出務工, 因此, 目前農民就地轉業的可能性也不高。
三是農業產業鏈水平不高, 缺乏吸納農村人口的動力。雖然土地流轉推動了農業規模經營, 但農產品深加工、農產品物流以及農業生產技術服務等農業產業鏈各環節發展不足, 導致農戶通過農業生產獲取的產品附加值較低。而且, 農業自身產業鏈的發展不足, 未能有效創造就業崗位吸納農村人口就地轉移 (胡鞍鋼等, 2001) 。
四是鄉村過于分散, 人口密度過低, 難以形成服務業市場。傳統的農業社會建立在自給自足的基礎之上, 沒有大規模分工, 尤其缺少對服務業的需求, 因而居住分散、人口密度低不是問題。隨著勞動力和人口大量遷移以及收入水平大幅度提高, 特別是人口老齡化和生活質量的不斷提高, 農村服務市場的潛在需求很大, 但分散的居住環境和低下的人口密度導致農村服務業缺乏規模經濟、成本過高, 無法實現其發展潛力。
(二) 戶籍城鎮化對農民吸引力不足
2014年發布的國家新型城鎮化規劃 (2014—2020年) 提出提高戶籍城鎮化率發展目標, 到現在為止, 戶籍城鎮化率和常住人口城鎮化率之間的差距還沒有縮小的趨勢。2017年常住人口城鎮化率與戶籍城鎮化率之間的差距為16.17個百分點, 比2010年15.78%的差距略有提高。戶籍城鎮化對農民吸引力不強, 有以下幾點解釋:
一是戶籍城鎮化會剝奪農民保留土地承包權等利益。戶籍制度具有與身份相聯系的公共服務資源。長期以來, 農民工難于融于城市的根本原因就在于非本地戶籍造成的制度歧視。但同時, 附著在農村戶籍上面的土地承包權、參與村集體收益分配權、農村宅基地處置等權力, 是農民重要的生活保障。這形成了特有的農村勞動力轉移“鐘擺現象”, 即先進城務工、后返鄉務農。在新一輪農村發展戰略下, 附著在農村戶籍上的土地權益得到進一步保障, 農戶進城不轉戶的傾向越高。一項全國調查顯示, 只有11%的農民工愿意交回承包地實現戶籍非農化 (張翼, 2011) ;2012年重慶對294個農民轉城鎮身份的人口進行調研, 也只有7.82%的農戶在轉為非農戶籍時退出了承包地 (梁瀟, 2013) 。對農民而言, 不對承包地和林地權屬進行變更的前提下能實現社會保障和城市公共服務的常住城鎮化, 才符合他們的利益訴求。
二是農民對中小城鎮落戶或就近落戶的意愿不高。戶籍城鎮化提升帶來城市公共服務資源的緊張, 越是經濟發展水平高的大城市公共服務價格也越高。從這點來說, 鼓勵農民落戶中小城鎮是當前經濟發展的一種理性選擇。然而, 對農民工而言落戶大城市才是更好的選擇。全國調查顯示, 只有20%左右的農民工愿意在戶籍所在地中小城鎮落戶, 而愿意在其他小城鎮落戶的比例也只有10% (張翼, 2011) 。隨著科技進步以及要素流動性的增強, 我國經濟發展差距逐漸表現為不同等級城市間發展差距的擴大。對農民而言, 轉變戶籍身份獲取的社會保障和公共服務, 也自然是大城市優于中小城鎮, 且小城鎮與鄉村之間差距并不明顯, 將戶口轉向小城鎮得到的城市戶口滿足感不高。針對重慶地區就近轉戶的戶籍改革調查顯示, 79.93%的轉戶農民依然居住在農村而不是城鎮, 55.1%的轉戶農民依然從事農業工作 (梁瀟, 2013) 。
三是戶籍不代表就業。由于工資上升和產品市場競爭雙重壓力, 我國工業化已經邁入不斷升級換代、加速自動化智能化階段, 對低端勞動力的吸納能力相對下降。與此同時, 城鎮化的發展也導致人口集中、生活節奏加快、通勤時間增加, 加上老齡化和家庭規模縮小, 對生活服務的有效需求大幅度增加, 特別是對養老、護理的需求, 可能比在外就餐和速遞服務的需求增長更快。但是, 低端勞動力市場供求不協調的狀況還沒有得到充分關注, 針對性的政策還不夠有力。
四、政策建議
通過上述分析可以看到, 雖然農村轉移人口壓力會不斷縮減, 但是推進城鎮化發展仍然是農村發展的重要環節。要共同推進以農業現代化發展為基礎的農村人口“內銷”以及以人為本城鎮化的農村人口外轉、實現城鄉一體化發展, 提出政策建議如下:
1.推進人口城鎮化, 剝離戶籍關聯福利。以常住人口城鎮化為發展目標, 剝離戶籍關聯福利, 淡化歷史原因造成的城鄉二元結構影響。以人口居住登記作為人口公共服務管理的基礎, 建立常居地人口公共服務管理檔案。對農村居民而言, 允許農民工在保留農村承包地的情況下落戶城鎮并享受城鎮人口的同等福利將大大提高其進城落戶的意愿。
2.建立人口城鎮化的財稅體制。常住人口規模決定一個城市生產能力、消費水平。城市經濟社會福利分配方案也應當以常住人口為基礎。大城市流動人口落戶速度較慢, 通常的理由是提供基本公共服務的財政資金不足。建議完善常住居民消費、收入的稅收制度, 完善財政收支與城市規模相匹配的預算制度, 為進城農民享受相應福利提供必要的資金基礎。
3.大力鼓勵城鎮生活服務業的發展。城鎮生活服務業的發展應當適應人口年齡結構和家庭結構的變化, 適應城鎮規模和經濟發展帶來的市場需求, 以滿足城市居民不斷增長的需要。與此同時, 城鎮生活服務業的發展必然大幅度增加對低端勞動力的需求, 從而為農村尚存的潛在可轉移勞動力提供現實的出路。作為新興的產業, 以養老、護理和速遞為代表的生活服務業不僅需要不斷規范, 更需要政策的大力支持, 包括對現有低端勞動力的培訓。
4.推進農業企業化經營, 推進農業現代化進程。完善土地質押融資制度, 鼓勵農民采用要素入股的形式組成合作社或協會等。建立現代化組織管理方式, 明晰產權, 推進產供銷一體化的產業鏈形成, 為農民提供更多就地參與非農工作的機會。
5.結合鄉村振興戰略的實施推進鄉村的融合。無論是公共服務還是市場化的服務, 與定居點位置、規模相關的市場規模都是決定成本和效率的重要因素。沒有一定的規模就不可能產生勞動分工, 既不能提供就業和收入, 也不能滿足潛在需求, 因而鄉村服務業的發展必然依賴人口規模的擴大。實際上, 在城鎮化不斷向前推進的大背景下, 鄉村勞動力和人口不斷減少, 實現振興鄉村的戰略本身也需要鄉村的合并、融合, 才能為不斷減少的農村人口提供充分的就業機會和良好的生活環境, 以及更多、更好的公共服務和市場服務。
中國鄉村發現網轉自：農業經濟問題,2018(12)
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