2022年年末，全國(guó)人口比上年末減少85萬(wàn)人，人口自然增長(zhǎng)率為-0.60‰，我國(guó)開(kāi)始進(jìn)入人口負(fù)增長(zhǎng)時(shí)代。但負(fù)增長(zhǎng)并不意味著人口紅利消失，龐大的人口總量以及城鄉(xiāng)人口的持續(xù)流動(dòng)仍然是高質(zhì)量發(fā)展的重要力量。“十四五”規(guī)劃明確提出，健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展機(jī)制，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，支持城市化地區(qū)高效集聚經(jīng)濟(jì)和人口。應(yīng)充分把握這一趨勢(shì)，以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化為突破口，破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。
一、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有多重效應(yīng)
1.從鄉(xiāng)村看，當(dāng)前實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的條件基本具備，關(guān)鍵是破除農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的制約因素，但受制于“大國(guó)小農(nóng)”基本國(guó)情，我國(guó)土地碎片化嚴(yán)重，農(nóng)業(yè)農(nóng)村仍然承載約35%的人口。與歐美主要發(fā)達(dá)國(guó)家相比，總體而言我國(guó)鄉(xiāng)村地區(qū)人均土地占有量較低，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率和競(jìng)爭(zhēng)力有待進(jìn)一步提升，要實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，必然要求農(nóng)業(yè)富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移。
2.從城市看，剩余勞動(dòng)力由農(nóng)業(yè)向工業(yè) 、由農(nóng)村向城市的持續(xù)轉(zhuǎn)移是中國(guó)經(jīng)濟(jì)能夠長(zhǎng)期和高速增長(zhǎng)的關(guān)鍵。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率從不到20%上升到今天的65%，約6億人從鄉(xiāng)村流向了城市。現(xiàn)在看，我國(guó)城鎮(zhèn)化率仍有較大的空間，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口仍然是助推城市發(fā)展重要?jiǎng)恿Α?/span>
3.綜合看，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有三方面潛在效應(yīng)：一是降低鄉(xiāng)村振興壓力；二是為城市提供勞動(dòng)力要素、提升城市能級(jí)；三是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與鄉(xiāng)村有天然的聯(lián)系，在其返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)過(guò)程中，能夠?qū)⒊鞘匈Y本、理念、技術(shù)等要素帶回鄉(xiāng)村，助力鄉(xiāng)村發(fā)展。因此，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口是溝通城鄉(xiāng)的有效載體，是鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化融合的聯(lián)結(jié)點(diǎn)，可以將其作為綜合改革的關(guān)鍵抓手，順天時(shí)，量地利，則用力少而成功多，對(duì)促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展起事半功倍效果。
二、農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移有較大空間
根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)研判，我國(guó)城鎮(zhèn)化率仍有20個(gè)百分點(diǎn)左右的空間，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中是大趨勢(shì)。濰坊地處東部城市化地區(qū)，其人口流動(dòng)及農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移情況有一定典型性。
1.農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移有較大潛力。濰坊作為農(nóng)業(yè)大市，農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作長(zhǎng)期引領(lǐng)全省全國(guó)，在農(nóng)業(yè)機(jī)械、農(nóng)業(yè)信息化等技術(shù)領(lǐng)域有較強(qiáng)基礎(chǔ)和優(yōu)勢(shì)，在土地托管、土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)園區(qū)等制度領(lǐng)域也有成熟經(jīng)驗(yàn)，相對(duì)應(yīng)的特點(diǎn)是農(nóng)村人口占比大。2021年濰坊農(nóng)村人口占比34.8%，僅低于全國(guó)0.48個(gè)百分點(diǎn)，在GDP前15地級(jí)市中排14位，與無(wú)錫、佛山等地區(qū)相差17個(gè)以上百分點(diǎn)。七普數(shù)據(jù)顯示，過(guò)去十年，濰坊居住在農(nóng)村的人口減少約148萬(wàn)人，農(nóng)村人口比重降低17.45個(gè)百分點(diǎn)，濰坊鄉(xiāng)村人口減少數(shù)和比重降低幅度在GDP前15地級(jí)市中均排第1位，也高于山東省平均水平。中科院等多個(gè)機(jī)構(gòu)預(yù)測(cè)，到2035年全國(guó)城鎮(zhèn)化率72%左右，參照這一標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算，未來(lái)15年濰坊農(nóng)村人口將轉(zhuǎn)移110萬(wàn)左右。
2.城市吸引人口的關(guān)鍵是產(chǎn)業(yè)和公共服務(wù)供給。從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口角度出發(fā)，其進(jìn)入城市主要關(guān)心兩方面：“能不能掙錢(qián)”和“住房、上學(xué)、看病難不難”，分別對(duì)應(yīng)城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展和公共服務(wù)供給。產(chǎn)業(yè)方面。2020年，從規(guī)模以上私營(yíng)工業(yè)參照系看，不論是企業(yè)數(shù)量、營(yíng)收還是利潤(rùn)總額指標(biāo)，濰坊均穩(wěn)居山東省內(nèi)第一梯隊(duì)，間接反映出濰坊產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)雄厚、有競(jìng)爭(zhēng)力。從七普數(shù)據(jù)看，10年來(lái)，濰坊城鎮(zhèn)人口增加約178萬(wàn)人，城鎮(zhèn)人口比重提高17.45個(gè)百分點(diǎn)，比全省高4.11個(gè)百分點(diǎn)，濰坊產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)正逐步轉(zhuǎn)為人口吸引紅利，助力城鎮(zhèn)化。公共服務(wù)方面，從政策性保障房看，濰坊建立起了以貨幣補(bǔ)貼與實(shí)物建設(shè)相結(jié)合的住房保障體系，實(shí)物建設(shè)上實(shí)行集中建設(shè)和普通商品房項(xiàng)目中按比例配建相結(jié)合的模式，保障性住房供給更加科學(xué)有效。
三、兩端發(fā)力順應(yīng)農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移
1.鄉(xiāng)村端促進(jìn)
習(xí)近平總書(shū)記曾指出：“全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家是一個(gè)長(zhǎng)期過(guò)程，農(nóng)民在城里沒(méi)有徹底扎根之前，不要急著斷了他們?cè)谵r(nóng)村的后路，讓農(nóng)民在城鄉(xiāng)間可進(jìn)可退。這就是中國(guó)城鎮(zhèn)化道路的特色，也是我們應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的回旋余地和特殊優(yōu)勢(shì)。”
國(guó)際上，土地大多有保障糧食安全的戰(zhàn)略功能和追求效益的效率功能，中國(guó)土地被多賦予了對(duì)農(nóng)民的保障功能。在三個(gè)功能中，從我國(guó)戰(zhàn)略層面看，首要的是糧食安全，其次是對(duì)農(nóng)民保障，末次是效率功能。從完善頂層設(shè)計(jì)角度出發(fā)，三個(gè)功能可以統(tǒng)一，路徑是充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，以效率為抓手，在保障糧食安全和農(nóng)民權(quán)益前提下，發(fā)揮好土地效率功能，通過(guò)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)促進(jìn)農(nóng)業(yè)富余人口轉(zhuǎn)移。
一是因地制宜抓好兩類(lèi)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)：“要把握好土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、集中、規(guī)模經(jīng)營(yíng)的度，要與城鎮(zhèn)化進(jìn)程和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移規(guī)模相適應(yīng)，與農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步和生產(chǎn)手段改進(jìn)程度相適應(yīng)，與農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)水平提高相適應(yīng)。”這就要求在確保土地保障功能基礎(chǔ)上，發(fā)展土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。從各地實(shí)踐看，土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)主要有土地流轉(zhuǎn)和土地托管兩種模式，根據(jù)兩類(lèi)模式不同特點(diǎn)，可因地制宜推進(jìn)：城郊地區(qū)，資本、技術(shù)、人才等要素比較充裕，流轉(zhuǎn)土地運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目的成功率較高，可優(yōu)先考慮土地流轉(zhuǎn)方式；一般地區(qū)，相比而言資源要素集聚度不高，可優(yōu)先考慮土地托管模式。二是發(fā)揮好村集體的促進(jìn)作用。當(dāng)前土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)已成為共識(shí)，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體有需求、農(nóng)戶(hù)也有流轉(zhuǎn)托管承包地的愿望，技術(shù)和制度層面已成熟，只差中間的對(duì)接，而村集體能夠很好地承擔(dān)這個(gè)角色，辦好一家一戶(hù)辦不了的事，破解土地細(xì)碎化問(wèn)題，促進(jìn)土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。需要注意的是，在此過(guò)程中應(yīng)突出農(nóng)民主體地位，把保障農(nóng)民利益放在首位，確保農(nóng)民利益不受損。
另外解決好鄉(xiāng)村養(yǎng)老問(wèn)題也是促進(jìn)農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移的重要方面。現(xiàn)階段看，制約農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市立足的重要因素是留守老人的養(yǎng)老問(wèn)題，特別是青壯年進(jìn)城而父母仍然留村的農(nóng)民家庭，這類(lèi)在城市穩(wěn)定就業(yè)的青壯年很難在城市安心工作和生活，要使這類(lèi)群體在城市長(zhǎng)久穩(wěn)定，需幫助其解決好家庭老人的養(yǎng)老問(wèn)題。建議推廣互助養(yǎng)老、老年幸福食堂等模式做好留守老人的照護(hù)工作，解除農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口入城的后顧之憂(yōu)，以鄉(xiāng)村養(yǎng)老的一點(diǎn)，書(shū)寫(xiě)城鄉(xiāng)兩端大文章。
2.城市端拉動(dòng)
習(xí)近平總書(shū)記曾指出：“在人口城鎮(zhèn)化問(wèn)題上，我們要有足夠的歷史耐心。世界各國(guó)解決這個(gè)問(wèn)題都用了相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間。但不論他們?cè)谵r(nóng)村還是在城市，該提供的公共服務(wù)都要切實(shí)提供，該保障的權(quán)益都要切實(shí)保障。”當(dāng)前從城市端拉動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口需重點(diǎn)關(guān)注以下幾方面。
一是以縣城為載體吸引人口就地城鎮(zhèn)化。農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口就地城鎮(zhèn)化能夠?qū)⑷丝趦?yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)化優(yōu)勢(shì)，進(jìn)而提升一個(gè)城市的能級(jí)和區(qū)域發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)力。建議在吸引農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移進(jìn)程中，多措并舉，引導(dǎo)勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)、縣域特色經(jīng)濟(jì)及農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)在縣城集聚，持續(xù)增強(qiáng)縣城綜合承載能力和治理能力。
二是用好“人、地、錢(qián)”相關(guān)政策。“地－人”方面，落實(shí)好城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶(hù)數(shù)量掛鉤政策；“錢(qián)－人”方面，增加農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化獎(jiǎng)勵(lì)資金，更多用到農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口所需的公共服務(wù)上。同時(shí)推動(dòng)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)加快覆蓋常住人口，以新生代農(nóng)民工為重點(diǎn)推動(dòng)參保擴(kuò)面，保障隨遷子女在常住地接受義務(wù)教育，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)服務(wù)。
三是多渠道增加公租房供給。租住私房是流動(dòng)人口的主要住房來(lái)源，多數(shù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口希望能夠申請(qǐng)到公租房。建議在城市規(guī)劃中充分考慮流動(dòng)人口因素，把公租房對(duì)象擴(kuò)大到在城市穩(wěn)定就業(yè)與生活的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口。增量上，借鑒集體建設(shè)用地建租賃住房試點(diǎn)城市改革成果，加大公租房供給；存量上，研究租賃、收儲(chǔ)私人閑置房屋作為公租房的政策，滿(mǎn)足農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市分散化、差異化的租房需求。
四是做好農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口職業(yè)技能培訓(xùn)。充分發(fā)揮我國(guó)職業(yè)教育優(yōu)勢(shì)，大力開(kāi)展面向農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的技能培訓(xùn)和新職業(yè)新業(yè)態(tài)培訓(xùn)，助力農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。一是擴(kuò)大職業(yè)院校面向農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的招生規(guī)模，發(fā)展面向鄉(xiāng)村的職業(yè)教育，深化產(chǎn)教融合和校企合作。二是提升培訓(xùn)的靈活性，開(kāi)展城市緊缺的工種培訓(xùn)，如機(jī)修汽修、焊工、母嬰家政、建筑裝修等。
（作者系山東省濰坊市改革發(fā)展研究中心。來(lái)源：《中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》2023年第3期）
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
