2022年年末，全國人口比上年末減少85萬人，人口自然增長率為-0.60‰，我國開始進入人口負增長時代。但負增長并不意味著人口紅利消失，龐大的人口總量以及城鄉人口的持續流動仍然是高質量發展的重要力量。“十四五”規劃明確提出，健全城鄉融合發展機制，加快農業轉移人口市民化，支持城市化地區高效集聚經濟和人口。應充分把握這一趨勢，以農業轉移人口市民化為突破口，破除城鄉二元結構，促進城鄉融合發展。
一、農業轉移人口有多重效應
1.從鄉村看，當前實現農業農村現代化的條件基本具備，關鍵是破除農業轉移人口的制約因素，但受制于“大國小農”基本國情，我國土地碎片化嚴重，農業農村仍然承載約35%的人口。與歐美主要發達國家相比，總體而言我國鄉村地區人均土地占有量較低，農業勞動生產率和競爭力有待進一步提升，要實現農業農村現代化，必然要求農業富余勞動力轉移。
2.從城市看，剩余勞動力由農業向工業 、由農村向城市的持續轉移是中國經濟能夠長期和高速增長的關鍵。改革開放以來，中國常住人口城鎮化率從不到20%上升到今天的65%，約6億人從鄉村流向了城市。現在看，我國城鎮化率仍有較大的空間，農業轉移人口仍然是助推城市發展重要動力。
3.綜合看，農業轉移人口有三方面潛在效應：一是降低鄉村振興壓力；二是為城市提供勞動力要素、提升城市能級；三是農業轉移人口與鄉村有天然的聯系，在其返鄉創業過程中，能夠將城市資本、理念、技術等要素帶回鄉村，助力鄉村發展。因此，農業轉移人口是溝通城鄉的有效載體，是鄉村振興和新型城鎮化融合的聯結點，可以將其作為綜合改革的關鍵抓手，順天時，量地利，則用力少而成功多，對促進城鄉融合發展起事半功倍效果。
二、農業人口轉移有較大空間
根據國際經驗研判，我國城鎮化率仍有20個百分點左右的空間，農村人口向城鎮集中是大趨勢。濰坊地處東部城市化地區，其人口流動及農業人口轉移情況有一定典型性。
1.農村人口轉移有較大潛力。濰坊作為農業大市，農業農村工作長期引領全省全國，在農業機械、農業信息化等技術領域有較強基礎和優勢，在土地托管、土地流轉、農業園區等制度領域也有成熟經驗，相對應的特點是農村人口占比大。2021年濰坊農村人口占比34.8%，僅低于全國0.48個百分點，在GDP前15地級市中排14位，與無錫、佛山等地區相差17個以上百分點。七普數據顯示，過去十年，濰坊居住在農村的人口減少約148萬人，農村人口比重降低17.45個百分點，濰坊鄉村人口減少數和比重降低幅度在GDP前15地級市中均排第1位，也高于山東省平均水平。中科院等多個機構預測，到2035年全國城鎮化率72%左右，參照這一標準測算，未來15年濰坊農村人口將轉移110萬左右。
2.城市吸引人口的關鍵是產業和公共服務供給。從農業轉移人口角度出發，其進入城市主要關心兩方面：“能不能掙錢”和“住房、上學、看病難不難”，分別對應城市產業發展和公共服務供給。產業方面。2020年，從規模以上私營工業參照系看，不論是企業數量、營收還是利潤總額指標，濰坊均穩居山東省內第一梯隊，間接反映出濰坊產業基礎雄厚、有競爭力。從七普數據看，10年來，濰坊城鎮人口增加約178萬人，城鎮人口比重提高17.45個百分點，比全省高4.11個百分點，濰坊產業優勢正逐步轉為人口吸引紅利，助力城鎮化。公共服務方面，從政策性保障房看，濰坊建立起了以貨幣補貼與實物建設相結合的住房保障體系，實物建設上實行集中建設和普通商品房項目中按比例配建相結合的模式，保障性住房供給更加科學有效。
三、兩端發力順應農業人口轉移
1.鄉村端促進
習近平總書記曾指出：“全面建設社會主義現代化國家是一個長期過程，農民在城里沒有徹底扎根之前，不要急著斷了他們在農村的后路，讓農民在城鄉間可進可退。這就是中國城鎮化道路的特色，也是我們應對風險挑戰的回旋余地和特殊優勢。”
國際上，土地大多有保障糧食安全的戰略功能和追求效益的效率功能，中國土地被多賦予了對農民的保障功能。在三個功能中，從我國戰略層面看，首要的是糧食安全，其次是對農民保障，末次是效率功能。從完善頂層設計角度出發，三個功能可以統一，路徑是充分發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府作用，以效率為抓手，在保障糧食安全和農民權益前提下，發揮好土地效率功能，通過適度規模經營促進農業富余人口轉移。
一是因地制宜抓好兩類適度規模經營。習近平總書記強調：“要把握好土地經營權流轉、集中、規模經營的度，要與城鎮化進程和農村勞動力轉移規模相適應，與農業科技進步和生產手段改進程度相適應，與農業社會化服務水平提高相適應。”這就要求在確保土地保障功能基礎上，發展土地適度規模經營。從各地實踐看，土地適度規模經營主要有土地流轉和土地托管兩種模式，根據兩類模式不同特點，可因地制宜推進：城郊地區，資本、技術、人才等要素比較充裕，流轉土地運營項目的成功率較高，可優先考慮土地流轉方式；一般地區，相比而言資源要素集聚度不高，可優先考慮土地托管模式。二是發揮好村集體的促進作用。當前土地適度規模經營已成為共識，新型農業經營主體有需求、農戶也有流轉托管承包地的愿望，技術和制度層面已成熟，只差中間的對接，而村集體能夠很好地承擔這個角色，辦好一家一戶辦不了的事，破解土地細碎化問題，促進土地適度規模經營。需要注意的是，在此過程中應突出農民主體地位，把保障農民利益放在首位，確保農民利益不受損。
另外解決好鄉村養老問題也是促進農業人口轉移的重要方面。現階段看，制約農業轉移人口在城市立足的重要因素是留守老人的養老問題，特別是青壯年進城而父母仍然留村的農民家庭，這類在城市穩定就業的青壯年很難在城市安心工作和生活，要使這類群體在城市長久穩定，需幫助其解決好家庭老人的養老問題。建議推廣互助養老、老年幸福食堂等模式做好留守老人的照護工作，解除農業轉移人口入城的后顧之憂，以鄉村養老的一點，書寫城鄉兩端大文章。
2.城市端拉動
習近平總書記曾指出：“在人口城鎮化問題上，我們要有足夠的歷史耐心。世界各國解決這個問題都用了相當長的時間。但不論他們在農村還是在城市，該提供的公共服務都要切實提供，該保障的權益都要切實保障。”當前從城市端拉動農業轉移人口需重點關注以下幾方面。
一是以縣城為載體吸引人口就地城鎮化。農村轉移人口就地城鎮化能夠將人口優勢轉變為城鎮化優勢，進而提升一個城市的能級和區域發展競爭力。建議在吸引農業人口轉移進程中，多措并舉，引導勞動密集型產業、縣域特色經濟及農村一二三產業在縣城集聚，持續增強縣城綜合承載能力和治理能力。
二是用好“人、地、錢”相關政策。“地－人”方面，落實好城鎮建設用地增加規模與吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤政策；“錢－人”方面，增加農業轉移人口市民化獎勵資金，更多用到農業轉移人口所需的公共服務上。同時推動城鎮基本公共服務加快覆蓋常住人口，以新生代農民工為重點推動參保擴面，保障隨遷子女在常住地接受義務教育，加強農業轉移人口就業服務。
三是多渠道增加公租房供給。租住私房是流動人口的主要住房來源，多數農業轉移人口希望能夠申請到公租房。建議在城市規劃中充分考慮流動人口因素，把公租房對象擴大到在城市穩定就業與生活的農村轉移人口。增量上，借鑒集體建設用地建租賃住房試點城市改革成果，加大公租房供給；存量上，研究租賃、收儲私人閑置房屋作為公租房的政策，滿足農業轉移人口在城市分散化、差異化的租房需求。
四是做好農業轉移人口職業技能培訓。充分發揮我國職業教育優勢，大力開展面向農業轉移人口的技能培訓和新職業新業態培訓，助力農業轉移人口市民化。一是擴大職業院校面向農業轉移人口的招生規模，發展面向鄉村的職業教育，深化產教融合和校企合作。二是提升培訓的靈活性，開展城市緊缺的工種培訓，如機修汽修、焊工、母嬰家政、建筑裝修等。
（作者系山東省濰坊市改革發展研究中心。來源：《中國鄉村發現》2023年第3期）
(掃一掃，更多精彩內容！)
