土地是人類生存的基礎(chǔ)，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展最基本的生產(chǎn)要素。土地制度是國(guó)家的基礎(chǔ)性制度。任何涉及土地方面的改革，即使以一種比較溫和的方式來進(jìn)行，其實(shí)質(zhì)也是一場(chǎng)深刻的社會(huì)變革。8月26日上午，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議表決通過了關(guān)于修改土地管理法的決定。這不僅意味著我國(guó)土地制度改革取得重大突破，也標(biāo)志著全面深化農(nóng)村改革將進(jìn)入新的發(fā)展階段。
土地制度是指由國(guó)家法律和政策所規(guī)定的土地權(quán)屬、利用和處置等所有社會(huì)關(guān)系的總和。當(dāng)一個(gè)國(guó)家的土地制度嚴(yán)重束縛農(nóng)民的生產(chǎn)積極性或者制約土地要素功能發(fā)揮時(shí)，旨在激活土地要素、促進(jìn)土地多元化功能發(fā)揮的改革就變得非常必要。土地制度改革的目標(biāo)從來都不是單一的，而只可能是多重的，主要有經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、生態(tài)等多重目標(biāo)。
經(jīng)濟(jì)目標(biāo)是解放和發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的持續(xù)增長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民生活的持續(xù)改善。政治目標(biāo)是鞏固農(nóng)村基層政權(quán)基礎(chǔ)、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。社會(huì)目標(biāo)是促進(jìn)機(jī)會(huì)平等、結(jié)果公平，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義。生態(tài)目標(biāo)是建立生態(tài)文明制度，促進(jìn)資源永續(xù)利用和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。如果土地制度安排不能隨著國(guó)家戰(zhàn)略適時(shí)調(diào)整或者過多關(guān)注于某一個(gè)目標(biāo)，土地制度就會(huì)阻礙生產(chǎn)力的發(fā)展。
此次《土地管理法》修改就是對(duì)現(xiàn)有土地制度安排的突破，也是對(duì)近些年農(nóng)村“三塊地”改革成效的綜合反映。從2014年底開始，中辦、國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地改革試點(diǎn)工作意見》，在全國(guó)部署農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)工作。33個(gè)試點(diǎn)先后經(jīng)歷了試點(diǎn)確定、范圍拓展、綜合探索等階段，取得了明顯的成效，為土地管理法修改奠定了實(shí)踐基礎(chǔ)。
實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，需要全面深化農(nóng)村改革。新形勢(shì)下深化農(nóng)村改革，主線仍然是處理好農(nóng)民與土地的關(guān)系。此次《土地管理法》修改，它的意義不僅限于其涉及的內(nèi)容本身，也標(biāo)志著深化農(nóng)村改革已經(jīng)站在新起點(diǎn)上，需要繼續(xù)著眼于征地制度、集體建設(shè)用地、農(nóng)村宅基地等重點(diǎn)領(lǐng)域，結(jié)合產(chǎn)權(quán)制度、戶籍制度、規(guī)劃制度、支持保護(hù)制度等內(nèi)容，從服務(wù)、政策、法律、環(huán)境等多方面優(yōu)化制度供給，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系。
從征地制度方面看，此次法律修改規(guī)范了征地程序，明確了土地征收的公共利益范圍，落實(shí)了被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，提出建立多元化保障機(jī)制。盡管政府利益讓渡明顯增加，但農(nóng)民個(gè)體獲利仍然偏少，農(nóng)民依然處于談判弱勢(shì)地位。下一步深化農(nóng)村改革，要結(jié)合即將完成的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，擴(kuò)大成員集體所有權(quán)的行使范圍，提高農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在征地過程中的話語權(quán)，建立“留地安置”“跨村聯(lián)合”等區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展機(jī)制，保障被征地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)。
從集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地方面看，這次法律增加規(guī)定農(nóng)村集體建設(shè)用地在符合規(guī)劃、依法登記，并經(jīng)三分之二以上集體經(jīng)濟(jì)組織成員同意的情況下，可以通過出讓、出租等方式交由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或個(gè)人直接使用，同時(shí)使用者在取得農(nóng)村集體建設(shè)用地之后還可以通過轉(zhuǎn)讓、互換、抵押的方式進(jìn)行再次轉(zhuǎn)讓。這項(xiàng)修改取消了多年來集體建設(shè)用地不能直接進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的二元體制，為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展掃除了制度性的障礙。下一步深化農(nóng)村改革，要加快培育多元化入市主體，成立代表集體行使所有權(quán)、具有市場(chǎng)法人資格的土地股份合作社、土地專營(yíng)公司等作為入市實(shí)施主體。同時(shí)，進(jìn)一步完善土地增值收益調(diào)節(jié)金制度設(shè)計(jì)，探索土地增值收益調(diào)節(jié)金征收的基數(shù)、比例和方式，平衡國(guó)家、集體和農(nóng)民三者的收益關(guān)系，實(shí)現(xiàn)利益公平分享、有序有效。
從農(nóng)村宅基地管理方面看，這次法律規(guī)定在原來一戶一宅的基礎(chǔ)上增加了戶有所居的規(guī)定。同時(shí)，這次修改還下放了宅基地的審批權(quán)，明確要求通過規(guī)劃合理安排農(nóng)村的宅基地，為改善農(nóng)村的居住條件提供便利。下一步，需要在穩(wěn)慎推進(jìn)宅基地制度改革的前提下，加快推進(jìn)房地一體的宅基地確權(quán)登記頒證，盡快明確農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門在宅基地管理中的職能定位，提高基層部門承接審批權(quán)下放的能力，建立閑置宅基地自愿有償退出機(jī)制，探索盤活利用閑置宅基地和農(nóng)房的辦法。
作者系南京林業(yè)大學(xué)農(nóng)村政策研究中心主任、教授
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：農(nóng)民日?qǐng)?bào)
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