土地是人類生存的基礎，是經濟社會發展最基本的生產要素。土地制度是國家的基礎性制度。任何涉及土地方面的改革，即使以一種比較溫和的方式來進行，其實質也是一場深刻的社會變革。8月26日上午，十三屆全國人大常委會第十二次會議表決通過了關于修改土地管理法的決定。這不僅意味著我國土地制度改革取得重大突破，也標志著全面深化農村改革將進入新的發展階段。
土地制度是指由國家法律和政策所規定的土地權屬、利用和處置等所有社會關系的總和。當一個國家的土地制度嚴重束縛農民的生產積極性或者制約土地要素功能發揮時，旨在激活土地要素、促進土地多元化功能發揮的改革就變得非常必要。土地制度改革的目標從來都不是單一的，而只可能是多重的，主要有經濟、社會、政治、生態等多重目標。
經濟目標是解放和發展農業生產力，促進農業生產的持續增長，實現農民生活的持續改善。政治目標是鞏固農村基層政權基礎、維護社會和諧穩定。社會目標是促進機會平等、結果公平，實現社會公平正義。生態目標是建立生態文明制度，促進資源永續利用和農業可持續發展。如果土地制度安排不能隨著國家戰略適時調整或者過多關注于某一個目標，土地制度就會阻礙生產力的發展。
此次《土地管理法》修改就是對現有土地制度安排的突破，也是對近些年農村“三塊地”改革成效的綜合反映。從2014年底開始，中辦、國辦印發《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地改革試點工作意見》，在全國部署農村土地制度改革試點工作。33個試點先后經歷了試點確定、范圍拓展、綜合探索等階段，取得了明顯的成效，為土地管理法修改奠定了實踐基礎。
實施鄉村振興戰略，需要全面深化農村改革。新形勢下深化農村改革，主線仍然是處理好農民與土地的關系。此次《土地管理法》修改，它的意義不僅限于其涉及的內容本身，也標志著深化農村改革已經站在新起點上，需要繼續著眼于征地制度、集體建設用地、農村宅基地等重點領域，結合產權制度、戶籍制度、規劃制度、支持保護制度等內容，從服務、政策、法律、環境等多方面優化制度供給，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系。
從征地制度方面看，此次法律修改規范了征地程序，明確了土地征收的公共利益范圍，落實了被征地農民的知情權、參與權和監督權，提出建立多元化保障機制。盡管政府利益讓渡明顯增加，但農民個體獲利仍然偏少，農民依然處于談判弱勢地位。下一步深化農村改革，要結合即將完成的農村集體產權制度改革，擴大成員集體所有權的行使范圍，提高農村集體經濟組織在征地過程中的話語權，建立“留地安置”“跨村聯合”等區域統籌發展機制，保障被征地農民的長遠生計。
從集體經營性建設用地方面看，這次法律增加規定農村集體建設用地在符合規劃、依法登記，并經三分之二以上集體經濟組織成員同意的情況下，可以通過出讓、出租等方式交由農村集體經濟組織以外的單位或個人直接使用，同時使用者在取得農村集體建設用地之后還可以通過轉讓、互換、抵押的方式進行再次轉讓。這項修改取消了多年來集體建設用地不能直接進入市場流轉的二元體制，為城鄉一體化發展掃除了制度性的障礙。下一步深化農村改革，要加快培育多元化入市主體，成立代表集體行使所有權、具有市場法人資格的土地股份合作社、土地專營公司等作為入市實施主體。同時，進一步完善土地增值收益調節金制度設計，探索土地增值收益調節金征收的基數、比例和方式，平衡國家、集體和農民三者的收益關系，實現利益公平分享、有序有效。
從農村宅基地管理方面看，這次法律規定在原來一戶一宅的基礎上增加了戶有所居的規定。同時，這次修改還下放了宅基地的審批權，明確要求通過規劃合理安排農村的宅基地，為改善農村的居住條件提供便利。下一步，需要在穩慎推進宅基地制度改革的前提下，加快推進房地一體的宅基地確權登記頒證，盡快明確農業農村部門在宅基地管理中的職能定位，提高基層部門承接審批權下放的能力，建立閑置宅基地自愿有償退出機制，探索盤活利用閑置宅基地和農房的辦法。
作者系南京林業大學農村政策研究中心主任、教授
中國鄉村發現網轉自：農民日報
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