第一輪農村土地承包是從1983年前后開始到1998年止，承包期是15年。第二輪土地承包從1998年開始，土地承包期再延長30年不變。2002年頒布的《中華人民共和國農村土地承包法》中進一步明確規定，耕地的承包期為30年。農村土地承包后土地的所有權性質不變，承包地不得買賣。在一二輪承包過程中，以“農戶”為單位進行承包，對婚進婚出、新生兒、死亡人員的土地承包權的處理，各地大多執行的是“增人不增地、減人不減地”政策，也就是新增的農民不增加土地承包面積，死亡的不減少承包面積。但隨著時間的推移，特別是農業稅、“兩上繳”、村提留鄉統籌等村民“負擔”取消，加之耕地保護費等各類農業補助到位后，農村土地“值錢了”，說破了，有土地就等于有錢有收入。此背景下，一些沒有享受到土地承包權的“新”村民維權意識明顯高漲，引發的不穩定性矛盾長期累結蓄勢待發。顯然，“生不添死不減”政策愈來愈不適應農村實際的需求，進一步明確農民土地承包權進退機制問題已迫在眉捷。
一、“老”政策已造成“苦樂不均”局面
任何政策舉措實用價值體現于因時、因地的實踐需要，并在實施中不斷健全完善。政策的生命力在于落地生根、落地見效。“生不添死不減”的“老”政策，其時合乎時宜，但一執行就是四十年，制定政策的背景、環境、對象已經發生了深刻的變化，加之各種新的惠農政策的交織影響，可謂世殊時異。其間，農村土地承包法雖作兩次修改，相關條文的規定仍然籠統，缺乏明確具體的操作規定，導致實際工作中該進的進不了，該退出的退不出來，形成一部分人長期不享受權益、而另一部分人長期重復享受權益的局面，呈現“苦”“樂”兩極分化。顯然，“老”政策存在詬病。
1、農村土地承包權“新人”“入口”不明確，引發不均的矛盾長期存在
在一輪承包、二輪承包前期，農民承包土地有“負擔”盡義務時，有些農民小孩尚未成年，主張權益并不積極，那時要田等于要“負擔”。而在二輪承包中后期，隨著土地“負擔”逐步取消和各項農業補助的落實，土地隱性收入明顯增加，爭取已成年孩子的土地承包權的要求也就日漸高漲了。如果小孩在二輪承包開始后出生，到二輪承包結束后，已經是30歲青壯年了，如三輪承包政策再不作調整，就意味著身為農民一輩子也沒有土地承包權。顯然，這些“新人”不可能不維權，新成員土地承包權勢必調整到位。而村委會往往因村集體機動地少，“粥少僧多”而無法平衡到位。還有些機動地相對多的村委會出于維護村集體運轉需要，或者怕“牽動荷花帶動藕”引發大面積維權要地，也不愿平衡解決。這個矛盾從一輪承包后1984年出生的小孩，到二輪承包初期顯現，經過二輪承包多年的累結，如進入三輪承包，仍然得不到解決，勢必尖銳且長期存在。
2、農村土地承包權“老人”（死亡）“出口”不明確，導致村集體利益長期流失
有些老人在二輪承包后過世，甚至出現“絕戶”，其名下的承包田，村集體受“老”政策影響和各種阻力而無法收回，一戶收不回，則戶戶收不回，導致村集體利益長期流失。這筆損失不是小錢，而經過二輪承包多年累結，已是一筆龐大的集體財富。同時，因該退而退不出，造成權益長期重復享受，引發群眾“攀比”的不平衡性矛盾也將長期存在，導致村委會各項工作的推進阻力重重。
3、農村土地承包權進退機制不明確，影響人群不在少數
農村土地承包權進退影響人群包括死亡人員和新生兒人員為主，婚進婚出人員相對穩定，特別是新生兒受影響最大。新生兒達成年該享受人員減去死亡該取消人員之差，呈凈增長趨勢。據我們隨機調查，一般2000人左右的村，約占村總人口數的1%左右，也就20人左右應該凈增享受土地承包權，也就是20個家庭，推算到一個鎮乃至全縣（區），累計已不是少數。特別是現行生育政策放開，農村二胎三胎小孩將會越來越多，隨著時間的推移，受影響人群將越來越龐大，尤其是放開后出生的二胎三胎小孩將集中在三輪承包中爭取自身權益。這種權益不平衡不滿足的矛盾，如不從根本上解決，必將影響著農村的長久穩定和諧發展。
二、調整“老”政策的條件日臻成熟
1、主體結構上發生了變化，由“全員”向“少數”轉變
二輪承包以來，隨著年齡增長、體力減弱的客觀限制，農民作為獨立個體種田的越來越少，且呈高齡化種田趨勢和“斷層”狀態。根據隨機調查顯示，目前，真正在一線種田的農民，主要集中在60歲左右、文化層次低、家庭經濟一般、主要靠勞務收入作為家庭輔助收入的人員，這部分人員約占村總勞力數三分之一，是傳統概念上靠田為生的“農民”。而50歲以下真正種田的可謂鳳毛麟角，他們或者不種田，或者以種田為輔，其它收入是家庭主收入，他們可謂“半技半農”。而伴隨著二輪承包成長起來的“新一代”青年人種田的幾乎為零，他們根本不種田，大多數有了新的就業，已不是傳統的“農民”。同時，隨著城鎮化推進，進城入鎮居住的農民越來越多，加劇了農民脫離農業生產一線。越來越多的農民離開土地，農田向少數人群（個體）集中成了必然趨勢，種田大戶、家庭農場等新型農業主體應運而生，他們承擔著全村大部分田塊的種植。顯然，當前農業生產主體結構已發生了顯著變化。這種大部分人“離開田不要田”的變化，為解決極少部分人員要田或要權益騰出了較大的土地操作空間和選擇渠道。
2、主體選擇上發生了變化，由“唯一要田”向要“多樣維權”轉變
2003年執行的土地流轉法，使農民承包的土地“活”起來，農民不再捆綁在土地上了，可根據自己情況有了新的選擇。特別是近些年農業生產全程機械化和現代科技成果的運用，大大地促進了土地“集聚”起來，進一步推進了農民與土地的解綁，賦予了農民對土地更多的選擇空間，可要田，可不要田，也可選擇貨幣結算。而伴隨著二輪承包成長起來的“新一代”青年人對種不種田更持無所謂態度，但他們對應享受的權益---土地承包權仍要爭取的，因為現行情況下，有田就等于有收入。顯而易見，二輪土地承包期間，農民對土地的依賴程度發生了變化，已經改變了過去“農民離不開土地”、“土地離不開農民”捆綁僵化狀態了，這就為“動賬不動田”創造了基礎，為新主體享受土地承包權提供政策調整的空間和賦予了新的手段。“老”政策之所以長期執行，重要因素就是考慮“田”不能經常變動而影響農村長期穩定。
3、在時間上有足夠的“窗口”期
各地農村土地二輪承包期限都在2028年10月份左右，可以利用尚有的五年以上的時間，在開展進行專項摸底調查、政策制定、試點總結、全面推廣等工作，探索出符合三輪承包要求的承包權進退機制，尚有足夠的時間。
三、構建“人在權在”的進退機制
習近平總書記強調：農村土地第二輪承包到期后再延長30年，這是保護土地承包關系長久不變的重大舉措，要嚴格保護農民承包權，任何組織和個人都不能取代農民家庭土地承包地位，都不能非法剝奪和限制農民的承包權。黨的二十大報告中明確指出：“深化農村土地制度改革，賦予農民更加充分的財產權益”。這就要求我們在推行農村土地制度改革中必須堅持農村家庭承包基本經營制度不變，堅持保護農民土地承包權長久不變，堅持保護農民利益不減。為此，遵循這樣的原則和要求，保持“統分”結合的雙層經營體制不變，本著聚“分”強“統”的基本思路，結合農村一線的工作實踐，提出在三輪承包中引入“人在權在”的農民土地承包權進退機制的構想，推進農民土地承包權分配公平化。
1、嚴格村集體經濟組織成員戶籍進出管理
公安機關和村委會嚴格加強村婚進婚出婦女和新生兒、死亡人員的戶籍管理，特別是2028年10份各村集體組織成員的戶籍數，無論未來三輪承包在二輪承包基礎上有無調整，這是農村集體土地權益分配的基礎和基數，也是體現農村農村土地分配權益公平、合理、有效的標尺。
2、確定村集體經濟組織成員權益均等化
在堅持二輪承包大原則不變前提下，村集體或以村為單位或以自然組為單位，對轄區總面積除去5%作為機動地外，一律平均分配，實現所有集體組織成員權益均等。在實際操作中，可以采取“動賬不動田、動田不動賬”等調節辦法，將二輪承包中沒有享受土地承包權的人員吸納進來，保證全員權益均等。在當前土地較大面積流轉的新形勢下，實現全員人員土地權益均等化到位，根本不需要像一二輪承包大面積動田，其操作難度并不大，實行貨幣化結算是落實土地權益的有效選擇和最終選擇，也可以說是土地權益調節器。
3、建立農民土地承包權進退動態機制
也就是建立新人該進即進、老人死亡即退的實時辦理制度。具體包括以下幾個方面：
對婚進婦女或已達成年的新成員，愿意種田的，本著就近方便農戶、“小田并大田”的原則，一是從村委會機動田中補足；二是從群眾流轉田塊中補足；三是從村集體收回的地塊中補足。對不愿意種田的，依據村土地流轉平均價格為標準，村委會以貨幣化結算予以權益保障。
在明確父母與子女是否是獨立戶的條件下，對夫妻雙亡出現“絕戶”的，村委會當年依法收回該老人的土地承包權，其名下的土地可收回重新整合發包，也可簽約流轉其子女種植，收取土地流轉金。
對已享受土地承包權益的，在考取公務員、事業單位、國有企業等的青年人以及婚出人員，村委會適時收回其農村土地承包權，也可簽約流轉其父母種植，收取土地流轉金。
對農村實際工作中另外出現的特殊類型進出人員，以穩定為原則，視具體情況給予穩定或調整。
4、進一步深化土地制度改革，促進農村長期穩定
“三農”的核心是農民問題，而農民問題的根本是處理好農民與土地的關系。因此，必須通過改革的手段，逐步建立與農民需求相適應、農村實際相配套的土地制度。在充分尊重農民意愿的基礎上，以自然組或村為單位，將農民分為兩類，一類是仍愿意種田的，一類因身體、居住等原因而不種田的。愿意種田的，合并其名下的多塊田為一塊田，選擇地塊好、位置好的區域給他們承包種植，自行收益。對不再種田的農民，繼續推行土地制度改革：一是實施村民土地權益化或股權化。實行土地承包權和經營權分離，土地經營權逐步由村委會（或村集體經濟組織）回購統一經營，由村公開招標確定種植主體，實行抵押種田，控制風險，確保農民土地流轉金不因市場或人為因素受損，村集體依據發包收入結算農民土地權益。這部分農民憑土地承包面積享受權益，村集體成為農民土地權益的“賬房先生”。二是推行“小田變大田”改革。村集體回購農民土地經營權后，本著“小田變大田”的原則，適時開展土地平整，逐步實現土地由零碎化向條田化、高標準農田化轉變，為全程推廣農業機械化、農業科技化成果的運用做好基礎，努力提高土地產出效率，推進現代農業發展進程。三是推行權益福利化分配。對村回購經營權所合并的大面積田塊對外發包經營產生的增值收入、以及合并田塊形成的溢出面積產生的溢出收入，實行權益共享，推行“二次”福利化分配，努力增加群眾收入。對死亡人員，村集體在收回其土地承包經營權時，按其三年左右的土地權益為標準，給予其家庭一次性撫恤性補償，既體現對農民的尊重，也體現對其家庭一種財產性補償。
（作者系江蘇鹽城市黃尖鎮興農村黨總支第一書記、黃尖鎮社會治理局局長;來源:《中國鄉村發現》2023年第4期）
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