第一輪農(nóng)村土地承包是從1983年前后開始到1998年止，承包期是15年。第二輪土地承包從1998年開始，土地承包期再延長30年不變。2002年頒布的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》中進(jìn)一步明確規(guī)定，耕地的承包期為30年。農(nóng)村土地承包后土地的所有權(quán)性質(zhì)不變，承包地不得買賣。在一二輪承包過程中，以“農(nóng)戶”為單位進(jìn)行承包，對(duì)婚進(jìn)婚出、新生兒、死亡人員的土地承包權(quán)的處理，各地大多執(zhí)行的是“增人不增地、減人不減地”政策，也就是新增的農(nóng)民不增加土地承包面積，死亡的不減少承包面積。但隨著時(shí)間的推移，特別是農(nóng)業(yè)稅、“兩上繳”、村提留鄉(xiāng)統(tǒng)籌等村民“負(fù)擔(dān)”取消，加之耕地保護(hù)費(fèi)等各類農(nóng)業(yè)補(bǔ)助到位后，農(nóng)村土地“值錢了”，說破了，有土地就等于有錢有收入。此背景下，一些沒有享受到土地承包權(quán)的“新”村民維權(quán)意識(shí)明顯高漲，引發(fā)的不穩(wěn)定性矛盾長期累結(jié)蓄勢(shì)待發(fā)。顯然，“生不添死不減”政策愈來愈不適應(yīng)農(nóng)村實(shí)際的需求，進(jìn)一步明確農(nóng)民土地承包權(quán)進(jìn)退機(jī)制問題已迫在眉捷。
一、“老”政策已造成“苦樂不均”局面
任何政策舉措實(shí)用價(jià)值體現(xiàn)于因時(shí)、因地的實(shí)踐需要，并在實(shí)施中不斷健全完善。政策的生命力在于落地生根、落地見效。“生不添死不減”的“老”政策，其時(shí)合乎時(shí)宜，但一執(zhí)行就是四十年，制定政策的背景、環(huán)境、對(duì)象已經(jīng)發(fā)生了深刻的變化，加之各種新的惠農(nóng)政策的交織影響，可謂世殊時(shí)異。其間，農(nóng)村土地承包法雖作兩次修改，相關(guān)條文的規(guī)定仍然籠統(tǒng)，缺乏明確具體的操作規(guī)定，導(dǎo)致實(shí)際工作中該進(jìn)的進(jìn)不了，該退出的退不出來，形成一部分人長期不享受權(quán)益、而另一部分人長期重復(fù)享受權(quán)益的局面，呈現(xiàn)“苦”“樂”兩極分化。顯然，“老”政策存在詬病。
1、農(nóng)村土地承包權(quán)“新人”“入口”不明確，引發(fā)不均的矛盾長期存在
在一輪承包、二輪承包前期，農(nóng)民承包土地有“負(fù)擔(dān)”盡義務(wù)時(shí)，有些農(nóng)民小孩尚未成年，主張權(quán)益并不積極，那時(shí)要田等于要“負(fù)擔(dān)”。而在二輪承包中后期，隨著土地“負(fù)擔(dān)”逐步取消和各項(xiàng)農(nóng)業(yè)補(bǔ)助的落實(shí)，土地隱性收入明顯增加，爭取已成年孩子的土地承包權(quán)的要求也就日漸高漲了。如果小孩在二輪承包開始后出生，到二輪承包結(jié)束后，已經(jīng)是30歲青壯年了，如三輪承包政策再不作調(diào)整，就意味著身為農(nóng)民一輩子也沒有土地承包權(quán)。顯然，這些“新人”不可能不維權(quán)，新成員土地承包權(quán)勢(shì)必調(diào)整到位。而村委會(huì)往往因村集體機(jī)動(dòng)地少，“粥少僧多”而無法平衡到位。還有些機(jī)動(dòng)地相對(duì)多的村委會(huì)出于維護(hù)村集體運(yùn)轉(zhuǎn)需要，或者怕“牽動(dòng)荷花帶動(dòng)藕”引發(fā)大面積維權(quán)要地，也不愿平衡解決。這個(gè)矛盾從一輪承包后1984年出生的小孩，到二輪承包初期顯現(xiàn)，經(jīng)過二輪承包多年的累結(jié)，如進(jìn)入三輪承包，仍然得不到解決，勢(shì)必尖銳且長期存在。
2、農(nóng)村土地承包權(quán)“老人”（死亡）“出口”不明確，導(dǎo)致村集體利益長期流失
有些老人在二輪承包后過世，甚至出現(xiàn)“絕戶”，其名下的承包田，村集體受“老”政策影響和各種阻力而無法收回，一戶收不回，則戶戶收不回，導(dǎo)致村集體利益長期流失。這筆損失不是小錢，而經(jīng)過二輪承包多年累結(jié)，已是一筆龐大的集體財(cái)富。同時(shí)，因該退而退不出，造成權(quán)益長期重復(fù)享受，引發(fā)群眾“攀比”的不平衡性矛盾也將長期存在，導(dǎo)致村委會(huì)各項(xiàng)工作的推進(jìn)阻力重重。
3、農(nóng)村土地承包權(quán)進(jìn)退機(jī)制不明確，影響人群不在少數(shù)
農(nóng)村土地承包權(quán)進(jìn)退影響人群包括死亡人員和新生兒人員為主，婚進(jìn)婚出人員相對(duì)穩(wěn)定，特別是新生兒受影響最大。新生兒達(dá)成年該享受人員減去死亡該取消人員之差，呈凈增長趨勢(shì)。據(jù)我們隨機(jī)調(diào)查，一般2000人左右的村，約占村總?cè)丝跀?shù)的1%左右，也就20人左右應(yīng)該凈增享受土地承包權(quán)，也就是20個(gè)家庭，推算到一個(gè)鎮(zhèn)乃至全縣（區(qū)），累計(jì)已不是少數(shù)。特別是現(xiàn)行生育政策放開，農(nóng)村二胎三胎小孩將會(huì)越來越多，隨著時(shí)間的推移，受影響人群將越來越龐大，尤其是放開后出生的二胎三胎小孩將集中在三輪承包中爭取自身權(quán)益。這種權(quán)益不平衡不滿足的矛盾，如不從根本上解決，必將影響著農(nóng)村的長久穩(wěn)定和諧發(fā)展。
二、調(diào)整“老”政策的條件日臻成熟
1、主體結(jié)構(gòu)上發(fā)生了變化，由“全員”向“少數(shù)”轉(zhuǎn)變
二輪承包以來，隨著年齡增長、體力減弱的客觀限制，農(nóng)民作為獨(dú)立個(gè)體種田的越來越少，且呈高齡化種田趨勢(shì)和“斷層”狀態(tài)。根據(jù)隨機(jī)調(diào)查顯示，目前，真正在一線種田的農(nóng)民，主要集中在60歲左右、文化層次低、家庭經(jīng)濟(jì)一般、主要靠勞務(wù)收入作為家庭輔助收入的人員，這部分人員約占村總勞力數(shù)三分之一，是傳統(tǒng)概念上靠田為生的“農(nóng)民”。而50歲以下真正種田的可謂鳳毛麟角，他們或者不種田，或者以種田為輔，其它收入是家庭主收入，他們可謂“半技半農(nóng)”。而伴隨著二輪承包成長起來的“新一代”青年人種田的幾乎為零，他們根本不種田，大多數(shù)有了新的就業(yè)，已不是傳統(tǒng)的“農(nóng)民”。同時(shí)，隨著城鎮(zhèn)化推進(jìn)，進(jìn)城入鎮(zhèn)居住的農(nóng)民越來越多，加劇了農(nóng)民脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)一線。越來越多的農(nóng)民離開土地，農(nóng)田向少數(shù)人群（個(gè)體）集中成了必然趨勢(shì)，種田大戶、家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)主體應(yīng)運(yùn)而生，他們承擔(dān)著全村大部分田塊的種植。顯然，當(dāng)前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體結(jié)構(gòu)已發(fā)生了顯著變化。這種大部分人“離開田不要田”的變化，為解決極少部分人員要田或要權(quán)益騰出了較大的土地操作空間和選擇渠道。
2、主體選擇上發(fā)生了變化，由“唯一要田”向要“多樣維權(quán)”轉(zhuǎn)變
2003年執(zhí)行的土地流轉(zhuǎn)法，使農(nóng)民承包的土地“活”起來，農(nóng)民不再捆綁在土地上了，可根據(jù)自己情況有了新的選擇。特別是近些年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全程機(jī)械化和現(xiàn)代科技成果的運(yùn)用，大大地促進(jìn)了土地“集聚”起來，進(jìn)一步推進(jìn)了農(nóng)民與土地的解綁，賦予了農(nóng)民對(duì)土地更多的選擇空間，可要田，可不要田，也可選擇貨幣結(jié)算。而伴隨著二輪承包成長起來的“新一代”青年人對(duì)種不種田更持無所謂態(tài)度，但他們對(duì)應(yīng)享受的權(quán)益---土地承包權(quán)仍要爭取的，因?yàn)楝F(xiàn)行情況下，有田就等于有收入。顯而易見，二輪土地承包期間，農(nóng)民對(duì)土地的依賴程度發(fā)生了變化，已經(jīng)改變了過去“農(nóng)民離不開土地”、“土地離不開農(nóng)民”捆綁僵化狀態(tài)了，這就為“動(dòng)賬不動(dòng)田”創(chuàng)造了基礎(chǔ)，為新主體享受土地承包權(quán)提供政策調(diào)整的空間和賦予了新的手段。“老”政策之所以長期執(zhí)行，重要因素就是考慮“田”不能經(jīng)常變動(dòng)而影響農(nóng)村長期穩(wěn)定。
3、在時(shí)間上有足夠的“窗口”期
各地農(nóng)村土地二輪承包期限都在2028年10月份左右，可以利用尚有的五年以上的時(shí)間，在開展進(jìn)行專項(xiàng)摸底調(diào)查、政策制定、試點(diǎn)總結(jié)、全面推廣等工作，探索出符合三輪承包要求的承包權(quán)進(jìn)退機(jī)制，尚有足夠的時(shí)間。
三、構(gòu)建“人在權(quán)在”的進(jìn)退機(jī)制
習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：農(nóng)村土地第二輪承包到期后再延長30年，這是保護(hù)土地承包關(guān)系長久不變的重大舉措，要嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)民承包權(quán)，任何組織和個(gè)人都不能取代農(nóng)民家庭土地承包地位，都不能非法剝奪和限制農(nóng)民的承包權(quán)。黨的二十大報(bào)告中明確指出：“深化農(nóng)村土地制度改革，賦予農(nóng)民更加充分的財(cái)產(chǎn)權(quán)益”。這就要求我們?cè)谕菩修r(nóng)村土地制度改革中必須堅(jiān)持農(nóng)村家庭承包基本經(jīng)營制度不變，堅(jiān)持保護(hù)農(nóng)民土地承包權(quán)長久不變，堅(jiān)持保護(hù)農(nóng)民利益不減。為此，遵循這樣的原則和要求，保持“統(tǒng)分”結(jié)合的雙層經(jīng)營體制不變，本著聚“分”強(qiáng)“統(tǒng)”的基本思路，結(jié)合農(nóng)村一線的工作實(shí)踐，提出在三輪承包中引入“人在權(quán)在”的農(nóng)民土地承包權(quán)進(jìn)退機(jī)制的構(gòu)想，推進(jìn)農(nóng)民土地承包權(quán)分配公平化。
1、嚴(yán)格村集體經(jīng)濟(jì)組織成員戶籍進(jìn)出管理
公安機(jī)關(guān)和村委會(huì)嚴(yán)格加強(qiáng)村婚進(jìn)婚出婦女和新生兒、死亡人員的戶籍管理，特別是2028年10份各村集體組織成員的戶籍?dāng)?shù)，無論未來三輪承包在二輪承包基礎(chǔ)上有無調(diào)整，這是農(nóng)村集體土地權(quán)益分配的基礎(chǔ)和基數(shù)，也是體現(xiàn)農(nóng)村農(nóng)村土地分配權(quán)益公平、合理、有效的標(biāo)尺。
2、確定村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益均等化
在堅(jiān)持二輪承包大原則不變前提下，村集體或以村為單位或以自然組為單位，對(duì)轄區(qū)總面積除去5%作為機(jī)動(dòng)地外，一律平均分配，實(shí)現(xiàn)所有集體組織成員權(quán)益均等。在實(shí)際操作中，可以采取“動(dòng)賬不動(dòng)田、動(dòng)田不動(dòng)賬”等調(diào)節(jié)辦法，將二輪承包中沒有享受土地承包權(quán)的人員吸納進(jìn)來，保證全員權(quán)益均等。在當(dāng)前土地較大面積流轉(zhuǎn)的新形勢(shì)下，實(shí)現(xiàn)全員人員土地權(quán)益均等化到位，根本不需要像一二輪承包大面積動(dòng)田，其操作難度并不大，實(shí)行貨幣化結(jié)算是落實(shí)土地權(quán)益的有效選擇和最終選擇，也可以說是土地權(quán)益調(diào)節(jié)器。
3、建立農(nóng)民土地承包權(quán)進(jìn)退動(dòng)態(tài)機(jī)制
也就是建立新人該進(jìn)即進(jìn)、老人死亡即退的實(shí)時(shí)辦理制度。具體包括以下幾個(gè)方面：
對(duì)婚進(jìn)婦女或已達(dá)成年的新成員，愿意種田的，本著就近方便農(nóng)戶、“小田并大田”的原則，一是從村委會(huì)機(jī)動(dòng)田中補(bǔ)足；二是從群眾流轉(zhuǎn)田塊中補(bǔ)足；三是從村集體收回的地塊中補(bǔ)足。對(duì)不愿意種田的，依據(jù)村土地流轉(zhuǎn)平均價(jià)格為標(biāo)準(zhǔn)，村委會(huì)以貨幣化結(jié)算予以權(quán)益保障。
在明確父母與子女是否是獨(dú)立戶的條件下，對(duì)夫妻雙亡出現(xiàn)“絕戶”的，村委會(huì)當(dāng)年依法收回該老人的土地承包權(quán)，其名下的土地可收回重新整合發(fā)包，也可簽約流轉(zhuǎn)其子女種植，收取土地流轉(zhuǎn)金。
對(duì)已享受土地承包權(quán)益的，在考取公務(wù)員、事業(yè)單位、國有企業(yè)等的青年人以及婚出人員，村委會(huì)適時(shí)收回其農(nóng)村土地承包權(quán)，也可簽約流轉(zhuǎn)其父母種植，收取土地流轉(zhuǎn)金。
對(duì)農(nóng)村實(shí)際工作中另外出現(xiàn)的特殊類型進(jìn)出人員，以穩(wěn)定為原則，視具體情況給予穩(wěn)定或調(diào)整。
4、進(jìn)一步深化土地制度改革，促進(jìn)農(nóng)村長期穩(wěn)定
“三農(nóng)”的核心是農(nóng)民問題，而農(nóng)民問題的根本是處理好農(nóng)民與土地的關(guān)系。因此，必須通過改革的手段，逐步建立與農(nóng)民需求相適應(yīng)、農(nóng)村實(shí)際相配套的土地制度。在充分尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上，以自然組或村為單位，將農(nóng)民分為兩類，一類是仍愿意種田的，一類因身體、居住等原因而不種田的。愿意種田的，合并其名下的多塊田為一塊田，選擇地塊好、位置好的區(qū)域給他們承包種植，自行收益。對(duì)不再種田的農(nóng)民，繼續(xù)推行土地制度改革：一是實(shí)施村民土地權(quán)益化或股權(quán)化。實(shí)行土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，土地經(jīng)營權(quán)逐步由村委會(huì)（或村集體經(jīng)濟(jì)組織）回購統(tǒng)一經(jīng)營，由村公開招標(biāo)確定種植主體，實(shí)行抵押種田，控制風(fēng)險(xiǎn)，確保農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)金不因市場或人為因素受損，村集體依據(jù)發(fā)包收入結(jié)算農(nóng)民土地權(quán)益。這部分農(nóng)民憑土地承包面積享受權(quán)益，村集體成為農(nóng)民土地權(quán)益的“賬房先生”。二是推行“小田變大田”改革。村集體回購農(nóng)民土地經(jīng)營權(quán)后，本著“小田變大田”的原則，適時(shí)開展土地平整，逐步實(shí)現(xiàn)土地由零碎化向條田化、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田化轉(zhuǎn)變，為全程推廣農(nóng)業(yè)機(jī)械化、農(nóng)業(yè)科技化成果的運(yùn)用做好基礎(chǔ)，努力提高土地產(chǎn)出效率，推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展進(jìn)程。三是推行權(quán)益福利化分配。對(duì)村回購經(jīng)營權(quán)所合并的大面積田塊對(duì)外發(fā)包經(jīng)營產(chǎn)生的增值收入、以及合并田塊形成的溢出面積產(chǎn)生的溢出收入，實(shí)行權(quán)益共享，推行“二次”福利化分配，努力增加群眾收入。對(duì)死亡人員，村集體在收回其土地承包經(jīng)營權(quán)時(shí)，按其三年左右的土地權(quán)益為標(biāo)準(zhǔn)，給予其家庭一次性撫恤性補(bǔ)償，既體現(xiàn)對(duì)農(nóng)民的尊重，也體現(xiàn)對(duì)其家庭一種財(cái)產(chǎn)性補(bǔ)償。
（作者系江蘇鹽城市黃尖鎮(zhèn)興農(nóng)村黨總支第一書記、黃尖鎮(zhèn)社會(huì)治理局局長;來源:《中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》2023年第4期）
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