——以皖南河鎮(zhèn)為例
摘要:土地細(xì)碎化背景下，土地的集中利用是“三權(quán)”分置的重要目標(biāo)和各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體地權(quán)訴求的焦點(diǎn)。針對(duì)既有研究過于強(qiáng)調(diào)“三權(quán)”的“分置”，忽視了“三權(quán)”的“整合”，尤其是土地所有權(quán)在土地集中利用中的整合功能,以皖南河鎮(zhèn)的實(shí)踐為個(gè)案，探討了“三權(quán)”分置中的地權(quán)整合對(duì)土地集中利用的作用及其機(jī)制。研究發(fā)現(xiàn)，以地塊合并為核心的土地整理和以村社組織為中介的土地流轉(zhuǎn)構(gòu)成了土地集中利用的兩個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，而“三權(quán)”分置中的地權(quán)整合則是以上兩個(gè)環(huán)節(jié)得以實(shí)現(xiàn)的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。概言之，土地集中利用需要通過土地所有權(quán)對(duì)分散占有的土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)加以整合。具體而言，在保障現(xiàn)有承包戶土地承包權(quán)穩(wěn)定并長久不變的基礎(chǔ)上，農(nóng)民集體在法律政策范圍內(nèi)通過民主協(xié)商適當(dāng)加強(qiáng)土地所有權(quán)，用以改變承包戶與細(xì)碎地塊的對(duì)應(yīng)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)承包戶與連片土地的對(duì)應(yīng)關(guān)系，并將連片土地的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。因此，中國細(xì)碎土地的集中利用中不僅需要“三權(quán)”之間實(shí)現(xiàn)“分置”，而且需要“三權(quán)”內(nèi)部的整合。皖南河鎮(zhèn)的實(shí)踐不僅有助于我們反思既有產(chǎn)權(quán)理論并進(jìn)一步認(rèn)識(shí)中國土地集體所有制所具有的制度優(yōu)勢，而且有助于我們深化理解“土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變”的內(nèi)涵。
關(guān)鍵詞：“三權(quán)”分置；土地產(chǎn)權(quán)；土地整合；土地細(xì)碎化；土地利用
一、問題的提出
黨的十九大報(bào)告提出“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，并將培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體與實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接作為重要內(nèi)容。2019年2月21日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接的意見》又明確指出，“必須正確處理好發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營和扶持小農(nóng)戶的關(guān)系。既要把準(zhǔn)發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化必由之路的前進(jìn)方向，發(fā)揮其在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)中的引領(lǐng)作用，也要認(rèn)清小農(nóng)戶家庭經(jīng)營很長一段時(shí)間內(nèi)是中國農(nóng)業(yè)基本經(jīng)營形態(tài)的國情農(nóng)情”。這實(shí)際上是將小農(nóng)戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體共同作為中國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的兩大基本經(jīng)營主體來定位，并主張兩者協(xié)同發(fā)展。
而在小農(nóng)戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展中，中國固有的土地細(xì)碎化問題構(gòu)成了共同的障礙。農(nóng)業(yè)部農(nóng)村固定觀察點(diǎn)數(shù)據(jù)顯示，2013年末戶均僅經(jīng)營9.8畝耕地，這不大的面積又被分為5.1塊，其中面積不足1畝的2.9塊，面積1~3畝的1.4塊，面積3畝以上的僅有0.8塊，相對(duì)于2004年末戶均經(jīng)營面積僅增加了1畝，地塊數(shù)僅減少了1塊。土地細(xì)碎化不僅給小農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來諸多不便，而且不利于通過土地流轉(zhuǎn)發(fā)展規(guī)模經(jīng)營。因此，如何有效治理土地細(xì)碎化以實(shí)現(xiàn)土地的集中利用構(gòu)成了推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重要現(xiàn)實(shí)和理論問題。
土地作為農(nóng)業(yè)基本生產(chǎn)資料，如何實(shí)現(xiàn)土地資源的高效利用，長期以來都是中國土地制度改革的中心議題。農(nóng)村家庭承包經(jīng)營制度改革的核心是將土地承包經(jīng)營權(quán)從土地所有權(quán)中分離出來，從而促進(jìn)了中國土地資源的有效配置和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)績效的提高。隨著土地流轉(zhuǎn)的推進(jìn)，土地的承包者與經(jīng)營者發(fā)生分離，如何協(xié)調(diào)土地承包者與經(jīng)營者的權(quán)利與關(guān)系構(gòu)成了新的問題。為此，2014年中央一號(hào)文件首次提出了“落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)和放活土地經(jīng)營權(quán)”的“三權(quán)”分置改革方案。之后國家又出臺(tái)十多個(gè)政策文件推進(jìn)“三權(quán)”分置改革。土地“三權(quán)”分置改革的意旨非常明確，即把經(jīng)營權(quán)從承包經(jīng)營權(quán)中獨(dú)立出來放活、激活，促進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營、加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。甚至有學(xué)者指出，放活土地經(jīng)營權(quán)的政策應(yīng)是“三權(quán)”分置針對(duì)傳統(tǒng)“兩權(quán)分離”現(xiàn)實(shí)提出變革的主要目標(biāo)甚至是唯一新目標(biāo)。
自中央提出“三權(quán)”分置改革以來，學(xué)術(shù)界圍繞“三權(quán)”分置展開了大量而又深入的研究，對(duì)“三權(quán)”分置改革的政策背景及其價(jià)值目標(biāo)、“三權(quán)”的權(quán)利屬性與功能、“三權(quán)”分置的制度實(shí)現(xiàn)和現(xiàn)實(shí)困境等問題展開了有益探討。與此同時(shí)，圍繞如何通過“三權(quán)”分置改革推動(dòng)土地資源的高效利用，學(xué)術(shù)界也已經(jīng)積累了比較豐碩的研究成果。具體而言，主要集中在以下兩大方面：第一類研究著重探討經(jīng)營權(quán)放活的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。其立論依據(jù)是土地產(chǎn)權(quán)的清晰界定是土地資源有效配置的前提，通過“三權(quán)”分置賦予承包戶和經(jīng)營者清晰而有保障的土地產(chǎn)權(quán)，有利于土地資源的高效利用。因此，大量研究集中討論了土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)、功能、權(quán)利邊界及其相互關(guān)系等問題。第二類研究將重心聚焦于土地經(jīng)營權(quán)放活的市場基礎(chǔ)。其立論基礎(chǔ)是土地資源的有效配置除了對(duì)土地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行清晰界定，還需要市場制度的跟進(jìn)和完善。而中國目前在土地流轉(zhuǎn)、抵押等相關(guān)市場制度建設(shè)上還存在諸多不足。因此很多研究重點(diǎn)探討了土地流轉(zhuǎn)和抵押市場的建設(shè)與完善等問題。
這些研究為我們進(jìn)一步思考“三權(quán)”分置與土地集中利用的關(guān)系奠定了重要基礎(chǔ)，但是仍然存在以下三個(gè)問題：第一，以上研究主要探討了經(jīng)營主體已經(jīng)獲得的土地經(jīng)營權(quán)權(quán)能及其實(shí)現(xiàn)，忽視了怎樣的“三權(quán)”分置模式才更能使農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體獲得集中連片土地的經(jīng)營權(quán)。第二，以上研究過度強(qiáng)調(diào)承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的權(quán)能，忽視了所有權(quán)統(tǒng)籌作用的發(fā)揮，仍然沒有跳出“產(chǎn)權(quán)清晰+市場交易”的窠臼，無法回應(yīng)國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)對(duì)其無法有效推進(jìn)土地集中利用提出的質(zhì)疑。第三，以上研究在分析三種權(quán)利時(shí)主要是分開論述各自的權(quán)能，對(duì)于如何實(shí)現(xiàn)三種權(quán)利的整合來推動(dòng)土地集中利用則缺乏研究，即過于強(qiáng)調(diào)“三權(quán)”分置中“三權(quán)”的“分置”，而忽視了“三權(quán)”的“整合”。
鑒于此，本文將基于皖南河鎮(zhèn)實(shí)踐多年的土地集中利用模式，試圖探討“三權(quán)”分置中的地權(quán)整合對(duì)土地集中利用的作用及其機(jī)制。下面將首先分析土地細(xì)碎化狀況與農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的地權(quán)訴求，接著探討土地集中利用的關(guān)鍵環(huán)節(jié)及其效果，最后揭示土地集中利用中三種權(quán)利的整合及其作用。筆者自2013年以來便對(duì)皖南河鎮(zhèn)進(jìn)行持續(xù)的跟蹤調(diào)研，至2019年5月前后調(diào)研四次，累計(jì)調(diào)研100余天，對(duì)當(dāng)?shù)氐膶?shí)踐進(jìn)行了深入調(diào)研，獲得了大量一手資料。
二、土地細(xì)碎化與農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的地權(quán)訴求
皖南河鎮(zhèn)位于長江南岸的沿江平原與丘陵山區(qū)的交錯(cuò)地帶，北面與長江只有一鎮(zhèn)相隔，東面與長江支流漳河相鄰。該鎮(zhèn)地勢西高東低，屬半山半圩區(qū)，從北向南流過鎮(zhèn)中央的山河及其河堤將山區(qū)和圩區(qū)劃分開來。優(yōu)越的地理位置和豐沛的水資源使河鎮(zhèn)成為江南典型的“魚米之鄉(xiāng)”。當(dāng)?shù)貧v來以種植水稻為主，麥類及薯、豆、玉米等旱雜糧較少。目前該鎮(zhèn)下轄13個(gè)村委會(huì)和2個(gè)居委會(huì)，總?cè)丝诩s3.2萬人，共9500戶，其中農(nóng)村人口占到近95%。全鎮(zhèn)總面積92平方公里，其中耕地約5.8萬畝，山地5萬畝，水面1.6萬畝。
河鎮(zhèn)與全國大部分地區(qū)的農(nóng)村一樣，在分田到戶時(shí)為了做到公平，土地都是按照遠(yuǎn)近、肥瘦搭配進(jìn)行分配，從而形成了“人均一畝三分，戶均不過十畝”，且地塊分散在至少七八甚至十處以上的格局。土地的細(xì)碎化程度與當(dāng)?shù)氐牡匦斡兄芮嘘P(guān)系。在北方平原地區(qū)，土地的差異化相對(duì)較小，因此細(xì)碎化程度普遍較小。而在南方丘陵地區(qū)，土地在遠(yuǎn)近、高低、肥瘦、水源好壞等方面都有很大差異，因而細(xì)碎化程度就相對(duì)較高。即使在河鎮(zhèn)的圩區(qū)，地形也非常復(fù)雜，地塊之間也是高低不平，因此當(dāng)?shù)氐耐恋丶?xì)碎化程度非常高。筆者調(diào)研了圩區(qū)一位典型農(nóng)戶的情況，該農(nóng)戶有12畝田，共有14塊，在村莊的東西南北各個(gè)方位都有地塊，最大的一塊有 3畝，最小的一塊只有0.1畝，且大部分地塊都在一畝以下。而當(dāng)?shù)厣絽^(qū)的土地細(xì)碎化程度更高。
面對(duì)嚴(yán)峻的土地細(xì)碎化格局，當(dāng)?shù)亟^大部分承包戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體都希望能夠?qū)崿F(xiàn)土地的集中連片。首先來看承包戶的情況。隨著勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，農(nóng)村的土地承包戶已經(jīng)產(chǎn)生巨大分化。依據(jù)其耕種土地的情況，我們可以大體將其分為三大類，即耕種自家承包地的農(nóng)戶、流入土地的農(nóng)戶和流出土地的純務(wù)工戶。三類承包戶因?yàn)榕c土地的關(guān)系不同，從而使其對(duì)土地產(chǎn)權(quán)的訴求有所差異。
具體而言，耕種自家承包地的農(nóng)戶主要是那些由留守老人和婦女耕種土地的農(nóng)戶，是典型的小農(nóng)戶。土地對(duì)于這些農(nóng)戶是重要的生產(chǎn)資料和收入來源，因此他們最關(guān)心的問題是如何能更方便地耕種自家的承包地。而細(xì)碎的地塊給這些留守老人和婦女帶來了極大的不便，因此他們強(qiáng)烈希望自家的承包地能夠連成一塊或一片。從“三權(quán)”分置的角度來看，這些農(nóng)戶對(duì)地權(quán)的訴求集中在經(jīng)營權(quán)的有效實(shí)現(xiàn)上，即如何使對(duì)細(xì)碎地塊的經(jīng)營權(quán)變成集中地塊的經(jīng)營權(quán)。
流入土地的農(nóng)戶主要是那些由于無法外出務(wù)工而又年富力強(qiáng)的中老年人耕種土地的農(nóng)戶，除了耕種自家的承包地，還會(huì)流轉(zhuǎn)親朋好友的承包地，從而達(dá)到適度規(guī)模經(jīng)營。有學(xué)者將其稱為“中堅(jiān)農(nóng)民”。與上一類農(nóng)戶一樣，其最關(guān)心的問題也是土地的集中利用問題。對(duì)于他們來講，不僅自家的承包地是細(xì)碎的，而且其流轉(zhuǎn)的土地更加細(xì)碎。筆者在河鎮(zhèn)調(diào)研的一戶“中堅(jiān)農(nóng)民”耕種了26.54畝土地，共有24塊，分布在12個(gè)地方。這種細(xì)碎格局，不僅給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來了極大的不便，而且限制了其進(jìn)一步擴(kuò)大經(jīng)營面積。因此，這些農(nóng)戶的地權(quán)訴求也是集中在經(jīng)營權(quán)的有效實(shí)現(xiàn)上，只不過這種經(jīng)營權(quán)不僅限于自家的承包地，還包括其流入土地。
流出土地的純務(wù)工戶是那些家庭所有勞動(dòng)力都外出務(wù)工或者經(jīng)商而將承包地流轉(zhuǎn)出去的農(nóng)戶。這類農(nóng)戶大體又可以分為兩類：一類是已經(jīng)在城市成功立足，基本不會(huì)再返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)的農(nóng)戶；一類是雖然目前在外務(wù)工或者經(jīng)商，但是未來仍可能返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)的農(nóng)戶，因?yàn)槠溥€未能在城市立足，當(dāng)其無法更好地在外就業(yè)時(shí)就可能返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)。因此他們的地權(quán)訴求有所差異。對(duì)于前者而言，其地權(quán)訴求集中在土地經(jīng)營權(quán)帶來的收益，即將土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給他人帶來的收益，或者說土地收益權(quán)。而對(duì)于后者而言，其地權(quán)訴求不僅集中在短期的土地收益權(quán)，而且還關(guān)心未來的土地經(jīng)營權(quán)。即使對(duì)于前者，只有土地實(shí)現(xiàn)集中連片才能更好地實(shí)現(xiàn)土地收益權(quán)。筆者2019年在河鎮(zhèn)的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)戶將細(xì)碎的承包地對(duì)外流轉(zhuǎn)每畝租金只有100斤稻谷左右，單戶的承包地實(shí)現(xiàn)集中連片后對(duì)外流轉(zhuǎn)每畝租金可以提高到200~300斤稻谷，而大面積的土地集中連片流轉(zhuǎn)每畝租金可以達(dá)到400~500斤稻谷。
除了以上三類承包戶的地權(quán)訴求需要考慮，在當(dāng)前顯然也繞不開新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的地權(quán)訴求。其實(shí)，“三權(quán)”分置改革的核心目的就是如何更好地保障新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的土地經(jīng)營權(quán)。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體土地經(jīng)營權(quán)的有效實(shí)現(xiàn)，除了學(xué)界重點(diǎn)討論的土地經(jīng)營權(quán)抵押外，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體如何能夠流轉(zhuǎn)到集中連片的土地更為關(guān)鍵，這直接決定了能否產(chǎn)生新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。因?yàn)樾滦娃r(nóng)業(yè)經(jīng)營主體天然地需要土地的集中連片，否則根本無法經(jīng)營。
簡單總結(jié)以上對(duì)三類承包戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體地權(quán)訴求的分析，如表1所示。概言之，各類主體對(duì)土地產(chǎn)權(quán)的關(guān)注焦點(diǎn)都是土地經(jīng)營權(quán)，而且地權(quán)訴求基本上都集中在土地的集中連片，即使純務(wù)工戶的地權(quán)訴求集中在土地收益，其與土地集中連片的程度也呈正相關(guān)關(guān)系。
以上主要是從靜態(tài)的視角分析了四類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在土地農(nóng)用前提下的地權(quán)訴求。而從動(dòng)態(tài)的視角看，他們之間存在相互轉(zhuǎn)化的關(guān)系。但動(dòng)態(tài)的調(diào)整并不影響以上對(duì)各類主體地權(quán)訴求的分析。需要說明的是，以上對(duì)農(nóng)民地權(quán)訴求的討論主要是在農(nóng)地農(nóng)用前提下進(jìn)行的，如果考慮到土地征收的情況，各類主體的地權(quán)訴求就會(huì)更加復(fù)雜。
三、土地集中利用的關(guān)鍵環(huán)節(jié)及其效果
2007年前后，全國各地政府都開始采取各種措施積極推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，河鎮(zhèn)所在縣政府也不例外。不同于其他大部分地方實(shí)踐的是，當(dāng)?shù)卦诳h鄉(xiāng)政府、村組兩級(jí)組織以及廣大農(nóng)民的共同努力下，探索出了一套有效的土地集中利用制度。具體來看，當(dāng)?shù)氐耐恋丶欣弥饕ㄒ韵聝蓚€(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)：第一，通過以地塊合并為核心的土地整理解決土地自然細(xì)碎化的問題；第二，通過以村社組織為中介的土地流轉(zhuǎn)解決土地產(chǎn)權(quán)細(xì)碎化的問題。
（一）以地塊合并為核心的土地整理
長期以來，河鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件都不太理想：地塊細(xì)碎程度高且地塊之間高低差距較大、坑塘溝壩鑲嵌地塊中間、田間道路狹窄而不規(guī)則，加之年久失修，農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施日益破敗。在筆者搜集到的“河鎮(zhèn)2013—2014年中低產(chǎn)田改造項(xiàng)目設(shè)計(jì)書”中有一段文字比較好地總結(jié)了河鎮(zhèn)項(xiàng)目實(shí)施前的生產(chǎn)條件：
“1.土地條件較差：項(xiàng)目區(qū)目前地塊大小不一，形狀不規(guī)則，影響了土地的高效利用。2.農(nóng)田水利破敗不堪：由于項(xiàng)目區(qū)現(xiàn)有塘口淤積嚴(yán)重，蓄水量少，無法滿足灌溉需要；現(xiàn)有渠道基本上全部為土渠，且雜草叢生，淤積嚴(yán)重，致使灌水利用率低，造成水資源浪費(fèi)。3.道路配套不完善：田間機(jī)耕路較少，大部分為土路，部分主干路網(wǎng)也因路面太窄，且無路肩，無法滿足現(xiàn)代大型農(nóng)業(yè)機(jī)械的通行需求。”
以上生產(chǎn)條件大體可以代表南方低山丘陵地區(qū)的情況。從中可以看出，當(dāng)?shù)赝恋貤l件、農(nóng)田水利和田間道路等基礎(chǔ)設(shè)施都存在明顯的問題，這種生產(chǎn)條件不僅限制了小農(nóng)農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)，更不利于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)展。這也是國家不斷投入大量資金進(jìn)行土地整理的原因。
為了推動(dòng)河鎮(zhèn)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，自2007年開始該縣每年都將大量土地整理和農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目聚集落地在河鎮(zhèn)。截至2019年年初，全鎮(zhèn)包括山區(qū)和圩區(qū)在內(nèi)的所有耕地都實(shí)施了土地整理，累計(jì)投入資金超過4億元。河鎮(zhèn)的土地整理能做到如此力度：一方面是因?yàn)楹渔?zhèn)是該縣唯一一個(gè)農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)和省級(jí)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)，自然成了縣政府推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)；另一方面則是因?yàn)樵摽h作為“國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)縣”每年至少有一個(gè)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目。
從全國范圍來看，很多土地整理和農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目在實(shí)施過程中往往并沒有改變細(xì)碎的土地格局，因?yàn)檫@牽涉廣大農(nóng)戶的切身利益，處理不好就會(huì)激化矛盾。而河鎮(zhèn)幾乎所有的村莊在土地整理和農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目實(shí)施中，都將合并地塊作為核心工作。
從實(shí)施效果來看，當(dāng)?shù)氐耐恋卣砉ぷ魅〉昧肆己玫男Ч５谝唬貕K普遍增大。在2009年之前大部分地塊面積都在10畝以上，后來項(xiàng)目實(shí)施中由于普通農(nóng)戶的強(qiáng)烈反對(duì)才逐漸縮減到10畝左右，再縮減到3～5畝等規(guī)模。第二，水利設(shè)施大為改觀。一方面修建和完善了圩區(qū)的大型泵站和山區(qū)的水庫以及與此配套的各級(jí)渠道；另一方面大量填埋田間坑塘，以增加耕地面積和方便機(jī)械化作業(yè)。第三，道路設(shè)施大為改善。原本如蜘蛛網(wǎng)狀的田間小道被大大小小的機(jī)耕道替代，而且主干道都得到了硬化，其他較小的機(jī)耕道也都鋪上了碎石。
盡管當(dāng)?shù)卦谕恋卣磉^程中存在排斥小農(nóng)戶的傾向，但以地塊合并為核心的土地整理，不僅完善了水利和道路等農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施，而且從物理形態(tài)上破解了困擾廣大農(nóng)民的土地細(xì)碎化問題。這無論是對(duì)小農(nóng)戶、中堅(jiān)農(nóng)民還是各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)展都有巨大的幫助。
（二）以村社組織為中介的土地流轉(zhuǎn)
化解土地自然細(xì)碎化是土地集中利用的前提，但是如果不能進(jìn)一步破解土地產(chǎn)權(quán)細(xì)碎化問題，仍然無法實(shí)現(xiàn)土地的集中利用。為此，河鎮(zhèn)采取了以村社組織為中介的土地流轉(zhuǎn)方法。具體而言，項(xiàng)目區(qū)內(nèi)的承包戶首先將自家分散的承包地流轉(zhuǎn)給村民小組集中參與土地整理，然后村民小組或村委會(huì)再將集中連片的土地流轉(zhuǎn)給各類經(jīng)營主體。
河鎮(zhèn)的土地整理項(xiàng)目要求以村民小組為單位，而不允許村民小組內(nèi)的部分村民參與。土地整理后土地面積既可能增加又可能減少。當(dāng)?shù)氐淖龇ㄊ敲總€(gè)小組在項(xiàng)目實(shí)施后的實(shí)際耕地面積為扣除機(jī)耕道和水渠等公共設(shè)施占地的面積，并確權(quán)到村民小組。而具體到每個(gè)農(nóng)戶的土地承包面積，當(dāng)?shù)夭扇〉氖遣桓淖冝r(nóng)戶既有承包關(guān)系的基礎(chǔ)上，村民小組內(nèi)的耕地面積按照同增同減的方法分配給每個(gè)農(nóng)戶。比如一個(gè)村民小組原有400畝耕地，項(xiàng)目實(shí)施后增加到480畝，是原有面積的1.2倍，那么每個(gè)農(nóng)戶的面積都同樣增加1.2倍。即該村民小組一戶農(nóng)戶如果在項(xiàng)目實(shí)施前承包10畝耕地，那么項(xiàng)目實(shí)施后的承包面積則為12畝。
確定了農(nóng)戶的承包經(jīng)營權(quán)面積，那么如何將這些農(nóng)戶的土地承包權(quán)與具體的地塊進(jìn)行對(duì)應(yīng)呢？如果按照一般的做法，將整理好的地塊依次分給農(nóng)戶，不僅整理好的地塊會(huì)進(jìn)一步細(xì)碎化，而且只能保障耕種自己承包地的農(nóng)戶可以實(shí)現(xiàn)土地的集中連片，而無法保障其他流轉(zhuǎn)土地的經(jīng)營主體實(shí)現(xiàn)土地的集中利用。為此，當(dāng)?shù)貙?duì)農(nóng)戶的土地承包權(quán)實(shí)施了“虛擬確權(quán)”的方法。具體而言，在土地整理后，各村民小組在將全組土地面積按照同比例分配給農(nóng)戶時(shí)，只明確農(nóng)戶的承包面積而不再確定具體地塊。為了保障承包戶的權(quán)益，給每個(gè)農(nóng)戶發(fā)放《耕地權(quán)益證明書》，作為土地流轉(zhuǎn)、土地征收等過程中的收益依據(jù)。該證明書上只標(biāo)明農(nóng)戶的土地承包面積，而不標(biāo)注具體地塊及其四至等信息。當(dāng)?shù)卦诮鼉赡甑耐恋卮_權(quán)工作中也是按照這種方法進(jìn)行確權(quán)。在這種確權(quán)中農(nóng)戶的承包面積只是一個(gè)虛擬的數(shù)字，而沒有對(duì)應(yīng)到具體的地塊。當(dāng)土地征收時(shí)，村民小組范圍內(nèi)被征收的土地面積和剩余的土地面積均按照各戶所占面積的比例進(jìn)行分配。這在很大程度上也是對(duì)土地集體所有制的有效實(shí)踐方式。
因?yàn)槌邪鼞舻母N意愿已經(jīng)發(fā)生分化，因此，在土地對(duì)外流轉(zhuǎn)之前需要確定承包戶的耕種意愿，從而確定其承包土地的處理方式。對(duì)于希望繼續(xù)耕種土地的農(nóng)戶，需向村民小組提出申請并填寫《土地經(jīng)營權(quán)申請書》，其選擇面積在保證整理地塊完整性的前提下在自己承包權(quán)面積上下浮動(dòng)。高出部分支付標(biāo)準(zhǔn)流轉(zhuǎn)費(fèi)，低于承包面積部分可獲得標(biāo)準(zhǔn)流轉(zhuǎn)費(fèi)。那些希望將土地流轉(zhuǎn)出去的農(nóng)戶填寫《土地經(jīng)營權(quán)委托書》，委托村民小組對(duì)外流轉(zhuǎn)，并獲得標(biāo)準(zhǔn)流轉(zhuǎn)費(fèi)。本村民小組希望繼續(xù)耕種土地的農(nóng)戶享有優(yōu)先選擇地塊的權(quán)利，但是需要保障所有這些地塊集中連片，從而能夠保障有待進(jìn)行規(guī)模流轉(zhuǎn)的土地集中連片。一般而言，這些農(nóng)戶都會(huì)選擇靠近村莊的土地，因?yàn)楦靼霃阶钚。嚯x村邊的池塘最近，方便灌溉。每個(gè)農(nóng)戶的地塊通過抓鬮的形式?jīng)Q定。有些中堅(jiān)農(nóng)民想耕種親朋好友的承包地，則是聯(lián)合這些農(nóng)戶一起抓鬮，從而保證流轉(zhuǎn)土地的集中連片。只不過在當(dāng)?shù)氐耐恋亓鬓D(zhuǎn)市場形成后，中堅(jiān)農(nóng)民也需要支付標(biāo)準(zhǔn)流轉(zhuǎn)費(fèi)。
確定了自耕土地的面積和范圍，剩余的連片土地就是可以對(duì)外流轉(zhuǎn)的面積。由于農(nóng)戶的自耕土地是集中連片的，從而剩余的可以對(duì)外流轉(zhuǎn)的土地也是集中連片的。其面積一般都在100畝左右。在河鎮(zhèn)近年來的實(shí)踐中，土地的對(duì)外集中流轉(zhuǎn)出現(xiàn)了兩種中介。第一種中介是村民小組，即由村民小組統(tǒng)一對(duì)外流轉(zhuǎn)。流轉(zhuǎn)主體一般都是本村民小組的村民，絕大部分都是原來的中堅(jiān)農(nóng)民。通過集中流轉(zhuǎn)，其經(jīng)營規(guī)模迅速擴(kuò)大，成為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。第二種中介是村委會(huì)。一方面是因?yàn)楹芏嘈滦娃r(nóng)業(yè)經(jīng)營主體需要流轉(zhuǎn)更大面積的土地，單個(gè)小組的面積無法滿足其需求，就需要村委會(huì)出面協(xié)調(diào)，其具體做法是，村委會(huì)協(xié)調(diào)若干個(gè)臨近的村民小組，將各村民小組對(duì)外流轉(zhuǎn)的土地集中流轉(zhuǎn)給這些新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。另一方面，有些村民小組無法將本組的土地流轉(zhuǎn)出去，從而匯總到村委會(huì)，再由村委會(huì)尋找相應(yīng)的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體進(jìn)行集中流轉(zhuǎn)。當(dāng)?shù)卣?012年之前大力推動(dòng)大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)時(shí)也主要借助村委會(huì)這一中介。村社組織作為重要的農(nóng)業(yè)治理主體，充當(dāng)土地集中流轉(zhuǎn)的中介可以極大降低流轉(zhuǎn)雙方的交易成本，否則規(guī)模經(jīng)營主體就需要與分散的農(nóng)戶打交道，支付高額的交易成本，甚至使交易無法進(jìn)行。
需要指出的是，村民小組和村委會(huì)在充當(dāng)土地流轉(zhuǎn)中介過程中不收取任何中間費(fèi)用，土地流轉(zhuǎn)費(fèi)如數(shù)支付給承包戶。河鎮(zhèn)的土地流轉(zhuǎn)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是在地方政府、村干部、村民代表和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體共同參與討論下形成的，近年來一直維持在每畝每年400斤中稻（其價(jià)格以每年10月31日的市場價(jià)格為準(zhǔn)）。這一價(jià)格較之于農(nóng)戶之間自發(fā)流轉(zhuǎn)的價(jià)格（100~200斤中稻）高了很多，使流轉(zhuǎn)雙方都可以獲得比較合理的收益。為了應(yīng)對(duì)農(nóng)民耕種意愿的變化并保障土地流入方的利益，當(dāng)?shù)貙?duì)土地流轉(zhuǎn)期限也規(guī)定了比較合理的期限。從當(dāng)?shù)氐膶?shí)踐來看，盡管各村的流轉(zhuǎn)期限有所差異，但絕大多數(shù)都在5~8年之間，這段年限是在流轉(zhuǎn)雙方博弈下確定的。如果流轉(zhuǎn)期限太短，不利于各類經(jīng)營主體生產(chǎn)的穩(wěn)定性和持續(xù)的投資；而如果期限過長，則不利于耕種意愿發(fā)生變化的農(nóng)戶進(jìn)行調(diào)整。所以，為了適應(yīng)各方不同的需求，就要保證流轉(zhuǎn)期限既具有一定的穩(wěn)定性又要具有一定的靈活性。而流轉(zhuǎn)期限到期后，再通過以上方法和程序重新統(tǒng)計(jì)農(nóng)戶的意愿，并重新進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。
通過以上兩個(gè)措施，河鎮(zhèn)不僅有效地解決了土地自然細(xì)碎化的問題，而且破解了土地產(chǎn)權(quán)細(xì)碎化的問題，使各類農(nóng)戶實(shí)現(xiàn)了各自的地權(quán)訴求。首先，對(duì)于希望耕種自己承包地的農(nóng)戶，其可以優(yōu)先獲得一塊和自家承包地相當(dāng)面積的集中連片的土地進(jìn)行經(jīng)營。其次，對(duì)流轉(zhuǎn)土地的中堅(jiān)農(nóng)民來講，其通過自發(fā)聯(lián)合進(jìn)行抓鬮使耕種的土地全部實(shí)現(xiàn)集中連片。再次，對(duì)于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體來講，其可以非常容易地從村民小組或村委會(huì)流轉(zhuǎn)到集中連片的土地。最后，對(duì)于將土地流轉(zhuǎn)出去的農(nóng)戶來講，其獲得的土地流轉(zhuǎn)費(fèi)較之以前自發(fā)流轉(zhuǎn)中的流轉(zhuǎn)費(fèi)大大增加。而且較為合理的土地流轉(zhuǎn)期限，可以使各類主體在若干年后再次根據(jù)自己的種田意愿作出選擇。
四、土地集中利用中的地權(quán)整合及其作用
通過以上分析可以發(fā)現(xiàn)，皖南河鎮(zhèn)的土地集中利用主要是通過土地整理和土地流轉(zhuǎn)來實(shí)現(xiàn)的。通過以地塊合并為核心的土地整理，改變了農(nóng)戶承包地的細(xì)碎格局，在物理形態(tài)上解決了土地細(xì)碎化問題；通過以村社組織為中介的土地流轉(zhuǎn)，改變了各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體經(jīng)營土地的細(xì)碎格局，在土地經(jīng)營權(quán)上解決了土地細(xì)碎化問題。
進(jìn)一步的分析發(fā)現(xiàn)，以地塊合并為核心的土地整理和以村社組織為中介的土地流轉(zhuǎn)得以實(shí)現(xiàn)的前提是有效的地權(quán)整合。換言之，土地整理和土地流轉(zhuǎn)只是實(shí)現(xiàn)土地集中利用的具體手段，而土地集中利用的內(nèi)核是有效處理土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的關(guān)系。從河鎮(zhèn)的土地集中利用實(shí)踐可以發(fā)現(xiàn)，在三種權(quán)利的關(guān)系中，土地經(jīng)營權(quán)的實(shí)現(xiàn)是目的，而土地所有權(quán)和土地承包權(quán)的整合是手段，即通過土地所有權(quán)對(duì)土地承包權(quán)的整合保證了土地經(jīng)營權(quán)的實(shí)現(xiàn)。這一思路在土地整理和土地流轉(zhuǎn)兩個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)中都是一以貫之的。
（一）土地整理中的地權(quán)整合
土地集中利用的前提是破解土地物理形態(tài)上的細(xì)碎化問題。在不改變土地物理細(xì)碎化的情況下實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體經(jīng)營土地的集中連片，盡管較土地分散在各處有所改進(jìn)，但并不能達(dá)到土地集中利用的理想效果，也不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的有效展開。因此，以地塊合并為核心的土地整理意義重大，尤其是在南方低山丘陵地區(qū)。而地塊的合并就牽涉承包戶的土地產(chǎn)權(quán)問題。
在包括河鎮(zhèn)在內(nèi)的大部分地方，通過分田到戶以及二輪延包所形成的基本都是細(xì)碎化的土地格局。中央提出的“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變”在各地往往被理解為農(nóng)戶對(duì)細(xì)碎地塊的承包關(guān)系長久不變，全國各地在土地確權(quán)實(shí)踐中也主要采取“確權(quán)確地確四至”的做法。這種理解和做法很可能固化了承包戶對(duì)具體細(xì)碎土地的承包關(guān)系。因?yàn)樵谕恋卣磉^程中盡管絕大部分農(nóng)戶都主張合并地塊，但是難免存在部分農(nóng)戶出于各種原因反對(duì)地塊合并。當(dāng)農(nóng)戶對(duì)于具體細(xì)碎地塊的承包權(quán)過于強(qiáng)化時(shí)，少部分農(nóng)戶的反對(duì)即可阻止土地整理中的地塊合并。所以，在各地土地整理中普遍存在無法進(jìn)行合并地塊而只進(jìn)行修繕農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施，或者在將地塊合并后又將大塊地塊細(xì)分的局面，這是典型的“反公地悲劇”。
河鎮(zhèn)之所以能夠在土地整理中實(shí)現(xiàn)合并地塊并保證合并的地塊沒有被進(jìn)一步細(xì)分，主要是因?yàn)榕まD(zhuǎn)了上述農(nóng)戶土地承包權(quán)過度強(qiáng)化的局面，其手段則是通過適當(dāng)加強(qiáng)農(nóng)民集體土地所有權(quán)的整合功能。因?yàn)榧w土地歸村民小組全體村民共同所有，且當(dāng)?shù)氐耐恋卣硎且源迕裥〗M為單位參與的，所以當(dāng)?shù)氐闹饕龇ㄊ窃诖迕裥〗M范圍內(nèi)廣泛宣傳以合并地塊為核心的土地整理工作的好處，實(shí)現(xiàn)對(duì)村民的積極動(dòng)員，并在初步摸底農(nóng)戶意愿的情況下，村民小組長聯(lián)合本組能人對(duì)少部分反對(duì)者私下做工作，然后通過召開戶主會(huì)議討論并表決土地整理方案，采取少數(shù)服從多數(shù)的方式進(jìn)行決策。在當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的觀念中，按照村民自治的原則即使少數(shù)農(nóng)戶因?yàn)楦鞣N理由反對(duì)土地整理中的土地合并，只要有三分之二以上的農(nóng)戶同意即可通過并實(shí)施。
最近出臺(tái)的《中共中央國務(wù)院關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變的意見》（下稱《意見》）也指出，“各地可在農(nóng)民自愿前提下結(jié)合農(nóng)田基本建設(shè)，組織開展互換并地，發(fā)展連片種植”“允許農(nóng)民集體在法律政策范圍內(nèi)通過民主協(xié)商自主調(diào)節(jié)利益關(guān)系”。應(yīng)該說，河鎮(zhèn)的以上做法在很大程度上體現(xiàn)了《意見》的整體精神，即在土地承包關(guān)系穩(wěn)定的基礎(chǔ)上結(jié)合農(nóng)田基本建設(shè)通過民主協(xié)商自主調(diào)節(jié)利益關(guān)系，發(fā)展連片種植。河鎮(zhèn)在土地整理中通過村民小組內(nèi)的民主協(xié)商，按照村民自治原則共同決定，在不改變承包戶承包面積的基礎(chǔ)上，通過土地整理改變承包戶與細(xì)碎地塊的承包關(guān)系，并實(shí)現(xiàn)承包戶與合并地塊的承包關(guān)系。
當(dāng)然，為此需要扭轉(zhuǎn)一般農(nóng)村地區(qū)承包戶對(duì)細(xì)碎土地過度強(qiáng)化的土地承包經(jīng)營權(quán)，通過適度加強(qiáng)土地所有權(quán)，借助土地所有權(quán)對(duì)土地承包權(quán)的整合功能，整合承包戶對(duì)細(xì)碎土地的承包關(guān)系。而由于土地經(jīng)營權(quán)由土地承包權(quán)派生，當(dāng)農(nóng)戶的承包地由細(xì)碎土地轉(zhuǎn)變?yōu)檫B片土地，農(nóng)戶的土地經(jīng)營權(quán)也在一定程度上得以整合，為下一步的土地集中利用奠定了基礎(chǔ)。質(zhì)言之，這一做法所體現(xiàn)的“三權(quán)”分置關(guān)系，不是土地所有權(quán)、土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的相互分置后的各自獨(dú)立，而是三種權(quán)利在分置后的相互作用和良性整合。
（二）土地流轉(zhuǎn)中的地權(quán)整合
以合并地塊為核心的土地整理為土地的集中利用奠定了重要基礎(chǔ)。但是如若沒有后續(xù)以村社組織為中介的土地流轉(zhuǎn)，可能僅僅能保障耕種自家承包地的承包戶的土地可以集中連片利用，將難以實(shí)現(xiàn)“中堅(jiān)農(nóng)民”和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體所經(jīng)營土地的集中連片，且難以應(yīng)對(duì)不同農(nóng)戶不同時(shí)期變動(dòng)的耕種意愿。顯然，在以村社組織為中介的土地流轉(zhuǎn)中村社組織的中介作用是保障土地集中利用的關(guān)鍵，但更深層次的問題是土地流轉(zhuǎn)中的地權(quán)整合。
在河鎮(zhèn)土地整理后的土地確權(quán)中，如果按照各地普遍采用的“確權(quán)確地確四至”的方法將土地確權(quán)到戶，那么，一方面合并的地塊會(huì)被進(jìn)一步切割成細(xì)碎的地塊，因?yàn)楦鲬舻某邪孛娣e難以與整理好的地塊面積對(duì)應(yīng)上；另一方面希望繼續(xù)種地的農(nóng)戶和希望將土地流轉(zhuǎn)出去的農(nóng)戶在土地分配上必然插花分布，這將使后續(xù)的土地集中流轉(zhuǎn)無法達(dá)成。因?yàn)橛写鬓D(zhuǎn)的土地呈插花分布，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體將難以流轉(zhuǎn)到集中連片的土地。即使村社組織能夠出面協(xié)調(diào)連片土地中不愿流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶，也將如上述土地整理中一樣面臨著部分農(nóng)戶的反對(duì)，即他們以對(duì)既有地塊的長期承包權(quán)為借口阻撓或“坐地要價(jià)”，從而制約土地流轉(zhuǎn)的順利進(jìn)行。
河鎮(zhèn)通過土地流轉(zhuǎn)使各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體都能實(shí)現(xiàn)土地集中利用的關(guān)鍵是采取了對(duì)土地承包權(quán)“虛擬確權(quán)”的方法。這種做法在學(xué)術(shù)界往往被稱為“確權(quán)不確地”或“確權(quán)確利不確地”。即在不改變既有承包關(guān)系的基礎(chǔ)上，農(nóng)戶的土地承包權(quán)只核定具體面積作為流轉(zhuǎn)收益的標(biāo)準(zhǔn)，而不分配具體地塊。這種做法并沒有違背中央提出的“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變”，只是不同于將土地承包關(guān)系理解為對(duì)細(xì)碎地塊的承包，而是將土地承包關(guān)系操作為對(duì)既有土地面積的承包。
而正是通過“虛擬確權(quán)”使土地承包權(quán)與具體地塊脫鉤，從而為以村社組織為中介的土地流轉(zhuǎn)中土地經(jīng)營權(quán)與連片地塊掛鉤奠定了基礎(chǔ)。在以村社組織為中介的土地流轉(zhuǎn)中，承包戶首先將對(duì)既有細(xì)碎地塊的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給村民小組或村委會(huì)，然后兩者再將整理好的大塊地塊流轉(zhuǎn)給小農(nóng)戶、中堅(jiān)農(nóng)民和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。在對(duì)外流轉(zhuǎn)中，整理好的地塊不允許進(jìn)一步切割，經(jīng)營面積與承包面積的出入以標(biāo)準(zhǔn)的土地流轉(zhuǎn)費(fèi)補(bǔ)償，從而使各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體都獲得對(duì)集中連片的土地經(jīng)營權(quán)，而將土地流轉(zhuǎn)出去的農(nóng)戶獲得了合理的土地收益。
在這個(gè)過程中，地權(quán)整合體現(xiàn)在為了實(shí)現(xiàn)各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體土地經(jīng)營權(quán)的有效實(shí)現(xiàn)或者說土地經(jīng)營權(quán)的整合，在不改變二輪延包以來農(nóng)戶的土地承包面積的基礎(chǔ)上，改變承包戶對(duì)具體細(xì)碎地塊的承包關(guān)系，將其轉(zhuǎn)化為一種土地的收益權(quán)和在土地流轉(zhuǎn)中優(yōu)先的流轉(zhuǎn)權(quán)，從而為以村社組織為中介的土地流轉(zhuǎn)中各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體實(shí)現(xiàn)土地的集中連片利用提供產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。這種地權(quán)整合做法改變了各地土地確權(quán)中不斷強(qiáng)化承包戶對(duì)具體細(xì)碎地塊的承包權(quán)強(qiáng)度，通過保障土地承包戶種地優(yōu)先權(quán)和土地流轉(zhuǎn)收益權(quán)的前提下，實(shí)現(xiàn)各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的土地經(jīng)營權(quán)。同樣，這里的“三權(quán)”分置，也不是三種權(quán)利分置后的相互獨(dú)立，而是三種權(quán)利在分置后的相互作用和良性整合。這種做法得以實(shí)現(xiàn)的前提如同上述土地整理的邏輯，即通過村民自治適當(dāng)加強(qiáng)土地所有權(quán)對(duì)土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的整合來推動(dòng)土地的集中利用。
河鎮(zhèn)以村社組織為中介的土地流轉(zhuǎn)在形式上類似于各地實(shí)踐中的“反租倒包”模式，但是在地權(quán)整合上卻存在本質(zhì)差異。既有研究發(fā)現(xiàn)，“反租倒包”中農(nóng)戶的土地承包權(quán)依然對(duì)應(yīng)著具體地塊，因此在土地的集中利用中承包戶擁有絕對(duì)的權(quán)利，因此無法解決由承包者排他性權(quán)利過大及其機(jī)會(huì)主義行為帶來的細(xì)碎化問題，從而往往使土地的集中利用陷入僵局。而在“虛擬確權(quán)”中農(nóng)戶的土地承包權(quán)與具體地塊實(shí)現(xiàn)了脫鉤，集體在土地流轉(zhuǎn)中的整合功能有所增強(qiáng)，從而能夠較好地規(guī)避個(gè)別農(nóng)戶的制約。
通過梳理河鎮(zhèn)在土地整理和土地流轉(zhuǎn)中的地權(quán)整合可以看出，土地集中利用的實(shí)現(xiàn)需要在“三權(quán)”分置中進(jìn)行地權(quán)的整合，尤其是應(yīng)適當(dāng)強(qiáng)化土地集體所有權(quán)對(duì)土地承包權(quán)加以整合，改變土地承包權(quán)與具體細(xì)碎地塊的對(duì)應(yīng)關(guān)系，以推動(dòng)土地集中利用中土地經(jīng)營權(quán)的有效實(shí)現(xiàn)。這正是中國土地集體所有制在土地集中利用中相對(duì)于土地私有制所具有的組織優(yōu)勢。這種做法顯然不同于學(xué)術(shù)界一般倡導(dǎo)的“產(chǎn)權(quán)清晰+市場交易”路徑。這種路徑反對(duì)土地所有權(quán)、土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)之間的地權(quán)整合，在“三權(quán)”分置中強(qiáng)調(diào)對(duì)土地承包權(quán)的清晰界定并不斷增強(qiáng)其產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度，并在此基礎(chǔ)上借助市場這一“看不見的手”來實(shí)現(xiàn)土地資源的集中利用。但是正如前文所述大量的經(jīng)驗(yàn)研究已經(jīng)證明這一路徑并不能有效實(shí)現(xiàn)土地的集中利用。結(jié)合前文分析，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)這一路徑過多地將注意力集中于產(chǎn)權(quán)清晰界定這一市場交易前提，卻忽視了市場交易發(fā)揮作用的另一前提，即清晰界定的細(xì)碎產(chǎn)權(quán)是否能夠低成本地實(shí)現(xiàn)市場交易。而現(xiàn)實(shí)中中國農(nóng)戶的承包地過于細(xì)碎，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)市場雙方的交易成本過高，從而使市場機(jī)制難以有效發(fā)揮作用。只有通過整合細(xì)碎產(chǎn)權(quán)并輔之以交易中介以降低交易成本，市場機(jī)制才能有效推動(dòng)土地的集中利用。
五、結(jié)論與討論
在中國土地細(xì)碎化背景下，土地的集中利用構(gòu)成了各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體土地經(jīng)營權(quán)實(shí)現(xiàn)的核心內(nèi)容及其地權(quán)訴求的焦點(diǎn)。“三權(quán)”分置改革的主要目標(biāo)也是聚焦于土地經(jīng)營權(quán)的放活。針對(duì)既有研究過于強(qiáng)調(diào)“三權(quán)”的“分置”，而忽視了“三權(quán)”的“整合”，尤其是土地所有權(quán)在土地集中利用中的整合功能。本文基于皖南河鎮(zhèn)的土地集中利用實(shí)踐，試圖探討“三權(quán)”分置中的地權(quán)整合對(duì)土地集中利用的作用及其機(jī)制。研究發(fā)現(xiàn)，以地塊合并為核心的土地整理和以村社組織為中介的土地流轉(zhuǎn)構(gòu)成了土地集中利用的兩個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。而“三權(quán)”分置中的地權(quán)整合構(gòu)成了以上兩個(gè)環(huán)節(jié)得以實(shí)現(xiàn)的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。概言之，土地集中利用需要通過土地所有權(quán)對(duì)土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)加以整合。具體而言，在保障現(xiàn)有承包戶土地承包權(quán)穩(wěn)定并長久不變的基礎(chǔ)上，農(nóng)民集體在法律政策范圍內(nèi)通過民主協(xié)商適當(dāng)加強(qiáng)土地所有權(quán)，用以改變承包戶與細(xì)碎地塊的對(duì)應(yīng)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)承包戶與連片土地的對(duì)應(yīng)關(guān)系，并將連片土地的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。
皖南河鎮(zhèn)的實(shí)踐對(duì)我們反思既有產(chǎn)權(quán)理論和中國政策實(shí)踐亦有重要意義。學(xué)術(shù)界在討論土地制度與土地資源配置效率時(shí)主要采用新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的路徑，將研究重心放在了權(quán)利的清晰界定上。似乎只要土地產(chǎn)權(quán)得到清晰界定，市場就可解決土地資源配置中的一切問題。具體到“三權(quán)”分置與土地集中利用的討論中，學(xué)術(shù)界也主要聚焦于“三權(quán)”的“分置”，認(rèn)為通過“產(chǎn)權(quán)清晰+市場交易”路徑的土地集中利用自然就會(huì)實(shí)現(xiàn)。國內(nèi)外的實(shí)踐已經(jīng)證明，土地細(xì)碎化的背景下，農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)即使得到清晰界定，也會(huì)因?yàn)檫^高的交易成本而使土地市場機(jī)制陷入失靈。皖南河鎮(zhèn)的實(shí)踐啟示我們，細(xì)碎土地集中利用中市場機(jī)制發(fā)揮作用的前提除了產(chǎn)權(quán)的清晰界定，還包括應(yīng)將有待交易的土地整合成符合各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體需要的集中連片土地。而這就需要發(fā)揮土地所有權(quán)對(duì)土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的整合功能。這恰是中國土地集體所有制相對(duì)于土地私有制所具有的優(yōu)勢。
此外，皖南河鎮(zhèn)的實(shí)踐也有助于深化我們對(duì)“土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變”內(nèi)涵的理解。土地承包關(guān)系可以從人與人的關(guān)系和人與地的關(guān)系兩方面理解。人與人關(guān)系角度的土地承包關(guān)系處理的是土地在農(nóng)民之間如何分配的問題。這個(gè)意義上的“土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變”是指原有承包戶的土地承包權(quán)穩(wěn)定并長久不變，即繼續(xù)實(shí)施“增人不增地、減人不減地”。而人與地關(guān)系角度的土地承包關(guān)系處理的是承包戶與具體地塊的關(guān)系問題。這個(gè)意義上的“土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變”是指承包戶與細(xì)碎土地的對(duì)應(yīng)承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變。這實(shí)際上是鎖定既有的細(xì)碎土地利用格局，顯然不利于各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體實(shí)現(xiàn)土地集中利用，也與《意見》提出的“組織開展互換并地，發(fā)展連片種植”存在矛盾。皖南河鎮(zhèn)的實(shí)踐啟示我們，為了實(shí)現(xiàn)中國細(xì)碎土地的集中高效利用，我們應(yīng)該主要從人與人關(guān)系而非人與地關(guān)系角度來理解“土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變”，在繼續(xù)實(shí)施“增人不增地、減人不減地”的基礎(chǔ)上，應(yīng)該允許農(nóng)民集體在法律政策范圍內(nèi)通過民主協(xié)商自主調(diào)節(jié)承包戶與具體地塊的關(guān)系。
當(dāng)然，皖南河鎮(zhèn)“三權(quán)”分置中的地權(quán)整合與土地集中利用的措施具有一定的特殊性，但是對(duì)于各地的“三權(quán)”分置實(shí)踐和土地集中利用仍具有重要的啟示意義。尤其是國家在各地大力推動(dòng)農(nóng)田基本建設(shè)的背景下，如何使國家和農(nóng)民的土地投資真正有助于實(shí)現(xiàn)土地的集中高效利用，皖南河鎮(zhèn)在“三權(quán)”分置中的地權(quán)整合具有較強(qiáng)的借鑒意義。
作者簡介:孫新華，男，西北農(nóng)林科技大學(xué)人文社會(huì)發(fā)展學(xué)院暨陜西省鄉(xiāng)村治理與社會(huì)建設(shè)協(xié)同創(chuàng)新研究中心副教授；柳澤凡，男，西北農(nóng)林科技大學(xué)人文社會(huì)發(fā)展學(xué)院碩士生；周佩萱，女，西北農(nóng)林科技大學(xué)人文社會(huì)發(fā)展學(xué)院碩士生。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)社科版
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