深化農(nóng)村土地制度改革是新時代農(nóng)村改革的焦點和難點。習近平在2016年視察小崗村時指出，“新形勢下深化農(nóng)村改革，主線仍然是處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系” 。“仍然”一詞，深刻揭示出中國共產(chǎn)黨在領(lǐng)導中國革命、建設、改革過程中對農(nóng)村土地制度及維護與發(fā)展農(nóng)民土地利益的重視。黨的十八大以來，黨中央就農(nóng)村土地制度改革作出了一系列重大決策部署，明確要求尊重農(nóng)民意愿、保障農(nóng)民權(quán)益。2019年新修訂的《土地管理法》堅守了保護農(nóng)民合理土地權(quán)益的原則，奠定了維護和發(fā)展農(nóng)民利益的法制基礎(chǔ)。但基于土地作為經(jīng)濟社會基本資源的重要性，農(nóng)村土地制度改革必然是牽一發(fā)動全身，如何堅持維護與發(fā)展農(nóng)民利益，確保改革始終在正確的軌道上行進，是做好農(nóng)村工作的關(guān)鍵。
一、以維護與發(fā)展農(nóng)民利益為根本目的
改革的目的，決定著改革的方向，也決定著改革的路徑與方式。只有明確深化農(nóng)村土地制度改革的目的，才能知道為什么要改、改什么和怎么改。毛澤東在《經(jīng)濟問題與財政問題》一文中指出：“一切空話都是無用的，必須給人民以看得見的物質(zhì)福利。” 鄧小平始終要求以“人民擁護不擁護、人民贊成不贊成、人民高興不高興、人民答應不答應”作為制定一切方針政策和作出決斷的出發(fā)點和歸宿。習近平在參加十三屆全國人大一次會議山東代表團審議時強調(diào)：“要充分尊重廣大農(nóng)民意愿，調(diào)動廣大農(nóng)民積極性、主動性、創(chuàng)造性，把廣大農(nóng)民對美好生活的向往化為推動鄉(xiāng)村振興的動力，把維護廣大農(nóng)民根本利益、促進廣大農(nóng)民共同富裕作為出發(fā)點和落腳點。” 黨領(lǐng)導的歷次農(nóng)村土地制度改革都是從人民利益出發(fā)，順應了農(nóng)民的需求與期待，新時代深化農(nóng)村土地制度改革也必然是以維護和發(fā)展農(nóng)民利益為根本目的。這一目的至少包括以下幾個方面。
（一）維護農(nóng)民的基本土地權(quán)益。土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料，也是最主要的物質(zhì)利益所在。深化農(nóng)村土地制度改革，處理好農(nóng)民與土地的關(guān)系，首要任務是維護農(nóng)民的基本土地權(quán)益，實質(zhì)就是要通過改革實現(xiàn)兩大目的。一是鞏固農(nóng)村土地集體所有制。農(nóng)村土地集體所有制是社會主義制度的底色，是完成社會主義根本任務的重要保障，是體現(xiàn)農(nóng)民主體地位和平等地權(quán)的制度基礎(chǔ)，既是土地制度改革的底線，也是需要通過改革不斷夯實、鞏固的農(nóng)民根本利益所在。二是維護農(nóng)民基本財產(chǎn)權(quán)利。土地是農(nóng)民最重要的財產(chǎn)，在當前城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設施與公共服務差距較大的背景下，農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)利顯得尤為重要。在農(nóng)村改革進程中，防止侵害并實現(xiàn)好農(nóng)民土地權(quán)益，將土地作為“財富之母”的經(jīng)濟效益發(fā)揮出來，將這一沉睡的資本激活，既是維護社會主義制度公平性的需要，也是快速城鎮(zhèn)化進程中確保社會穩(wěn)定的重要基石。
（二）激發(fā)農(nóng)民推動生產(chǎn)力發(fā)展的積極性、主動性、創(chuàng)造性。土地制度改革屬于生產(chǎn)關(guān)系調(diào)整的范疇。基于土地資源的有限性，激發(fā)土地的生產(chǎn)力是我國歷史上每一次土地制度變遷的基本要求。實踐表明，適應生產(chǎn)力發(fā)展要求的農(nóng)村土地制度改革，是激發(fā)廣大農(nóng)民推動生產(chǎn)力發(fā)展積極性、主動性、創(chuàng)造性的有力武器，這尤其在改革開放之初實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制上體現(xiàn)得淋漓盡致。隨著城鎮(zhèn)化的快速推進和社會主義市場經(jīng)濟體制的不斷完善，分散的家庭經(jīng)營面臨著生產(chǎn)效率低下和難以對接大市場等問題，從而對農(nóng)民的生產(chǎn)積極性形成了制約，催生了深化農(nóng)村土地制度改革的需求。顯然，新時代深化農(nóng)村土地制度改革，仍要激發(fā)農(nóng)民積極性、主動性、創(chuàng)造性，保護和利用好土地資源，更好守住“把飯碗牢牢端在自己手中”這一農(nóng)業(yè)底線任務，同時順應市場消費需求轉(zhuǎn)型、農(nóng)業(yè)科技進步新形勢，以土地資源的優(yōu)化配置和高效利用為支撐，加快集約化、綠色化、品牌化、融合化為取向的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)農(nóng)民土地利益最大化，推動農(nóng)村經(jīng)濟由粗放式發(fā)展向高質(zhì)量發(fā)展邁進。
（三）確保農(nóng)民共享城鄉(xiāng)改革發(fā)展成果。習近平在主持2018年中央政治局第八次集體學習時指出，“在現(xiàn)代化進程中，如何處理好工農(nóng)關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系，在一定程度上決定著現(xiàn)代化的成敗” 。人民公社時期的農(nóng)村土地制度與計劃經(jīng)濟互動，為國家工業(yè)化戰(zhàn)略提供了物質(zhì)積累，但也助推了城鄉(xiāng)二元分割格局的形成。改革開放后的農(nóng)村土地制度改革在極大促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的同時，解放了農(nóng)村勞動力，為城鎮(zhèn)化的快速推進提供了強大推動力，但也拉大了城鄉(xiāng)收入差距。進入21世紀以來，中央取消了農(nóng)業(yè)稅，開啟了以工輔農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的新局面。黨的十九大首次將“城鄉(xiāng)融合發(fā)展”寫入黨的文獻，標志著工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系進入新的歷史時期。習近平強調(diào)，“40年前，我們通過農(nóng)村改革拉開了改革開放大幕。40年后的今天，我們應該通過振興鄉(xiāng)村，開啟城鄉(xiāng)融合發(fā)展和現(xiàn)代化建設新局面” 。40年前的農(nóng)村改革正是以農(nóng)村土地制度改革為引擎，40年后推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，同樣需要在農(nóng)村土地制度改革上找到支撐點。正因如此，中央在深化農(nóng)村土地制度改革中，將焦點集聚在農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”和農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革“三塊地”改革上，強調(diào)確權(quán)登記頒證，完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，推動實現(xiàn)城鄉(xiāng)土地資源“同地同權(quán)同價”。其目的指向十分明確，就是要通過盤活農(nóng)村土地資源，推動城鄉(xiāng)要素自由流動、平等交換，吸引更多的人才、技術(shù)、資金等要素向鄉(xiāng)村流動，為打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，促進農(nóng)民持續(xù)增收，縮小城鄉(xiāng)居民收入差距，實現(xiàn)共同富裕提供有力支撐。
二、深化農(nóng)村土地制度改革面臨三大難題
習近平多次強調(diào)，“農(nóng)村改革不論怎么改，都不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食生產(chǎn)能力改弱了，不能把農(nóng)民利益損害了。這些底線必須堅守，決不能犯顛覆性錯誤” 。黨的十八大以來，承包地“三權(quán)分置”和“三塊地”改革試點取得了扎實的成效，但距離中央的要求、農(nóng)民群眾的期待仍然有較大的差距，需要從遵從改革目的、堅守改革底線出發(fā)，審視改革困境，著力解決以下難題。
（一）如何保障農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員公平的土地權(quán)益。為避免農(nóng)村承包地的頻繁變動影響耕地經(jīng)營規(guī)模，中央明確提倡“增人不增地、減人不減地”。新修訂的《土地管理法》規(guī)定農(nóng)民集體所有的土地采取農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的家庭承包方式承包。同時，為提高城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量，中央多個文件均明確維護進城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，支持引導其依法自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權(quán)益。據(jù)此，如果一個農(nóng)民家庭的成員是增長的，即使新增人口也是集體經(jīng)濟組織成員，該家庭人口在承包地上的平均權(quán)益也將是減少的；與之相應，如果一個農(nóng)民家庭的成員是減少的，該家庭人口在承包地上的平均權(quán)益將是增加的，即使這個家庭成員已經(jīng)進城落戶。這就導致了集體經(jīng)濟組織成員之間權(quán)益的不公平，偏離了土地集體所有制的設計初心。這種以犧牲公平換取效率的安排，在人地矛盾比較突出的地方有演變?yōu)樯鐣艿娘L險，亟待通過新的制度安排加以解決。
（二）如何將農(nóng)村土地增值收益返還給農(nóng)民。在當前的中央與地方財政分權(quán)制度下，一些地方政府熱衷于通過土地征收和利用城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤的政策，增加城鎮(zhèn)建設用地，從而獲得作為財政收入重要來源的土地使用權(quán)出讓金，其實質(zhì)是將農(nóng)村集體建設用地的增值收益納為財政收入，主要用于工業(yè)化和城鎮(zhèn)建設，而返還用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的支出很少。尤其在近年經(jīng)濟下行背景下，為了增加財政收入和擴大城鎮(zhèn)建設投資，一些地方政府想方設法以新農(nóng)村建設、美麗鄉(xiāng)村建設的名義，通過引導農(nóng)民“上樓”、村鎮(zhèn)撤并等方式增加可用于掛鉤的農(nóng)村建設用地。這一方面在不同程度上打亂了農(nóng)村生產(chǎn)生活的秩序，另一方面由于土地增值的收益被抽走，農(nóng)村集體和農(nóng)民利益受到損害。同時，這也是“以鄉(xiāng)補城”的延續(xù)，加劇了城鄉(xiāng)矛盾，無疑與農(nóng)村土地制度改革目的背道而馳。如何將農(nóng)村土地增值收益留在農(nóng)村、返還農(nóng)民，解決土地增值收益長期“取之于農(nóng)，用之于城”的問題，應作為深化農(nóng)村土地制度改革的重要任務。
（三）如何尊重農(nóng)民主體地位確保改革穩(wěn)健推進。農(nóng)村土地制度改革是強制性制度變遷過程，中央是改革的戰(zhàn)略決策者，地方政府按照中央所定的改革邊界執(zhí)行，并因地制宜進行探索創(chuàng)新，農(nóng)民則是改革的需求者與配合者，三者的互動決定了改革的路徑、效率與成效。黨的十八大以來，中央作出建立承包地“三權(quán)分置”制度和推進農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地“三權(quán)分置”改革等一系列的決策部署。中央在深化農(nóng)村土地制度改革上是穩(wěn)慎的，采取了先試點再推廣、循序漸進的安排，并著力加快法制化進程，新修訂的《土地管理法》為改革穩(wěn)妥進行提供了法律保障。但現(xiàn)在無論是理論界還是實踐者，都存在著只顧放活不顧穩(wěn)定的改革沖動，如一些學者認為新修訂的《土地管理法》過于保守，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地應該進入城市，宅基地使用權(quán)應放開在村集體內(nèi)流動的管制等；不少地方政府強力推動土地經(jīng)營權(quán)向規(guī)模經(jīng)營者集中，不切實際地推動發(fā)展特色小鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村旅游、民宿經(jīng)濟等，忽視了我國區(qū)域發(fā)展的差異性、農(nóng)村土地對農(nóng)民長遠利益的保障功能，從而偏離了改革的目的和中央關(guān)于尊重和保護農(nóng)民主體地位的要求。因此，如何確保農(nóng)民的自主權(quán)，增強農(nóng)民的獲得感，保護好農(nóng)民的長遠利益，是深化農(nóng)村土地制度改革要解決的重要問題。
三、構(gòu)建長效機制保障農(nóng)民利益
新修訂的《土地管理法》為深化農(nóng)村土地制度改革提供了法制保障，然其并不能窮盡實踐行為，且本身有著在改革中發(fā)展的問題，從維護與發(fā)展農(nóng)民利益的根本目的出發(fā)，以問題為導向，未來深化農(nóng)村土地制度改革需要在以下幾個方面作出努力。
（一）以明晰農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員土地權(quán)益為突破口。當前農(nóng)民集體與農(nóng)民個人之間的關(guān)系缺乏清晰的界定。法律規(guī)定農(nóng)民集體所有的土地由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的家庭承包。而作為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員，就應平等享有物質(zhì)分配權(quán)利。換句話來講，擁有農(nóng)村土地承包權(quán)的前提必須是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員，作為集體成員應該獲得集體土地的承包權(quán)。但當前我國對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員權(quán)的擁有與喪失沒有明確的規(guī)定，從而使得承包權(quán)的認定缺乏制度規(guī)范，產(chǎn)生了一系列關(guān)于農(nóng)村新增人口、流動人口的土地權(quán)益矛盾。為此，深化農(nóng)村土地制度改革必須在這方面有所突破。一是要從法律上對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的性質(zhì)、功能定位、運行機制進行清晰的界定，對集體成員權(quán)的獲得與失去作出規(guī)定，明確集體成員的土地權(quán)益。二是在“增人不增地、減人不減地”的框架中，加強對無地集體成員的權(quán)益保護，如支持村集體以民主協(xié)商的形式將預留的、新增的、收回的地發(fā)包給無地人口家庭，支持村集體通過增加其他集體資產(chǎn)權(quán)益、加強社會保障供給等方式，對無地人口給予“補償”等，從而實現(xiàn)公平與效率的兼顧。三是盡快形成土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)等農(nóng)村土地權(quán)益自愿有償退出的可操作的制度安排，使退出者的權(quán)益得到合理保障。
（二）以發(fā)揮農(nóng)民的主體作用為主抓手。習近平在2015年中央政治局第二十二次集體學習時指出，“要堅持不懈推進農(nóng)村改革和制度創(chuàng)新，充分發(fā)揮億萬農(nóng)民主體作用和首創(chuàng)精神，不斷解放和發(fā)展農(nóng)村社會生產(chǎn)力，激發(fā)農(nóng)村發(fā)展活力” 。深化農(nóng)村土地制度改革，政府是主導，農(nóng)民是主體，處理好這兩方面關(guān)系十分重要。從現(xiàn)實來看，關(guān)鍵是如何發(fā)揮農(nóng)民的主體作用，既充分尊重農(nóng)民對土地基本生產(chǎn)資料使用的自主權(quán)，又充分激發(fā)農(nóng)民利用好土地基本生產(chǎn)資料的積極性與創(chuàng)造性。為此，需要地方政府加強自身行為規(guī)范，落實習近平在小崗村座談會上所提出的“把選擇權(quán)交給農(nóng)民，由農(nóng)民選擇而不是代替農(nóng)民選擇” 的要求，在農(nóng)村土地制度改革的探索中始終站在農(nóng)民的立場上，充分考慮農(nóng)民的需求、尊重農(nóng)民的意愿，保障農(nóng)民的話語權(quán)和自主權(quán)。為此，一是要在中央的總體部署下，因地制宜、有序推進土地制度改革的探索與創(chuàng)新，構(gòu)建有效的農(nóng)民利益表達機制，確保農(nóng)民參與規(guī)劃、決策的權(quán)利。二是要堅持以市場為導向優(yōu)化土地資源配置，在土地確權(quán)、維護市場秩序、公共服務等方面發(fā)揮作用，確保土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公平、公開、公正運行，維護好農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)。三是要支持村級組織建設和村集體經(jīng)濟發(fā)展，提升村民自治能力，切實發(fā)揮村集體在土地經(jīng)營管理中的組織作用，確保農(nóng)民集體土地農(nóng)民自己做主。四是處理好普通農(nóng)民與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的關(guān)系，把對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的支持建立在帶動普通農(nóng)戶的基礎(chǔ)上，促進小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有效銜接，保護好農(nóng)民的長遠利益。
（三）以打破既有土地利益分配格局為著力點。新時代改革最大的阻礙是要打破利益固化的藩籬。近些年的農(nóng)村土地制度改革，有些地方表現(xiàn)出過分熱情，有些地方推進卻十分緩慢，這并非改革設計本身的問題，而是隱藏在背后的利益使然，其中最大的利益藩籬是一些地方政府對土地財政的依賴。那些過分熱情的地方，是因為可以利用農(nóng)村建設用地置換城鎮(zhèn)建設用地指標獲得土地增值收益；那些改革緩慢的地方，是因為土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市的改革會損害地方政府的土地增值收益。為此，必須以推動財稅及相關(guān)制度改革為基礎(chǔ)，在土地收益分配上作出深刻調(diào)整。一是在進一步優(yōu)化中央與地方政府的稅收分配關(guān)系上，積極培育地方財源，支持地方政府在城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展、存量土地盤活上深入挖掘潛力，加大對相對貧困地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付力度，減輕地方政府對土地財政的依賴。二是調(diào)整中央和地方政府間的事權(quán)與支出責任，并合理劃分縣、鄉(xiāng)政府之間的事權(quán)和支出責任，構(gòu)建財權(quán)與事權(quán)相匹配的財政管理體制，同時進一步理順政府與市場的邊界，推動準公共產(chǎn)品的供給由政府與市場合作承擔，非公共物品的供給由市場完全承擔，減輕各級政府支出的壓力。三是按照“建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制”的要求，在土地征收改革上探索由一次性的經(jīng)濟補償向多次多元化補償轉(zhuǎn)變，在集體經(jīng)營性建設用地入市改革上完善政府收取調(diào)節(jié)金的標準，保障農(nóng)民集體獲得的土地增值收益；健全城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤收益返還制度，推動凈收益主要返還給農(nóng)村、農(nóng)民，防止地方強制推動增減掛鉤損害農(nóng)民利益。
（四）以發(fā)揮土地對其他要素的帶動作用為推動力。在各生產(chǎn)要素中，土地屬于常量，人才、資金、技術(shù)等均是變量，歷史上每一次土地制度改革都推動了其他要素的變動重組，實現(xiàn)了不同程度的生產(chǎn)力變革。新時代維護和發(fā)展農(nóng)民利益，仍然需要以深化農(nóng)村土地制度改革帶動其他要素的優(yōu)化組合來實現(xiàn)。發(fā)揮土地對其他要素的帶動作用，并不是讓轉(zhuǎn)移就業(yè)的農(nóng)民都回到農(nóng)村，也不是讓城市人到農(nóng)村置地買房，而是以農(nóng)村土地為載體，吸引更多的人才、資金、技術(shù)向農(nóng)村流動，為推進鄉(xiāng)村振興提供動力，為破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)提供支撐。為此，要把握好穩(wěn)定和放活的關(guān)系，以維護農(nóng)民土地權(quán)益和農(nóng)村穩(wěn)定為前提，以靈活的農(nóng)村用地政策吸引城市的人才、資金、技術(shù)下鄉(xiāng)，推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，帶動農(nóng)民增收致富，最大限度地釋放出土地的價值。一方面，要嚴守底線，堅決杜絕宅基地非法買賣，嚴格禁止城里人下鄉(xiāng)利用宅基地建設別墅大院和私人會館，嚴防工商資本違規(guī)推動農(nóng)地非農(nóng)化。另一方面，要落實承包地“三權(quán)分置”制度，因地制宜探索宅基地“三權(quán)分置”的實現(xiàn)形式，推動農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務，加強對農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展用地的支持，探索農(nóng)村用地的正面清單與負面清單制度，將土地經(jīng)營權(quán)、農(nóng)房使用權(quán)的流轉(zhuǎn)、抵押與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展緊密結(jié)合，推動農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展和農(nóng)民收入水平不斷提高。
作者簡介：王文強，男，湖南省社會科學院人力資源與改革發(fā)展研究所所長
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《毛澤東研究》2020年第3期 （此為原稿，與書刊有出入）
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