——基層政務(wù)與國家制度的彈性對接
【摘要】唐朝前期國家治理體制主體是通過尚書六部和州縣鄉(xiāng)里實(shí)現(xiàn)中央集權(quán)的一套行政體系，運(yùn)行程序貫穿著自上而下的決策執(zhí)行機(jī)制，基礎(chǔ)是虛實(shí)結(jié)合的基層行政單位鄉(xiāng)里和村坊。律令格式對政務(wù)申報(bào)裁決機(jī)制有著詳密規(guī)定，以保障朝廷政令逐級傳達(dá)到基層，基層行政節(jié)級統(tǒng)屬于朝廷。
【關(guān)鍵詞】唐朝 基層政務(wù) 國家制度 彈性對接
自從秦始皇統(tǒng)一中國推行郡縣制以后，中國古代帝制國家的治理模式就是中央集權(quán)、政令統(tǒng)一。為了保證朝廷政令順暢地傳達(dá)到基層，需要建立起完備的基層行政組織，完善運(yùn)行機(jī)制。從總體發(fā)展趨勢上看，秦漢以降，郡對縣、縣對基層政務(wù)的介入在不斷強(qiáng)化，縣級官府承擔(dān)的政務(wù)無論從制度概念還是治理實(shí)踐上都不斷被細(xì)分，基層社會的治理任務(wù)在不變之中不斷更新和細(xì)化，治理結(jié)構(gòu)隨之日漸完善。到唐代則達(dá)到了一個歷史時(shí)段的整合，基層政務(wù)運(yùn)行的制度化水平進(jìn)入到一個新的階段，基層政務(wù)運(yùn)行機(jī)制較好實(shí)現(xiàn)了與國家整體制度的彈性對接。
作為基層行政組織的鄉(xiāng)里及其構(gòu)擬性
唐代前期是所謂律令制國家，即國家的基本制度和政務(wù)運(yùn)行細(xì)則，都是通過先后完善起來的律、令、格、式等法令條文加以規(guī)定的，實(shí)現(xiàn)了各項(xiàng)制度規(guī)定的高度法典化。唐《戶令》規(guī)定（據(jù)《通典》卷三《食貨三·鄉(xiāng)黨》引大唐令）：“諸戶以百戶為里，五里為鄉(xiāng)，四家為鄰，五家為保。每里置正一人（原注：若山谷阻遠(yuǎn)，地遠(yuǎn)人稀之處，聽隨便量置），掌按比戶口，課植農(nóng)桑，檢察非違，催驅(qū)賦役。在邑居者為坊，別置正一人，掌坊門管鑰，督察奸非。并免其課役。在田野者為村，別置正一人。其村滿百家，增置一人，掌同坊正。其村如[不]滿十家者，隸入大村，不需別置村正。”
這條被稱為“里”即關(guān)于里的建置的令文，并非法令具文，而是唐朝建國以后制定的至少一直行用到開元時(shí)期的基本制度，核心內(nèi)容是按照戶數(shù)來設(shè)立鄉(xiāng)、里，百戶為里，五里為鄉(xiāng)，則一鄉(xiāng)的戶數(shù)是五百戶?！杜f唐書·玄宗紀(jì)》中記載了天寶元年（742）的州縣鄉(xiāng)數(shù)及戶部掌握的戶口數(shù)：“其年，天下郡府三百六十二，縣一千五百二十八，鄉(xiāng)一萬六千八百二十九。戶部進(jìn)計(jì)帳，今年管戶八百五十二萬五千七百六十三，口四千八百九十萬九千八百?！逼骄苦l(xiāng)約507戶。又載天寶十三載（754）的統(tǒng)計(jì)資料，其中郡府略有減少、縣數(shù)則稍微增加，但變化不大，而鄉(xiāng)的統(tǒng)計(jì)數(shù)字與十三年前相同，依然是一萬六千八百二十九，但是全國的戶數(shù)卻已經(jīng)達(dá)到了九百六十一萬九千二百五十四，平均每鄉(xiāng)約571戶，比天寶元年有了明顯增長。這兩年的統(tǒng)計(jì)數(shù)字說明，以五百戶為一鄉(xiāng)，按照國家掌握的戶口數(shù)（即申報(bào)戶口）來說是落實(shí)了的制度規(guī)定。
鄰、保則是一種網(wǎng)格化管理的單位，每五戶為一個保，其中任何一戶都以其余四戶為鄰。設(shè)立鄰保的目的是為了賦稅徭役征派及治安管理中的責(zé)任連帶追究。原則上每里置里正一人，其職責(zé)是“按比戶口，課植農(nóng)桑，檢察非違，催驅(qū)賦役”，核心是催驅(qū)賦役，說明里正處于國家政務(wù)運(yùn)行中的行政末梢，是為國家行政服務(wù)的。從鄉(xiāng)、里的設(shè)置原則和里正的職責(zé)規(guī)定來看，鄉(xiāng)、里是依附于縣級政府部門（唐代稱為縣司）的基層行政單位，鄉(xiāng)、里本身并沒有自身的辦事機(jī)構(gòu)，只是對接縣司下派的各項(xiàng)政務(wù)，而且主要是到縣司去辦理。整齊劃一的以百戶為里，五里為鄉(xiāng)，制度的人為設(shè)計(jì)色彩十分明顯，具有很強(qiáng)的構(gòu)擬性，自然形成的聚落一定不會如此整齊。但是，大體以五百戶為一鄉(xiāng)，戶口統(tǒng)計(jì)、土地調(diào)配和賦役征派以鄉(xiāng)為單位而不是以里為單位。在鄉(xiāng)的地域范圍內(nèi)，劃分出五個里，里與作為聚落的村無法整齊對應(yīng)，但是鄉(xiāng)則有可能囊括若干完整的村。所以，鄉(xiāng)才是政務(wù)運(yùn)行中實(shí)際存在的基層單位，里則是將一個鄉(xiāng)一分為五的虛擬單位。
國家行政體系與基層社會的對接
已有研究成果顯示，鄉(xiāng)、里的運(yùn)行方式大體是每鄉(xiāng)五個里正輪流到縣衙值班，由縣衙進(jìn)行點(diǎn)名，并由官廚提供飲食。如果是縣司編造戶籍、退田授田文書和差科簿等簿籍文書的集中工作期間，五個里正可能都要到縣司當(dāng)值。從吐魯番出土唐前期高昌縣的值班點(diǎn)名性質(zhì)的檔案看，在集中勘造簿籍的時(shí)間段里一個鄉(xiāng)的多個里正是同時(shí)上值的。
前引令文在有關(guān)鄉(xiāng)、里設(shè)置及里正職掌之后，接著是有關(guān)坊和村設(shè)置的規(guī)定，分別針對城邑和田野的居民，在邑居者為坊，在田野者為村，坊和村是“鄉(xiāng)—里”之外的另一個系統(tǒng)。相對于鄉(xiāng)、里作為構(gòu)擬性的行政系統(tǒng)而言，村是一種自然形成的聚落，大小不一，坊則是在城邑規(guī)劃出來的聚落。盛唐田園詩人孟浩然《過故人莊》的詩句“綠樹村邊合，青山郭外斜”，提示唐代的村莊大部分散布于城郭周邊。通過對方志、族譜等地方史料分析，大抵從唐代中后期開始，村大量向城郭以外擴(kuò)張，晚唐五代以后這種趨勢在南方山林地區(qū)更加明顯。
以上對于基層“行政組織”建置的規(guī)定，放在唐代法令體系中的《戶令》而不是《職員令》之中，說明在唐代國家治理的理念中，鄉(xiāng)里組織并不是國家行政體系中的一級，其中承擔(dān)具體事務(wù)的人員也不是國家官僚體系中的職員，他們服務(wù)于國家政務(wù)運(yùn)行中鄉(xiāng)里事務(wù)的處理，其運(yùn)行成本并不調(diào)動國家的財(cái)政資源。
里正和村正作為國家政權(quán)在基層的代理人，他們之間以及他們與其他社會力量之間的分工協(xié)作，是皇權(quán)國家實(shí)現(xiàn)行政系統(tǒng)與基層社會有效銜接的重要機(jī)制。基層的社會力量包括自發(fā)形成的“社邑”組織和得到官府認(rèn)可的民間領(lǐng)袖。唐初王梵志的詩歌：“遙看世間人，村坊安社邑。一家有生死，合村相就泣。”描寫的就是社邑這種在祭祀、喪葬以及其它生產(chǎn)活動和日常生活中發(fā)揮互助功能的民間自發(fā)組織。唐代的民間領(lǐng)袖，包括“鄉(xiāng)望”和“耆老”兩類身份，作為溝通官民的紐帶力量，既得到官府認(rèn)可，又具有民意基礎(chǔ)，他們在基層行使教化及組織一些公共事務(wù)，也參加州縣官府舉辦的各種禮儀活動。各種社邑和民間領(lǐng)袖與“鄉(xiāng)—里”和“鄉(xiāng)—村”二元結(jié)構(gòu)的基層行政系統(tǒng)相輔相成，使得唐代的基層社會呈現(xiàn)出多層次的立體化結(jié)構(gòu)。
國家行政的層級劃分及其與基層政務(wù)的接榫
唐代國家治理體制是由通過尚書六部和州縣鄉(xiāng)里實(shí)現(xiàn)中央集權(quán)的一套行政體系構(gòu)建起來的，運(yùn)行程序貫穿著自上而下的決策執(zhí)行機(jī)制，構(gòu)擬性的基層行政單位鄉(xiāng)里及其基礎(chǔ)村坊作為縣級行政的延伸層面，由政府選補(bǔ)的行政代理人里正和村正執(zhí)行縣級官府的基礎(chǔ)行政職能。國家政務(wù)從朝廷到鄉(xiāng)村實(shí)現(xiàn)一體化運(yùn)行，律令格式對政務(wù)申報(bào)裁決機(jī)制有著詳密規(guī)定。
唐代國家政務(wù)運(yùn)行通過嚴(yán)格的文書制度，由上而下的命令文書（含裁決文書）和由下而上的申奏文書構(gòu)成了政務(wù)文書的主體，按照發(fā)文主體和行用范圍區(qū)分為不同名目的文書，各有其規(guī)范的體式?！短屏洹肪硪弧渡袝际 犯爬ㄏ滦形臅念悇e為：“凡上之所以逮下，其制有六，曰制、敕、冊、令、教、符（注：天子曰制、曰敕、曰冊，皇太子曰令，親王、公主曰教。尚書省下于州，州下于縣，縣下于鄉(xiāng)，皆曰符）。”皇帝、皇太子和親王、公主都有自己的專用命令文書，行用于不同的場合和范圍。
唐代國家政務(wù)機(jī)構(gòu)的主體是尚書六部、州（含都督府、都護(hù)府）、縣三個行政層級，在君主通過宰相協(xié)助實(shí)行高度中央集權(quán)的體制下，絕大部分政務(wù)的申報(bào)和裁決都要用皇帝的名義，包括皇帝下發(fā)制、敕，用敕旨批復(fù)奏狀，以及在尚書省處理常規(guī)政務(wù)時(shí)制作申報(bào)上來的奏抄上御筆畫“聞”等，可以概稱之為制敕和御畫奏抄。“符”是尚書省以下包括州、縣各級官府轉(zhuǎn)發(fā)皇帝命令文書（特殊情況如太子監(jiān)國、親王公主在其封國封邑內(nèi)行使命令權(quán)）的公文，其所轉(zhuǎn)發(fā)的文書包括作為皇帝命令的制敕文書和御畫奏抄，以及皇帝用敕旨批復(fù)的各級官員申報(bào)政務(wù)的奏狀。唐代政務(wù)文書中有一類是各級官員向朝廷提出的建議，稱為奏狀，由宰相審議后，皇帝用稱為“敕旨”的命令文書批復(fù)，批準(zhǔn)的一般格式是“敕旨：宜依”，即依照這個意見執(zhí)行。
唐代政務(wù)運(yùn)行普遍行用紙本文書，政務(wù)文書有規(guī)范的存檔制度，但鮮有留存至今者。幸運(yùn)的是吐魯番出土文書中保留了一些具有檔案性質(zhì)的政務(wù)文書，其中有一些是唐代設(shè)立在當(dāng)?shù)氐男姓C(jī)構(gòu)西州都督府下發(fā)至其所屬各縣（轄高昌﹑柳中﹑交河﹑蒲昌﹑天山五縣）以及高昌等縣下發(fā)至所屬各鄉(xiāng)的“符”。里正輪流在縣司當(dāng)值者，負(fù)責(zé)代表當(dāng)鄉(xiāng)接受縣司下發(fā)到鄉(xiāng)的“符”，其實(shí)也就是接受朝廷頒下的制敕，他們被稱為“承符里正”。目前所見到的這些符，基本分為兩類，一類是轉(zhuǎn)發(fā)皇帝制敕文書的符，另外一類是轉(zhuǎn)發(fā)經(jīng)過皇帝敕旨批復(fù)的奏狀的符。
第一類的例子可舉《唐貞觀二十二年（648）安西都護(hù)府承敕下交河縣符為處分三衛(wèi)犯私罪納課違番事》（見唐長孺主編《吐魯番出土文書》第七冊）。此件政務(wù)文書的案卷，保存了從皇帝發(fā)出命令到交河縣縣司具體執(zhí)行的行政全過程。其中尚書省簽署后下發(fā)到都護(hù)府的用語是“奉敕旨連寫如右。牒至準(zhǔn)敕者，府宜準(zhǔn)敕。符到奉行”。唐前期中樞決策和政務(wù)運(yùn)行實(shí)行“三省制”，在中書、門下兩省的起草和審核環(huán)節(jié)完成之后，制敕文書到了尚書省才能正式“付外施行”，尚書省將制敕文書轉(zhuǎn)發(fā)到中央和地方行政部門，行用的是“符”，制度上稱為“省符”，即“尚書省下于州”的符。都護(hù)府收到“省符”后再轉(zhuǎn)而下發(fā)至交河縣，轉(zhuǎn)發(fā)用語是“交河縣主者。被符奉敕旨連寫如右。牒至準(zhǔn)敕者，縣宜準(zhǔn)敕。符到奉行”。意思是接收到尚書省轉(zhuǎn)發(fā)敕旨的“省符”，接著省符及與其連寫在一起的敕旨再粘連新紙，寫上給下屬各縣的轉(zhuǎn)發(fā)用語“牒至準(zhǔn)敕者，縣宜準(zhǔn)敕。符到奉行”。這是州（都護(hù)府）下于縣的符。出土文書顯示，交河縣收到都護(hù)府的符之后，按照敕旨的要求具體落實(shí)。公文處理結(jié)束后，留在當(dāng)處存檔。
第二類的例子可舉《唐景龍三年（709）尚書比部符》（錄文可參考池田溫《中國古代籍帳研究》）。當(dāng)年，一些地方官員向皇帝呈狀，建議停止追繳百姓拖欠的往年稅賦，唐中宗批復(fù)同意，并下令將其出付朝廷政務(wù)部門商量，有關(guān)官員達(dá)成了一份提出具體實(shí)施意見的商量狀，并上于皇帝，中宗對這份“敕后商量狀”再次進(jìn)行批復(fù)，然后經(jīng)過三省出令程序，由尚書省負(fù)責(zé)向各州府下發(fā)，具體由尚書刑部的比部司簽署，這就是比部符。文書中“牒奉者：今以狀下，州宜準(zhǔn)狀。符到奉行”， 是尚書省諸司行符的標(biāo)準(zhǔn)用語。表面看來，尚書符轉(zhuǎn)發(fā)的文件是“狀”，但這是經(jīng)過皇帝批準(zhǔn)的奏狀，否則不可能下發(fā)各州府執(zhí)行。今見唐代文書中類似的用語，似都應(yīng)理解為州縣轉(zhuǎn)發(fā)朝廷政務(wù)文書（即用敕旨批復(fù)了的奏狀）的符，而不是州縣處理自身細(xì)小事務(wù)的文書（此類文書一般用“帖”）。如吐魯番出土唐永淳元年（682）西州高昌縣下太平鄉(xiāng)符，是高昌縣下發(fā)給太平鄉(xiāng)落實(shí)按照戶等貯糧的要求，文書中有“太平鄉(xiāng)主者?！褚誀钕拢l(xiāng)宜準(zhǔn)狀。符到奉行”字樣，就是縣司給各鄉(xiāng)轉(zhuǎn)發(fā)西州都督府的符，而西州都督府的符當(dāng)是轉(zhuǎn)發(fā)尚書戶部的“省符”，如同景龍三年（709）尚書比部符一樣。
從以上兩種類型的“符”可以看出唐代行政的層級劃分，也可知大部分政務(wù)都是中央直貫地方和基層。到唐代中后期，由于地方普遍設(shè)立了節(jié)度、觀察使（唐人稱之為方鎮(zhèn)），在政務(wù)運(yùn)行中增加了一個層級。所以白居易《策林·人之困窮由君之奢欲》一文中說，“君之命行于左右，左右頒于方鎮(zhèn)，方鎮(zhèn)布于州牧，州牧達(dá)于縣宰，縣宰下于鄉(xiāng)吏，鄉(xiāng)吏傳于村胥，然后至于人”，形象地勾畫出唐代中樞政令下達(dá)到基層的行政流程。而作為鄉(xiāng)吏的“里正”，以其介于官與民之間的行政末梢之職任，其所承擔(dān)行政事務(wù)的處理，在管理體制和運(yùn)行機(jī)制上便與國家政務(wù)有效對接起來。
綜括言之，唐朝的制度設(shè)計(jì)中具有完備的體制機(jī)制，以保障朝廷政令逐級傳達(dá)到基層，基層行政節(jié)級統(tǒng)屬于朝廷。但是，各級官僚及其機(jī)構(gòu)的自利化取向，勢必導(dǎo)致制度運(yùn)行過程中的各種滯礙，包括信息的過濾與篩選。因此，唐朝還差遣官員或派出使職到地方和基層進(jìn)行監(jiān)督落實(shí)，構(gòu)建起直貫基層的中央行政監(jiān)察體系，以實(shí)現(xiàn)對行政阻滯的突破?！霸O(shè)官以經(jīng)之，置使以緯之”，經(jīng)緯交織，基層政務(wù)與國家制度的對接才得以基本實(shí)現(xiàn)。
作者系中國人民大學(xué)習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想研究院研究員，中國人民大學(xué)圖書館館長，歷史學(xué)院教授
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：人民論壇
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