非常高興來(lái)到湖南師范大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村振興研究院，今天和大家分享的主要是綠色減貧方面的研究問(wèn)題。綠色減貧是什么？我們要研究2020年綠色減貧的方向、政策、理念，這種理念大家還在探索摸索當(dāng)中，生態(tài)扶貧、生態(tài)脫貧、生態(tài)減貧，現(xiàn)在我們把它叫綠色減貧。
一、綠色減貧理念
綠色減貧理念作為新時(shí)代極具中國(guó)特色的減貧發(fā)展理念，具有豐富的科學(xué)內(nèi)涵和外延。我們通過(guò)內(nèi)涵和外延如何把綠色和減貧兩個(gè)概念結(jié)合在一起？因?yàn)榫G色發(fā)展和減貧本身是矛盾的，要搞綠色、環(huán)境保護(hù)，減貧可能就會(huì)受到影響，但是要把這兩者結(jié)合起來(lái)，走綠色。綠色減貧的理念和最后的方向如何結(jié)合起來(lái)？
（一）綠色減貧：內(nèi)涵與外延
因兼具“綠色”和“減貧”兩個(gè)概念，綠色減貧理念可以有兩種理解：一是通過(guò)綠色的途徑和手段實(shí)現(xiàn)減貧，綠色是工具，減貧是目的；二是在減貧中實(shí)現(xiàn)人與自然的可持續(xù)發(fā)展，減貧是過(guò)程，綠色是前提。無(wú)論是哪一種解釋都時(shí)刻警醒著我們綠色與減貧二者之間有著相互依存、和諧共生的關(guān)系。因此，在減貧過(guò)程中要以綠色發(fā)展為訴求，在綠色發(fā)展中要實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)、貧困人口的共同發(fā)展。
1.綠色減貧的內(nèi)涵
綠色減貧的基本概念可以概括為通過(guò)可持續(xù)的、以環(huán)境保護(hù)和資源科學(xué)利用為導(dǎo)向的促進(jìn)貧困地區(qū)扶貧減貧的理念和行動(dòng)。從概念中可以延伸出綠色減貧的兩層含義：第一，綠色減貧是以環(huán)境保護(hù)為重要考慮因素的減貧理念，在實(shí)施過(guò)程中需要充分考慮貧困地區(qū)的生態(tài)環(huán)境承載力和受污染情況，兼顧貧困人口扶貧脫貧與生態(tài)環(huán)境協(xié)同發(fā)展；第二，在綠色減貧行動(dòng)實(shí)施中，盡可能的通過(guò)一種可持續(xù)、可循環(huán)的方式達(dá)到貧困人口扶貧脫貧目標(biāo)，在行動(dòng)中更側(cè)重方式的科學(xué)化和效益的長(zhǎng)期化。
從綠色減貧的基本概念出發(fā)，其核心內(nèi)涵主要有兩個(gè)方面：第一，綠色減貧以生態(tài)環(huán)境承載能力為考量條件，把貧困地區(qū)自然生態(tài)的長(zhǎng)期發(fā)展作為一項(xiàng)主要內(nèi)容；第二，綠色減貧在實(shí)施過(guò)程中，以挖掘貧困地區(qū)自身資源潛力為主導(dǎo)，有效轉(zhuǎn)化貧困地區(qū)自身資源價(jià)值，形成以生態(tài)、農(nóng)業(yè)等為依托的綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，最終轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)價(jià)值，帶動(dòng)貧困地區(qū)徹底脫貧。
2.綠色減貧的外延
基于綠色減貧的內(nèi)涵以及現(xiàn)有實(shí)踐，以環(huán)境和貧困人口的生計(jì)為尺度，我們認(rèn)為綠色減貧的外延應(yīng)該包括以下幾個(gè)內(nèi)容：第一，綠色產(chǎn)業(yè)，以提升貧困人口可持續(xù)的生計(jì)水平和能力為導(dǎo)向，在環(huán)境可承載范圍內(nèi)發(fā)展的各類(lèi)產(chǎn)業(yè)；第二，生態(tài)保護(hù)與補(bǔ)償，以環(huán)境保護(hù)為導(dǎo)向，兼顧貧困人口生計(jì)和可持續(xù)發(fā)展的相關(guān)減貧政策和手段，重點(diǎn)是生態(tài)補(bǔ)償以及貧困人口參與生態(tài)工程獲得的相關(guān)報(bào)酬；第三，綠色資源開(kāi)發(fā)，即對(duì)貧困地區(qū)生態(tài)資源進(jìn)行科學(xué)開(kāi)發(fā)利用，以資產(chǎn)收益模式進(jìn)行利潤(rùn)分配的減貧模式；第四，生態(tài)扶貧搬遷，即因?yàn)榄h(huán)境和生態(tài)保護(hù)開(kāi)展的搬遷工程，另選它址開(kāi)展后續(xù)的扶持工作。
（1）綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展
綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展是指貧困地區(qū)依據(jù)自身的自然資源條件科學(xué)利用有序發(fā)展適宜本地產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)、有序地承接發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移的產(chǎn)業(yè)，摒棄原有的“先污染后治理”的粗放式發(fā)展模式，現(xiàn)已形成了綠色農(nóng)業(yè)、設(shè)施農(nóng)業(yè)、旅游扶貧、綠色生態(tài)種養(yǎng)業(yè)、經(jīng)濟(jì)林產(chǎn)業(yè)、林下經(jīng)濟(jì)、森林草原旅游、休閑農(nóng)業(yè)等多種模式，實(shí)現(xiàn)生態(tài)資源開(kāi)發(fā)、環(huán)境保護(hù)以及農(nóng)民增收的共贏。
綠色產(chǎn)業(yè)一個(gè)顯著特點(diǎn)是融合了第一、二、三產(chǎn)業(yè)，以傳統(tǒng)的農(nóng)、林、牧、漁業(yè)為主體，借助先進(jìn)的、現(xiàn)代化、市場(chǎng)化的工業(yè)設(shè)備和管理方式，通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)+、大數(shù)據(jù)平臺(tái)等，構(gòu)建了農(nóng)工商、產(chǎn)加銷(xiāo)、貿(mào)工農(nóng)、運(yùn)建服一體化的產(chǎn)業(yè)鏈條，實(shí)現(xiàn)了貧困地區(qū)“不污染、不浪費(fèi)、不高耗”的綠色發(fā)展，制造出了“綠色GDP”。
（2）生態(tài)保護(hù)與補(bǔ)償
綠色減貧理念下的“生態(tài)保護(hù)與補(bǔ)償”主要指直接性的生態(tài)補(bǔ)償和間接性的補(bǔ)償激勵(lì)性政策。具體來(lái)看：一是對(duì)因環(huán)境保護(hù)喪失發(fā)展機(jī)會(huì)的區(qū)域內(nèi)的居民進(jìn)行直接性的資金、技術(shù)、實(shí)物上的補(bǔ)償，如退耕還林還草補(bǔ)償、森林生態(tài)效益補(bǔ)償、草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)、耕地輪作休耕生態(tài)補(bǔ)償、濕地生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)染哂兄苯有匝a(bǔ)償性質(zhì)的政策；二是間接性的補(bǔ)償激勵(lì)政策，如由政府投資建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施工程特別是生態(tài)治理工程或提供公益性崗位，受賑濟(jì)者參加工程建設(shè)或從事公益崗位以獲得一定勞務(wù)報(bào)酬，取代直接的救濟(jì)補(bǔ)償。
（3）生態(tài)扶貧搬遷
生態(tài)扶貧搬遷是升級(jí)版的易地扶貧搬遷，是出于生態(tài)和環(huán)境目的而另選他址進(jìn)行后續(xù)扶持的搬遷，是2020后不再局限于“一方水土養(yǎng)活不了一方人”，而是借鑒目前易地搬遷政策進(jìn)行的生態(tài)扶貧搬遷。我們認(rèn)為，生態(tài)扶貧搬遷是解決生態(tài)脆弱地區(qū)人口壓力和貧困的有效途徑。對(duì)于生態(tài)環(huán)境脆弱、交通不便的地方，過(guò)度的人口壓力是導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境惡化和貧困的主要原因，實(shí)施生態(tài)扶貧搬遷，有利于減輕人口資源壓力，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和扶貧的雙重目標(biāo)。同時(shí)，在整村或整鄉(xiāng)搬遷的地區(qū)，搬遷以后的土地被轉(zhuǎn)化為生態(tài)建設(shè)用地，用于環(huán)境保護(hù)；在非整村或整鄉(xiāng)搬遷地區(qū)，人口的搬遷緩解了原有的環(huán)境壓力，增加了原住地居民可利用的資源；在生態(tài)脆弱的貧困地區(qū)，生態(tài)扶貧搬遷對(duì)于遷出區(qū)的環(huán)境改善有著不可替代的作用。
（4）綠色資源開(kāi)發(fā)
綠色資源開(kāi)發(fā)主要是針對(duì)貧困地區(qū)特有的綠色資源進(jìn)行整合開(kāi)發(fā)，將細(xì)碎、分散、沉睡的各種資源要素轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)。貧困地區(qū)一般都是我國(guó)資源富集區(qū)，有著豐富的太陽(yáng)能、水能、風(fēng)能、地?zé)崮堋⑸锬艿荣Y源。基于這些資源，以嚴(yán)格保護(hù)生態(tài)環(huán)境為前提，廣泛鼓勵(lì)全社會(huì)積極進(jìn)行科技研發(fā)、資產(chǎn)入股，充分挖掘綠色資源潛力，探索建立集體股權(quán)參與項(xiàng)目分紅的資產(chǎn)收益扶貧長(zhǎng)效機(jī)制，不斷創(chuàng)新貧困地區(qū)綠色資源開(kāi)發(fā)模式，提升綠色資源的價(jià)值，走出一條資源開(kāi)發(fā)與脫貧攻堅(jiān)有機(jī)結(jié)合的新路子，實(shí)現(xiàn)貧困人口共享資源開(kāi)發(fā)成果。
（二）綠色減貧的必要性和迫切性
2020年后我國(guó)扶貧減貧工作將呈現(xiàn)新的形態(tài)和新的特征，綠色減貧作為一種符合貧困地區(qū)實(shí)際情況而又兼具較強(qiáng)可持續(xù)性的減貧發(fā)展理念，必將成為2020年后我國(guó)減貧的必然選擇。
1.綠色減貧是未來(lái)我國(guó)貧困地區(qū)發(fā)展轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略方向
中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。對(duì)良好生態(tài)的需求是美好生活需要的重要組成部分，正如習(xí)近平總書(shū)記提出的“良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉”，“既要?jiǎng)?chuàng)造更多物質(zhì)財(cái)富和精神財(cái)富以滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，也要提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長(zhǎng)的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要”。因此，全面貫徹綠色發(fā)展理念，關(guān)注生態(tài)環(huán)境，提升貧困群體對(duì)良好生態(tài)環(huán)境的滿足感，必然成為貧困地區(qū)破解社會(huì)主要矛盾的重要內(nèi)容之一。為此，2020年后的減貧戰(zhàn)略必須把堅(jiān)持綠色發(fā)展作為重要的指導(dǎo)思想，把綠色發(fā)展理念貫穿到扶貧減貧的全過(guò)程，牢牢守住生態(tài)底線，把生態(tài)保護(hù)放在優(yōu)先位置，無(wú)論是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還是產(chǎn)業(yè)發(fā)展，都不能再以犧牲生態(tài)為代價(jià)。結(jié)合“兩個(gè)階段兩個(gè)十五年”的戰(zhàn)略安排，從2020到2035年，依托鄉(xiāng)村振興，充分發(fā)揮貧困地區(qū)天然的自然稟賦優(yōu)勢(shì)，并轉(zhuǎn)換為貧困地區(qū)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)動(dòng)力源泉，綠色發(fā)展理念全面推行；從2035到2050年，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，構(gòu)建區(qū)域性發(fā)展共同體，實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)與全國(guó)的共同發(fā)展。
2.綠色減貧是提升減貧質(zhì)量的內(nèi)在要求
當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，扶貧減貧也同樣轉(zhuǎn)入質(zhì)量提升的新階段。習(xí)近平總書(shū)記在中央農(nóng)村工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，要“把提高脫貧質(zhì)量放在首位”；汪洋主席也指出，要“從注重減貧進(jìn)度向更加注重脫貧質(zhì)量轉(zhuǎn)變”。在提升減貧脫貧質(zhì)量的關(guān)鍵時(shí)期，必須全面樹(shù)立可持續(xù)的發(fā)展理念，破解脫貧難題、增強(qiáng)脫貧動(dòng)力、提升脫貧實(shí)效。2020年后的扶貧減貧工作必將呈現(xiàn)新的階段性特征，尤其是在解決了絕對(duì)貧困之后，貧困地區(qū)的發(fā)展不再是僅僅解決“兩不愁三保障”問(wèn)題，而是要綜合考慮發(fā)展的持續(xù)性以及質(zhì)量和效益。為此，2020年后的減貧戰(zhàn)略必須以提升和保證減貧質(zhì)量為第一要?jiǎng)?wù)，不能走“先污染后治理”的粗放式發(fā)展方式、不能將落后產(chǎn)能盲目的轉(zhuǎn)移到貧困地區(qū)，而要尊重貧困地區(qū)發(fā)展規(guī)律、保護(hù)其獨(dú)特資源與環(huán)境，堅(jiān)持“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念，挖掘貧困地區(qū)資源與環(huán)境優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)貧困地區(qū)脫貧減貧的持續(xù)動(dòng)力，提升貧困地區(qū)脫貧減貧的質(zhì)量，使貧困人口在內(nèi)的全體人民在共享綠水青山的同時(shí)實(shí)現(xiàn)共同富裕。
3.綠色減貧是全球可持續(xù)發(fā)展的必然選擇
“2030年可持續(xù)發(fā)展議程”強(qiáng)調(diào)消除貧困、保護(hù)地球、確保所有人共享繁榮，從生態(tài)和經(jīng)濟(jì)雙重角度對(duì)人類(lèi)發(fā)展及生活環(huán)境提出了要求。如何在消除貧困的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)人、自然與社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，成為2020年后全球可持續(xù)發(fā)展面臨的主要問(wèn)題，綠色減貧作為契合二者的重要理念，成為全球可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。貧困之所以是一個(gè)長(zhǎng)期、全球性的難題，除了收入差距的根本性問(wèn)題之外，一個(gè)制約性的瓶頸性難題就是如何與可持續(xù)發(fā)展協(xié)調(diào)共進(jìn)。從時(shí)間維度來(lái)看，許多人在最開(kāi)始時(shí)沒(méi)有考慮可持續(xù)因素，過(guò)度重視眼前成效導(dǎo)致減貧本身產(chǎn)生消極的負(fù)面效果；從內(nèi)容來(lái)看，在減貧過(guò)程中忽略各個(gè)減貧因素的平衡發(fā)展和可持續(xù)性，缺乏對(duì)減貧工作科學(xué)系統(tǒng)的認(rèn)識(shí)，忽視減貧與可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在聯(lián)系，從而造成“拆東墻補(bǔ)西墻”的不平衡減貧現(xiàn)象。為此，2020年后的減貧要想實(shí)現(xiàn)與全球可持續(xù)發(fā)展的銜接，就必須樹(shù)立綠色減貧理念，把經(jīng)濟(jì)可持續(xù)、平衡、包容增長(zhǎng)作為支撐，在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境三大領(lǐng)域形成良性循環(huán)，走出一條經(jīng)濟(jì)繁榮、社會(huì)進(jìn)步、環(huán)境優(yōu)美的可持續(xù)發(fā)展之路。
4.綠色減貧是深化國(guó)際減貧合作與交流的有效方式
近幾年來(lái)我國(guó)取得的巨大減貧成績(jī)被國(guó)際社會(huì)廣泛關(guān)注，世界銀行行長(zhǎng)金墉在世界銀行和國(guó)際貨幣基金組織（IMF）2017年秋季年會(huì)上表示，中國(guó)解決了8億人口的貧困問(wèn)題，這是人類(lèi)歷史上最偉大的故事之一，中國(guó)的扶貧經(jīng)驗(yàn)值得中等收入國(guó)家借鑒。2020后的減貧戰(zhàn)略不在是簡(jiǎn)單的解決貧困人口和貧困地區(qū)的最基本的發(fā)展的需求，而是通過(guò)一種可持續(xù)的發(fā)展方式促進(jìn)縮小地區(qū)差距和群體差距，甚至實(shí)現(xiàn)彎道超車(chē)。這就要求2020后的減貧戰(zhàn)略是一種更加高級(jí)、更加可持續(xù)、更加能夠凸顯中國(guó)發(fā)展水平和質(zhì)量的選擇，既解決國(guó)內(nèi)的貧困問(wèn)題，又有很強(qiáng)的示范帶動(dòng)作用推動(dòng)全球減貧事業(yè)發(fā)展。就目前的實(shí)踐來(lái)看，2020后我國(guó)減貧四個(gè)轉(zhuǎn)型的契合點(diǎn)就在于綠色減貧，綠色減貧成為深化國(guó)際減貧合作與交流的有效方式。在與“一帶一路”沿線國(guó)家、金磚國(guó)家以及其他發(fā)展中國(guó)家、欠發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行國(guó)際合作和交流時(shí)，綠色減貧理念能很好地彰顯了中國(guó)負(fù)責(zé)任的大國(guó)形象。
二、綠色減貧實(shí)踐：成效評(píng)價(jià)
通過(guò)近幾年的實(shí)踐，我國(guó)綠色減貧理念得到進(jìn)一步發(fā)展，綠色發(fā)展已經(jīng)成為貧困地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)思想，綠色減貧逐漸成為我國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)的有效方式，特別是構(gòu)成當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧的重要元素。同時(shí)，綠色減貧形成了一批相應(yīng)減貧模式，包括實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償、生態(tài)旅游、綠色農(nóng)業(yè)、設(shè)施農(nóng)業(yè)、易地扶貧搬遷、光伏扶貧等，通過(guò)這些政策措施，我國(guó)綠色減貧取得了顯著成效，新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展不斷推動(dòng)貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)融合，在一定程度上突破了欠發(fā)達(dá)地區(qū)“先污染后治理”、“先破壞后恢復(fù)”的傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。
1.生態(tài)補(bǔ)償增加了貧困人口政策性收入
近年來(lái)，我國(guó)通過(guò)實(shí)施森林、草原、濕地、耕地、水流、海洋、荒漠等生態(tài)保護(hù)工程項(xiàng)目，生態(tài)脆弱區(qū)環(huán)境得到有效改善，貧困人口也通過(guò)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償及公益崗位就業(yè)獲得了一定的收入。
具體來(lái)看，這些生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目工程有效改善了部分生態(tài)脆弱地區(qū)生態(tài)環(huán)境，大大提高了森林植被覆蓋水平，減輕了自然災(zāi)害的發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)；同時(shí)，退耕禁牧政策也加快了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，并通過(guò)補(bǔ)償項(xiàng)目增加、提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及以工代賑項(xiàng)目和公益崗位，增加了退耕農(nóng)戶(hù)收入，促進(jìn)了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，有效改善了生態(tài)脆弱區(qū)貧困人口的生計(jì)模式，取得了良好的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。
近年來(lái)，貴州江口縣以“綠水青山就是金山銀山”為理念，以保護(hù)和發(fā)展生態(tài)為目標(biāo)，大力實(shí)施生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償，有效帶動(dòng)了當(dāng)?shù)刎毨丝诰珳?zhǔn)扶貧。自2011年實(shí)施森林生態(tài)補(bǔ)償政策以來(lái)，該縣每年都及時(shí)足額兌現(xiàn)生態(tài)公益林補(bǔ)償資金，嚴(yán)禁個(gè)人滯留、貪污、挪用集體公益林補(bǔ)償資金。為確保涉農(nóng)資金公開(kāi)、公平、公正，及時(shí)足額兌現(xiàn)生態(tài)公益林補(bǔ)償資金，規(guī)定公益林補(bǔ)償資金清冊(cè)必須在村組張榜公示。
2.生態(tài)資源開(kāi)發(fā)改善貧困人口生計(jì)模式，提升貧困人口可持續(xù)發(fā)展能力
我國(guó)貧困地區(qū)往往是自然資源富集區(qū)，又是重要的生態(tài)屏障區(qū)和生態(tài)脆弱區(qū)；既是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)保護(hù)戰(zhàn)略區(qū)，又是經(jīng)濟(jì)社會(huì)相對(duì)落后和貧困人口聚集區(qū)，既面臨地理位置偏遠(yuǎn)、交通不便等現(xiàn)實(shí)條件，同時(shí)又具有豐富多樣的生態(tài)資源。為此，不少貧困地區(qū)利用其生態(tài)環(huán)境資源，發(fā)展有機(jī)、綠色農(nóng)產(chǎn)品，開(kāi)展生態(tài)旅游、鄉(xiāng)村旅游，不僅改善了貧困人口生計(jì)結(jié)構(gòu)，增加了非農(nóng)收入，也通過(guò)發(fā)展新型產(chǎn)業(yè)提升了貧困人口的組織化水平和發(fā)展能力。
在各具特色的綠色產(chǎn)業(yè)扶貧探索中，綠色農(nóng)業(yè)、休閑觀光農(nóng)業(yè)、消費(fèi)農(nóng)業(yè)、生態(tài)鄉(xiāng)村旅游等一批依托貧困地區(qū)生態(tài)資源開(kāi)發(fā)而形成的產(chǎn)業(yè)形式，正逐漸成為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)扶貧的重要組成部分，在農(nóng)民增收過(guò)程中發(fā)揮積極作用。
與此同時(shí)，從綠色發(fā)展角度出發(fā)，利用當(dāng)?shù)刈匀毁Y源，建立相應(yīng)的綠色減貧項(xiàng)目，發(fā)展新型綠色產(chǎn)業(yè)及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)綠色化，既能夠通過(guò)新型產(chǎn)業(yè)拓寬其就業(yè)渠道和收入來(lái)源，又能夠通過(guò)培訓(xùn)貧困人口專(zhuān)業(yè)技術(shù)，大大提高農(nóng)業(yè)現(xiàn)代水平和組織化程度，培養(yǎng)一批新型現(xiàn)代農(nóng)民，從而提升貧困地區(qū)的內(nèi)生動(dòng)力，促進(jìn)發(fā)展方式從外源向內(nèi)源的根本轉(zhuǎn)變。
3.易地扶貧減輕貧困地區(qū)生態(tài)環(huán)境壓力，改善貧困人口生產(chǎn)生活條件
易地扶貧搬遷工程在推動(dòng)貧困地區(qū)人口、產(chǎn)業(yè)集聚和空間布局優(yōu)化的同時(shí)，也有力改善了遷出地生態(tài)環(huán)境，收到了良好的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)效益。通過(guò)科學(xué)規(guī)劃、合理選址，加強(qiáng)安置區(qū)水、電、路等基礎(chǔ)設(shè)施和教育、衛(wèi)生、醫(yī)療等社會(huì)公共服務(wù)建設(shè)，大幅改善了貧困地區(qū)生產(chǎn)生活條件。通過(guò)搬遷到交通便利、公共設(shè)施（學(xué)校、衛(wèi)生院等）相對(duì)較好的區(qū)域及建設(shè)配套項(xiàng)目，有效解決了貧困群眾吃水難、行路難、用電難、住房難、就醫(yī)難、入學(xué)難等問(wèn)題。
更重要的是，通過(guò)實(shí)施易地扶貧搬遷工程，使貧困群眾從“越窮越墾、越墾越窮”的惡性循環(huán)中解放出來(lái)，緩解了人口與資源的矛盾。特別是結(jié)合實(shí)施退耕還林、天然林保護(hù)等生態(tài)工程，有效改善了遷出區(qū)生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)了脫貧致富與生態(tài)建設(shè)的“雙贏”。可以說(shuō)，易地扶貧搬遷，為改善生態(tài)環(huán)境創(chuàng)造了更有利的條件，也使受困于不利環(huán)境條件的搬遷貧困人口可以獲得新的發(fā)展空間和條件，更容易脫貧致富，走上了生計(jì)可持續(xù)的綠色發(fā)展道路。
4.轉(zhuǎn)化生態(tài)環(huán)境資源效益，探索資產(chǎn)收益扶貧新方式
將貧困地區(qū)光能、風(fēng)能、水能等自然環(huán)境資源轉(zhuǎn)化為扶貧收益，是我國(guó)近年來(lái)綠色減貧模式的創(chuàng)新探索。就光伏扶貧而言，自2014年國(guó)家能源局和國(guó)務(wù)院扶貧辦決定利用到2020年的六年時(shí)間開(kāi)展光伏扶貧工程以來(lái)，光伏扶貧建設(shè)取得長(zhǎng)足發(fā)展，目前已經(jīng)與普通地面電站、分布式光伏和光伏領(lǐng)跑基地形成“四足鼎立”的光伏發(fā)展局面。
三、綠色減貧存在的主要問(wèn)題與不足
總體來(lái)看，綠色減貧在社會(huì)輿論和政策制定上還缺乏共識(shí)性的理念和認(rèn)識(shí)；綠色保護(hù)與減貧政策之間的銜接較差，部分政策之間有一定沖突；各類(lèi)政策重復(fù)投入、資金浪費(fèi)較多；生態(tài)補(bǔ)償政策覆蓋面小，脫貧貢獻(xiàn)率低；政策行政主導(dǎo)性強(qiáng)，多元主體參與機(jī)制不健全。具體來(lái)看：
1.對(duì)綠色減貧還缺乏共識(shí)性的理念和認(rèn)識(shí)
扶貧脫貧不僅僅是讓貧困人口的收入達(dá)到脫貧線，更重要是貧困地區(qū)和貧困人口的全面提升。綠色發(fā)展是脫貧攻堅(jiān)的重要指南，也是綠色減貧思想的重要理論基礎(chǔ)和行動(dòng)指南。目前，雖然國(guó)家提出并不斷強(qiáng)調(diào)綠色發(fā)展理念以及加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)的重要意義，但綠色發(fā)展與扶貧開(kāi)發(fā)特別是精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧的融合仍處于初級(jí)階段。
一方面，社會(huì)公眾及理論研究者對(duì)于二者有機(jī)融合的重大意義存在認(rèn)識(shí)不足，有關(guān)綠色減貧的理論基礎(chǔ)、作用機(jī)理、實(shí)現(xiàn)路徑、國(guó)際經(jīng)驗(yàn)等諸多理論問(wèn)題的研究存在不充分、不深入等問(wèn)題，尚未形成有利于推進(jìn)扶貧開(kāi)發(fā)與生態(tài)保護(hù)相結(jié)合的政策環(huán)境和認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)，限制了綠色減貧理論研究及政策實(shí)踐的進(jìn)一步發(fā)展。另一方面，有關(guān)綠色減貧的政策處于碎片化階段，農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)工作中長(zhǎng)效考核體系建設(shè)以及干部考核辦法尚缺乏有關(guān)綠色減貧價(jià)值取向的關(guān)注，貧困地區(qū)在資源產(chǎn)權(quán)和用途管制，能源、水和土地節(jié)約利用，資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警，生態(tài)補(bǔ)償?shù)确矫娑夹枰M(jìn)一步加強(qiáng)相關(guān)的制度建設(shè)。因此，我們需要努力探求綠色減貧的機(jī)制、動(dòng)力、路徑和政策配套體系，呼吁國(guó)家制定綠色減貧各項(xiàng)法律和制度體系，并探索和研究建立科學(xué)的綠色減貧評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，為綠色減貧的政策發(fā)展奠定良好的制度環(huán)境，推動(dòng)綠色減貧實(shí)踐的運(yùn)行和發(fā)展。
2.綠色發(fā)展政策和減貧政策之間的銜接較差，部分政策之間有一定沖突
現(xiàn)有綠色減貧政策在一定程度上忽視與其他扶貧政策的有效銜接，環(huán)境保護(hù)、生態(tài)補(bǔ)償、扶貧脫貧等各類(lèi)政策之間的銜接較差，部分政策還存在一定的沖突。例如，生態(tài)補(bǔ)償類(lèi)政策偏重補(bǔ)償，對(duì)于退耕后貧困人口的生計(jì)支持不足，且導(dǎo)致部分貧困農(nóng)戶(hù)農(nóng)地不足，一系列的生態(tài)補(bǔ)償政策同時(shí)也限制了貧困農(nóng)戶(hù)對(duì)自然資源的利用；綠色產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)類(lèi)政策雖然重在開(kāi)發(fā)貧困地區(qū)生態(tài)資源，有助于通過(guò)新型產(chǎn)業(yè)模式調(diào)整了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，但卻忽視了過(guò)程中農(nóng)民的主體性和參與性，特別是規(guī)模化、組織化的新型農(nóng)業(yè)實(shí)踐在一定程度上將產(chǎn)生“大戶(hù)效應(yīng)”，忽略了一部分邊緣貧困人口的發(fā)展需求。
3.各類(lèi)政策重復(fù)投入、資金浪費(fèi)較多
國(guó)家實(shí)施了一系列生態(tài)補(bǔ)償類(lèi)政策、綠色產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)類(lèi)政策、易地扶貧搬遷政策以及綠色資源開(kāi)發(fā)類(lèi)政策，并形成了生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目補(bǔ)償、公益性崗位、特色觀光農(nóng)業(yè)、生態(tài)旅游、光伏扶貧等綠色減貧實(shí)踐模式，取得了顯著的減貧成效。但從政策內(nèi)容來(lái)看，這些政策存在一定的分散性和重復(fù)性，缺乏系統(tǒng)性，因而在政策投入、瞄準(zhǔn)對(duì)象、政策覆蓋范圍等方面存在交叉重合甚至矛盾之處，為綠色減貧項(xiàng)目實(shí)踐的具體實(shí)施帶來(lái)了一定的現(xiàn)實(shí)困難，且容易造成國(guó)家扶貧資源的重復(fù)投入和浪費(fèi)，不利于綠色減貧效益的提升。
由于我國(guó)早期扶貧工作存在“輸血式”、給錢(qián)給物的特點(diǎn)，在一定情況下產(chǎn)生了貧困地區(qū)貧困群眾“等靠要”的“福利依賴(lài)效應(yīng)”。當(dāng)前，一些地區(qū)生態(tài)扶貧工作的重點(diǎn)依然是以財(cái)政作為主要支撐的生產(chǎn)（特別是綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)旅游等項(xiàng)目），未能遵循市場(chǎng)規(guī)律，忽視政策投入產(chǎn)出效率，不僅出現(xiàn)了產(chǎn)品滯銷(xiāo)問(wèn)題，還浪費(fèi)了扶貧資源和生產(chǎn)資源，甚至造成政府與貧困人口之間的矛盾，產(chǎn)生“扶貧致貧”現(xiàn)象，不利于綠色減貧實(shí)踐的進(jìn)一步發(fā)展。
4.生態(tài)補(bǔ)償政策覆蓋面小，脫貧貢獻(xiàn)率低
總體來(lái)看，補(bǔ)償類(lèi)政策覆蓋面還較小，脫貧貢獻(xiàn)率較低。此外，部分綠色減貧政策如退耕還林還草項(xiàng)目工程，在項(xiàng)目區(qū)屬于普惠性政策，并非專(zhuān)門(mén)針對(duì)貧困人口，且存在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償范圍偏小、標(biāo)準(zhǔn)偏低、類(lèi)型少，保護(hù)者和受益者良性互動(dòng)的體制機(jī)制尚不完善等特點(diǎn)，因而存在益貧性不足的政策缺陷。單純的生態(tài)補(bǔ)償難以改變貧困人口的生計(jì)模式和貧困狀態(tài)，且多元化補(bǔ)償方式尚未形成，補(bǔ)償關(guān)系以中央縱向補(bǔ)償為主，資金來(lái)源單一，補(bǔ)償體系尚未健全，缺乏持久穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)來(lái)源。
5.政策行政主導(dǎo)性強(qiáng)，多元主體參與機(jī)制不健全
目前，以生態(tài)補(bǔ)償類(lèi)政策為主的綠色減貧模式，絕大部分通過(guò)財(cái)政資金的轉(zhuǎn)移支付，補(bǔ)償因環(huán)境保護(hù)而受到的經(jīng)濟(jì)損失，如退耕還林、退牧還草等大型生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目的實(shí)施。而市場(chǎng)機(jī)制的減貧模式，如流域的生態(tài)補(bǔ)償、碳匯交易等尚處于試點(diǎn)階段，發(fā)展規(guī)模還比較小，需要進(jìn)一步推動(dòng)生態(tài)服務(wù)相關(guān)的市場(chǎng)機(jī)制發(fā)展，并且將扶貧的目標(biāo)納入到這種市場(chǎng)機(jī)制中。同時(shí)，國(guó)家和政府成為推動(dòng)實(shí)施綠色減貧的主要主體，社會(huì)及貧困村民的參與明顯不足，貧困地區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)需要當(dāng)?shù)鼐用竦膮⑴c，需要借鑒社區(qū)參與、公共資源管理等已經(jīng)成熟的經(jīng)驗(yàn)，將環(huán)境保護(hù)的利益和責(zé)任更好地結(jié)合起來(lái)。創(chuàng)新環(huán)境保護(hù)機(jī)制，有必要使當(dāng)?shù)鼐用駨谋粍?dòng)的環(huán)境保護(hù)轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)的環(huán)境保護(hù)，并通過(guò)采取市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)動(dòng)員，讓生態(tài)環(huán)境的受益者或消費(fèi)者向生態(tài)環(huán)境的保護(hù)者和生態(tài)產(chǎn)品的生產(chǎn)者支付報(bào)酬，使更多的人參與環(huán)境保護(hù)，向生態(tài)脆弱地區(qū)的貧困人口提供支持。
四、2020后綠色減貧的趨向
1.戰(zhàn)略定位：從國(guó)家戰(zhàn)略層面推動(dòng)“綠色減貧工程”。2020年以后，綠色減貧戰(zhàn)略應(yīng)當(dāng)作為國(guó)家戰(zhàn)略提上議事日程，可以以“綠色減貧工程”從國(guó)家層面具體推展實(shí)施。原因基于以下兩點(diǎn)：
第一，綠色減貧是2020后減貧戰(zhàn)略的難點(diǎn)，是一項(xiàng)重要而長(zhǎng)期的任務(wù)和目標(biāo)，有必要上升至國(guó)家戰(zhàn)略。如何嚴(yán)格按照黨中央決策部署，把生態(tài)文明建設(shè)融入貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)建設(shè)各方面和全過(guò)程，明確貧困地區(qū)綠色發(fā)展的總基調(diào)，切實(shí)把綠色發(fā)展融入到新階段的扶貧工作中、項(xiàng)目中、資金投入中和每一個(gè)幫扶措施和扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展培育中，將是未來(lái)減貧工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)，需要從國(guó)家層面推動(dòng)。
第二，綠色減貧需要從國(guó)家戰(zhàn)略層面建立一系列制度，需要協(xié)調(diào)各個(gè)部門(mén)、其他國(guó)家戰(zhàn)略。綠色減貧是一項(xiàng)綜合工程，在具體實(shí)施過(guò)程中涉及農(nóng)村、農(nóng)業(yè)工作的各個(gè)方面，需要多部門(mén)配合，尤其是需要財(cái)政、金融、發(fā)展與改革、環(huán)保、農(nóng)業(yè)等部門(mén)配合、協(xié)調(diào)解決一些重大問(wèn)題。例如2020年后西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的定位問(wèn)題、主體功能區(qū)項(xiàng)目審批和產(chǎn)業(yè)調(diào)整問(wèn)題、貧困地區(qū)財(cái)政金融支持問(wèn)題等等。這些重大問(wèn)題又涉及另外一些國(guó)家戰(zhàn)略的微調(diào)，例如欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展定位和西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略之間的關(guān)系、處于限制和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的困難縣項(xiàng)目審批產(chǎn)業(yè)發(fā)展調(diào)整與主體功能區(qū)戰(zhàn)略之間的關(guān)系。因此，需要從國(guó)家層面推動(dòng)，以協(xié)調(diào)綠色減貧工程與其他國(guó)家戰(zhàn)略之間的關(guān)系。
2.總體思路
以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，在把握人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾的基礎(chǔ)上，以綠色減貧為總基調(diào)，加大在貧困地區(qū)的生態(tài)保護(hù)投入，促進(jìn)生態(tài)脆弱地區(qū)和重要生態(tài)功能區(qū)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展。
不斷完善綠色減貧的財(cái)政金融支持體系，通過(guò)國(guó)家轉(zhuǎn)移支付、金融市場(chǎng)支持、社會(huì)資本引入等手段，更好的發(fā)揮財(cái)政政策撬動(dòng)全社會(huì)資金向貧困地區(qū)傾斜的作用，形成有一定活力的財(cái)政金融環(huán)境。發(fā)展綠色扶貧產(chǎn)業(yè)，改善貧困地區(qū)的投資條件，在貧困地區(qū)廣泛形成具有地方特色、大幅提升貧困人口收入的綠色產(chǎn)業(yè)。加強(qiáng)綠色資產(chǎn)建設(shè)，提供綠色資產(chǎn)的扶貧效果，建立貧困地區(qū)長(zhǎng)效的綠色資產(chǎn)收益機(jī)制。通過(guò)綠色產(chǎn)業(yè)、綠色資產(chǎn)收益，使得貧困地區(qū)人民生活更為寬裕，形成一定規(guī)模中等收入群體，逐漸促進(jìn)貧困地區(qū)城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距和居民生活水平差距縮小。提高貧困地區(qū)的公共服務(wù)水平，改善貧困地區(qū)的生態(tài)環(huán)境，生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)，美麗中國(guó)目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)。挖掘傳統(tǒng)文化、倡導(dǎo)綠色文化，徹底改變貧困地區(qū)精神面貌，形成具有一定競(jìng)爭(zhēng)力的特色文化。
3.時(shí)序發(fā)展
總體來(lái)看，2020后綠色減貧可分為三個(gè)階段（至2035年，以鄉(xiāng)村振興第二個(gè)階段完成為時(shí)間節(jié)點(diǎn)）：2020至2025年，完成綠色減貧的體制機(jī)制建設(shè)，完成生態(tài)扶貧搬遷；2025至2030年，綠色資源開(kāi)發(fā)形成規(guī)模，形成具有核心競(jìng)爭(zhēng)力的現(xiàn)代化綠色產(chǎn)業(yè)；2030至2035年，綠色產(chǎn)業(yè)基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民就業(yè)質(zhì)量大幅提升，相對(duì)貧困問(wèn)題也得到一定緩解。具體來(lái)看：
2020至2025年，基本完成綠色減貧體制機(jī)制建設(shè)，綠色減貧理念深入人心。中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的功能定位重新明確，禁止開(kāi)發(fā)區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)扶貧搬遷全部完成。綠色資源資產(chǎn)收益制度基本完備。第一，圍繞2020年后我國(guó)貧困發(fā)展?fàn)顩r，在充分發(fā)揮我國(guó)政治制度優(yōu)勢(shì)、減貧歷史經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，基本建成以綠色減貧為主導(dǎo)的扶貧體制機(jī)制，生態(tài)補(bǔ)償制度運(yùn)轉(zhuǎn)有效、綠色GDP核算、綠色減貧考核體制機(jī)制基本健全，環(huán)境保護(hù)切實(shí)得到落實(shí)。在此基礎(chǔ)上，開(kāi)始考慮解決相對(duì)貧困、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌減貧等問(wèn)題。第二，廣泛宣傳、引導(dǎo)綠色減貧，使得綠色減貧理念深入人心。綠色減貧目前雖然各地探索很多，但目前各地對(duì)于綠色發(fā)展、綠色資源挖掘、綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展等問(wèn)題還有提高、深入的空間，通過(guò)從目前開(kāi)始5年左右的宣傳、引導(dǎo)，使得綠色減貧的理念深入人心。第三，明確欠發(fā)達(dá)地區(qū)的功能定位。主體功能區(qū)中禁止開(kāi)發(fā)區(qū)、限制開(kāi)發(fā)區(qū)以及重點(diǎn)生態(tài)保護(hù)區(qū)域等不適宜、不能發(fā)展產(chǎn)業(yè)的區(qū)域生態(tài)扶貧搬遷全部完成。目前有必要綜合考慮，研究該類(lèi)地區(qū)的長(zhǎng)期發(fā)展問(wèn)題，可以沿用“十三五”易地扶貧搬遷政策的政策，將居住在此類(lèi)地區(qū)中的貧困人口全部搬遷，并且爭(zhēng)取用5年時(shí)間，實(shí)現(xiàn)此類(lèi)地區(qū)的易地搬遷的全部完成。第四，形成運(yùn)轉(zhuǎn)有效，收益高、覆蓋廣、益貧性強(qiáng)的綠色資產(chǎn)收益制度，充分挖掘貧困地區(qū)的綠色資源。
2025年至2030年，形成具有核心競(jìng)爭(zhēng)力的現(xiàn)代綠色產(chǎn)業(yè)，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)基本實(shí)現(xiàn)均等化，城鄉(xiāng)收入差距大幅縮小、共享發(fā)展基本實(shí)現(xiàn)。第一，通過(guò)10年探索，力爭(zhēng)使欠發(fā)達(dá)地區(qū)形成具有競(jìng)爭(zhēng)力的現(xiàn)代綠色產(chǎn)業(yè)，特別是圍繞資源稟賦、產(chǎn)業(yè)升級(jí)、消費(fèi)升級(jí)，實(shí)現(xiàn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)綠色產(chǎn)業(yè)的彎道超車(chē)，在具有資源稟賦的地區(qū)，形成具有行業(yè)龍頭地位的綠色產(chǎn)業(yè)，大幅提升欠發(fā)達(dá)地區(qū)在綠色產(chǎn)業(yè)鏈的位置，充分挖掘其綠色稟賦的資產(chǎn)價(jià)值。第二，欠發(fā)達(dá)地區(qū)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)基本實(shí)現(xiàn)均等化。2020后，仍然需要對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行大幅投入，并且加大對(duì)公共服務(wù)的投資力度，力爭(zhēng)通過(guò)10年建設(shè)，基本實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)均等化。第三，城鄉(xiāng)收入大幅縮小，共享發(fā)展基本實(shí)現(xiàn)。2020年后綠色扶貧，通過(guò)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、財(cái)政制度、稅收制度改革，提升共享發(fā)展水平。此外，2020后減貧戰(zhàn)略的核心仍然在于提升低收入人口的收入，通過(guò)綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展是一方面，另一方面，通過(guò)解決就業(yè)、完善最低工資制度等手段，推動(dòng)城鄉(xiāng)收入大幅縮小。
2030年至2035年，鄉(xiāng)村振興第二個(gè)目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)，相對(duì)貧困問(wèn)題也得到緩解。欠發(fā)達(dá)地區(qū)人力資本水平不斷得到提升，治理水平和治理技術(shù)不斷完善提高，收入大幅增長(zhǎng)，傳統(tǒng)文化、地方文化得到充分發(fā)揚(yáng)，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略第二個(gè)目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)。相對(duì)貧困進(jìn)一步緩解，共同富裕邁出堅(jiān)實(shí)步伐。
（三）2020后綠色減貧的區(qū)域定位
目前來(lái)看，貧困地區(qū)與生態(tài)脆弱地區(qū)、與主體功能區(qū)格局下的限制和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域、與少數(shù)民族地區(qū)、與資源富集地區(qū)、與邊境地區(qū)以及與革命老區(qū)的高度重合。2020年后，低收入人口和欠發(fā)達(dá)地區(qū)向西部地區(qū)聚集的情況下，欠發(fā)達(dá)地區(qū)與生態(tài)脆弱地區(qū)、與主題功能區(qū)中限制和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域?qū)⒏又睾稀＿@些地區(qū)的人口多寡、貧困程度、自然資源、生態(tài)狀況、發(fā)展前景、戰(zhàn)略地位等等方面截然不同，有必要立足減貧、面向未來(lái)對(duì)于不同地區(qū)的發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)行重新定位。
基于此，對(duì)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展定位，結(jié)合《主體功能區(qū)規(guī)劃》和《生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃》可以按以下不同功能進(jìn)行定位：第一，生態(tài)脆弱地區(qū)。主要是面臨較大生態(tài)、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的地區(qū)，區(qū)域范圍上主要包括主體功能區(qū)中禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的全部、限制開(kāi)發(fā)區(qū)中生態(tài)功能區(qū)的大部分貧困地區(qū)、貧困人口。這類(lèi)地區(qū)的發(fā)展以減少人對(duì)生態(tài)的擾動(dòng)為主，策略上以整體性的生態(tài)扶貧搬遷為主。第二，農(nóng)產(chǎn)品提供地區(qū)。區(qū)域范圍主要是生態(tài)環(huán)境較好、資源富集地區(qū)，以及為城市提供服務(wù)的地區(qū)，主要是《主體功能區(qū)規(guī)劃》限制開(kāi)發(fā)區(qū)中農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)以及《生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃》中產(chǎn)品提供地區(qū)。政策方向主要是，盡可能減少對(duì)環(huán)境擾動(dòng)的基礎(chǔ)上，利用綠色資源，以綠色資源開(kāi)發(fā)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為主，并承接部分生態(tài)扶貧搬遷。第三，邊境地區(qū)。區(qū)域范圍主要是靠近邊境的貧困地區(qū)，以服務(wù)國(guó)家領(lǐng)土安全、恢復(fù)和保護(hù)生態(tài)為主，策略上以生態(tài)補(bǔ)償、公益性崗位為主。第四，目前的深度貧困地區(qū)。區(qū)域上以目前三區(qū)三州為主，策略上以基礎(chǔ)設(shè)施改善、公共服務(wù)均等化為重點(diǎn)，綜合開(kāi)展綠色減貧工程。第五，其他欠發(fā)達(dá)地區(qū)。區(qū)域上是除以上區(qū)域之外的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，策略上以綠色資源開(kāi)發(fā)為主，實(shí)施綜合性綠色減貧戰(zhàn)略。具體來(lái)看，可以按照以下思路分類(lèi)實(shí)施：
第一，生態(tài)脆弱地區(qū)，整體實(shí)施生態(tài)扶貧搬遷。2020年后，綜合考慮國(guó)家財(cái)力、國(guó)土安全等問(wèn)題的前提下，此類(lèi)地區(qū)主要以生態(tài)扶貧搬遷為手段，實(shí)現(xiàn)整體搬遷，給這些區(qū)域的生態(tài)保護(hù)、生態(tài)恢復(fù)、生態(tài)調(diào)節(jié)功能發(fā)揮留足空間。生態(tài)脆弱地區(qū)應(yīng)最大程度減少人類(lèi)活動(dòng)對(duì)生態(tài)環(huán)境的擾動(dòng)，此外，這些地區(qū)長(zhǎng)期以來(lái)是扶貧開(kāi)發(fā)的難點(diǎn)地區(qū)，存在比較強(qiáng)烈的“保護(hù)與開(kāi)發(fā)的矛盾”，且難以解決。這些地區(qū)應(yīng)盡快實(shí)現(xiàn)生態(tài)扶貧搬遷，并考慮可以實(shí)施較大范圍的整體搬遷，搬遷后以生態(tài)保護(hù)為主。
第二，農(nóng)產(chǎn)品提供地區(qū)，以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為主，在最小環(huán)境擾動(dòng)原則下開(kāi)發(fā)綠色資源。此類(lèi)地區(qū)涉及我國(guó)糧食安全，是重要農(nóng)產(chǎn)品的提供區(qū)，主要以生態(tài)保護(hù)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為主開(kāi)展綠色減貧政策。也可以在環(huán)境最小擾動(dòng)原則下開(kāi)發(fā)綠色資源，既注重生態(tài)保護(hù)、也開(kāi)展一定程度的綠色資源的開(kāi)發(fā)。此外，此類(lèi)地區(qū)中一些生態(tài)較好、靠近城鎮(zhèn)的地區(qū)可以承擔(dān)生態(tài)移民搬遷安置功能。
總體來(lái)看，此類(lèi)地區(qū)，重點(diǎn)圍繞特色綠色產(chǎn)業(yè)，借助產(chǎn)業(yè)升級(jí)、消費(fèi)升級(jí)，以打造現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為核心任務(wù)，全面提升農(nóng)林牧副漁等產(chǎn)品提供能力。圍繞旅游扶貧、農(nóng)家樂(lè)、觀光農(nóng)業(yè)、庭院經(jīng)濟(jì)，打造田園綜合體，發(fā)展綠色扶貧產(chǎn)業(yè)。在挖掘民族文化的基礎(chǔ)上，打造休閑、旅游、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合體。此外，還要繼續(xù)實(shí)施各類(lèi)生態(tài)補(bǔ)償，草原保護(hù)獎(jiǎng)補(bǔ)政策、退耕還林和公益林補(bǔ)助等項(xiàng)目都要綜合發(fā)揮扶貧作用；生態(tài)公益崗的扶貧戰(zhàn)略，將生態(tài)公益崗向貧困戶(hù)傾斜，使貧困戶(hù)在環(huán)境保護(hù)中優(yōu)先受益。
第三，目前的深度貧困地區(qū)，重點(diǎn)改善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。主要是三區(qū)三州地區(qū)，2020年后綠色減貧的重點(diǎn)方向仍然需要放在基礎(chǔ)設(shè)施改善、公共服務(wù)均等化上。重點(diǎn)通過(guò)文化扶貧、教育扶貧等手段，提升人力資本。挖掘具有民族特色、區(qū)域特色的地方文化，以此為基礎(chǔ)，以旅游扶貧、特色農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)、光伏扶貧等手段，盡快提升貧困人口收入，促進(jìn)地方充分發(fā)展，縮小與其他地方差距。
第四，邊境地區(qū)，以生態(tài)建設(shè)、生態(tài)補(bǔ)償、公益性崗位作為減貧支撐點(diǎn)，服務(wù)國(guó)家安全戰(zhàn)略需求。邊境地區(qū)有國(guó)土安全的戰(zhàn)略需要，在綠色減貧戰(zhàn)略中可以以環(huán)境保護(hù)、綠色發(fā)展作為核心戰(zhàn)略，加大對(duì)此類(lèi)地區(qū)的生態(tài)建設(shè)、生態(tài)補(bǔ)償、公益性崗位的支持力度，以以工代賑、生態(tài)補(bǔ)償、公益性崗位作為此類(lèi)地區(qū)長(zhǎng)效脫貧機(jī)制的重要的支撐。此外，在一些具有區(qū)位優(yōu)勢(shì)的邊境地區(qū)，可以考慮打造一些開(kāi)放門(mén)戶(hù)，發(fā)展邊境服務(wù)業(yè)、旅游業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)。
第五，其他欠發(fā)達(dá)地區(qū)，以綠色資源開(kāi)發(fā)為主，實(shí)施綜合性綠色減貧戰(zhàn)略。這些欠發(fā)達(dá)地區(qū)沒(méi)有以上幾類(lèi)地區(qū)的生態(tài)問(wèn)題和國(guó)土安全問(wèn)題，可以總體實(shí)施綜合性的綠色減貧戰(zhàn)略，重點(diǎn)突出綠色資源的開(kāi)發(fā)，通過(guò)綠色產(chǎn)業(yè)、資產(chǎn)收益、生態(tài)補(bǔ)償?shù)确绞饺轿坏臏p貧。
（四）2020后綠色減貧的重點(diǎn)。
2020后綠色減貧重點(diǎn)是第一、建立面向重點(diǎn)生態(tài)功能地區(qū)和生態(tài)脆弱地區(qū)的瞄準(zhǔn)機(jī)制。第二，建立一套綜合性的綠色減貧保障機(jī)制，包括財(cái)政金融支持機(jī)制、綠色減貧的考核評(píng)價(jià)機(jī)制、綠色減貧的益貧瞄準(zhǔn)機(jī)制、綠色減貧的產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)機(jī)制、綠色減貧的社會(huì)動(dòng)員機(jī)，制推動(dòng)完善綠色資產(chǎn)核算，建立綠色產(chǎn)品的市場(chǎng)機(jī)制。第三，建立較為系統(tǒng)的監(jiān)督考核機(jī)制，設(shè)計(jì)科學(xué)合理的綠色減貧考核指標(biāo)體系，整合綠色GDP考核和綠色減貧考核綜合評(píng)價(jià)貧困地區(qū)發(fā)展實(shí)績(jī)。第四，不斷探索、完善綠色減貧的模式。從環(huán)境保護(hù)、生態(tài)補(bǔ)償、綠色資源開(kāi)發(fā)、易地搬遷、綠色產(chǎn)業(yè)等綠色減貧模式入手，不斷放大綠色減貧的效果。
1.建立面向重點(diǎn)生態(tài)功能地區(qū)和生態(tài)脆弱地區(qū)的瞄準(zhǔn)機(jī)制
重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)脆弱地區(qū)，以及生態(tài)保護(hù)區(qū)應(yīng)成為綠色減貧的主要目標(biāo)區(qū)域，而這些區(qū)域的相對(duì)貧困人口成為綠色減貧的主要目標(biāo)人群。綠色減貧的首要目標(biāo)是配合國(guó)家生態(tài)文明戰(zhàn)略和主體功能區(qū)劃的實(shí)施，協(xié)調(diào)主體功能區(qū)和生態(tài)脆弱地區(qū)的生態(tài)保護(hù)和發(fā)展為主要目標(biāo)。由于主體功能區(qū)和生態(tài)保護(hù)區(qū)以生態(tài)環(huán)境保護(hù)為第一要?jiǎng)?wù)，因此其產(chǎn)業(yè)發(fā)展會(huì)受到諸多限制，特別是出現(xiàn)在負(fù)面清單上的產(chǎn)業(yè)發(fā)展將被嚴(yán)格禁止生態(tài)脆弱地區(qū)和主體功能區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，這對(duì)上述地區(qū)產(chǎn)生了兩種影響，首先，上述地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展可能會(huì)與其他地區(qū)產(chǎn)生差距；其次，上述地區(qū)的產(chǎn)業(yè)選擇必須遵循綠色發(fā)展的模式。
2.建立以財(cái)政機(jī)制為主體的綠色減貧保障機(jī)制
2020后綠色減貧的總體壓力較大，對(duì)財(cái)政支持的要求較高，也需要進(jìn)一步的瞄準(zhǔn)貧困人口和貧困地區(qū)，因此需要建立比較有效的財(cái)政支持機(jī)制和益貧瞄準(zhǔn)機(jī)制，以最大程度放大綠色減貧的效果。此外，還需要通過(guò)一定的手段動(dòng)員人力、物力、財(cái)力繼續(xù)向貧困地區(qū)傾斜，因此，也要建立一定的產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)機(jī)制和社會(huì)動(dòng)員機(jī)制。（1）建立財(cái)政支持機(jī)制。在投入內(nèi)容上，可以逐步實(shí)現(xiàn)從生態(tài)保護(hù)、生態(tài)補(bǔ)償、綠色產(chǎn)業(yè)等方面向公益性崗位、以工代賑等方面增加，通過(guò)公益性崗位等家門(mén)口就業(yè)的方式，不斷增強(qiáng)貧困人口的內(nèi)生動(dòng)力。在投入方向上，需要從特惠到普惠，先重點(diǎn)面向深度貧困地區(qū)，支持深度貧困地區(qū)綠色減貧，逐漸向所有欠發(fā)達(dá)地區(qū)全面推開(kāi)。在保障機(jī)制上，可以以規(guī)章、條例等形式保證財(cái)政支持綠色減貧的比例和增長(zhǎng)速度。在監(jiān)督機(jī)制上，加強(qiáng)對(duì)綠色減貧政策實(shí)施與預(yù)算執(zhí)行的跟蹤、監(jiān)測(cè)和考核，建立綠色減貧財(cái)政治理體系。
（2）建立綠色產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、引導(dǎo)機(jī)制，引導(dǎo)綠色產(chǎn)業(yè)向貧困地區(qū)轉(zhuǎn)移
目前已經(jīng)有貧困地區(qū)利用產(chǎn)業(yè)升級(jí)、技術(shù)進(jìn)步實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)發(fā)展的彎道超車(chē)。最典型的例子是貴州省的大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)，目前，蘋(píng)果、阿里巴巴、華為、騰訊等國(guó)內(nèi)國(guó)際最頂尖的互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)大數(shù)據(jù)中心都設(shè)立在貴州，帶動(dòng)了當(dāng)?shù)匾幌盗械母咝录夹g(shù)產(chǎn)業(yè)。這也充分證明了以往貧困地區(qū)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的一些明顯劣勢(shì)在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代不再是劣勢(shì)，甚至成為了優(yōu)勢(shì)。西部不僅可以承接一些東部淘汰的產(chǎn)業(yè)，也完全可以引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的潮流。基于此，我們認(rèn)為，第一，中央層面可以盡快探索綠色產(chǎn)業(yè)的規(guī)劃、引導(dǎo)機(jī)制，把一些能夠在西部地區(qū)開(kāi)展的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)有步驟的通過(guò)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、政策引導(dǎo)、財(cái)稅補(bǔ)貼等方式向西部地區(qū)轉(zhuǎn)移。第二，在西部地區(qū)建立若干互聯(lián)網(wǎng)、通信、生物醫(yī)藥制造的示范中心，通過(guò)示范帶動(dòng)推動(dòng)西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)業(yè)升級(jí)。第三，給予西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)業(yè)“去污減排節(jié)能”工程進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)財(cái)政補(bǔ)貼，減少欠發(fā)達(dá)地區(qū)綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的企業(yè)成本，提升綠色生產(chǎn)程度。
（3）健全綠色金融保障機(jī)制
通過(guò)金融手段引導(dǎo)市場(chǎng)配置，加強(qiáng)金融政策與產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調(diào)配合，創(chuàng)新銀行綠色金融產(chǎn)品和服務(wù)，加大對(duì)綠色產(chǎn)業(yè)、節(jié)能環(huán)保等領(lǐng)域的貸款支持力度；允許銀行發(fā)行綠色債券，為綠色貸款提供較長(zhǎng)期限、較低成本的資金來(lái)源；完善綠色信貸指導(dǎo)目錄，制定商業(yè)銀行的信貸環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)的信貸提供稅費(fèi)優(yōu)惠及政策支持；鼓勵(lì)商業(yè)銀行和國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行建立專(zhuān)門(mén)的綠色金融事業(yè)部，引導(dǎo)資源流向貧困地區(qū)，為發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)扶貧提供資金保障。
（4）推動(dòng)完善綠色資產(chǎn)核算，建立綠色產(chǎn)品的市場(chǎng)機(jī)制
綠色資產(chǎn)核算是綠色減貧政策市場(chǎng)化機(jī)制的基礎(chǔ)，也是資產(chǎn)收益、綠色資源開(kāi)發(fā)等減貧模式的基礎(chǔ)，目前在實(shí)踐中還是空白。因此，亟需完善綠色資產(chǎn)核算，推動(dòng)現(xiàn)有的以提高綠色資產(chǎn)收益為主要形式的綠色減貧機(jī)制的發(fā)展。
此外，還需要加快推動(dòng)綠色減貧的市場(chǎng)機(jī)制，目前如流域補(bǔ)償、碳匯市場(chǎng)等市場(chǎng)機(jī)制在目前仍然是綠色減貧中的短板，發(fā)揮作用很弱。需要完善市場(chǎng)機(jī)制，使綠色產(chǎn)品的生產(chǎn)者和消費(fèi)者形成市場(chǎng)上的交換關(guān)系，更好地實(shí)現(xiàn)生態(tài)綠色產(chǎn)品的價(jià)值。
4.不斷探索、完善各類(lèi)綠色減貧模式
（1）完善資產(chǎn)收益模式，確保低收入人口分享資產(chǎn)收益的紅利。目前針對(duì)資產(chǎn)收益制度已經(jīng)有了廣泛的探索，但由于沒(méi)有較為完善的綠色資產(chǎn)定價(jià)體系，綠色資產(chǎn)的收益還未充分凸顯。實(shí)踐中，綠色資源資本化和資產(chǎn)化的過(guò)程在技術(shù)上是通過(guò)“折股量化”的形式來(lái)解決的，貧困地區(qū)和貧困人口通過(guò)綠色資源的股份來(lái)分享各類(lèi)收益。但在實(shí)踐中，“量化入股”的形式有異化的趨勢(shì)，部分綠色資源實(shí)現(xiàn)“量化”后，名義上是入股，實(shí)際上是“放貸”，只能享受到微薄的“利息”或者“股息”，而這部分甚至低于國(guó)家在相關(guān)優(yōu)惠政策上的轉(zhuǎn)移支付。國(guó)家對(duì)于某些產(chǎn)業(yè)的支持和幫扶，并未全部惠及到貧困人口，而被相關(guān)企業(yè)截留部分。在這個(gè)意義上，部分產(chǎn)業(yè)的益貧性是比較低的，綠色資源的收益也是比較低的。因此，2020后綠色減貧政策需要重點(diǎn)探索資產(chǎn)收益模式，確保貧困人口分享資產(chǎn)收益的紅利。具體考慮如下：
（2）完善綠色資源的定價(jià)體制。目前資產(chǎn)收益模式運(yùn)作的核心在于貧困地區(qū)和貧困人口擁有的綠色資源如何定價(jià)，只有明確了定價(jià)機(jī)制，才能確保貧困人口不吃虧。因此，重點(diǎn)在于盡早探索綠色資源的定價(jià)機(jī)制。
（3）完善綠色資源的交易機(jī)制。爭(zhēng)取通過(guò)3-5年的探索，盡快嘗試建立全國(guó)統(tǒng)一的綠色資產(chǎn)交易平臺(tái)，建立綠色資產(chǎn)的抵押、質(zhì)押等金融制度，充分放大綠色資產(chǎn)的收益。
（4）探索一些新型的產(chǎn)權(quán)所有機(jī)制和持續(xù)運(yùn)營(yíng)機(jī)制。可以考慮由困難村集體全額擁有產(chǎn)權(quán)，先期出資有地方政府出資，交由企業(yè)進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作，再確定相應(yīng)的分紅比例。可以參考重慶的集體光伏扶貧模式，目前重慶全市已經(jīng)推開(kāi)光伏電站的村集體擁有全部產(chǎn)權(quán)、縣級(jí)政府統(tǒng)一管理、中標(biāo)企業(yè)統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)的新型資產(chǎn)收益模式。
5、開(kāi)發(fā)綠色資源，探索多樣的綠色產(chǎn)業(yè)
目前，綠色扶貧產(chǎn)業(yè)的實(shí)踐較多，可以肯定的是2020年后，綠色扶貧產(chǎn)業(yè)仍然是減貧工作的重點(diǎn)，也是難點(diǎn)。產(chǎn)業(yè)扶貧長(zhǎng)久以來(lái)沒(méi)有解決的問(wèn)題仍然需要2020年之后去解決。但總體來(lái)看，有以下幾個(gè)方向：第一，資源稟賦、本土特色仍然是綠色扶貧產(chǎn)業(yè)選擇的重點(diǎn)方向之一。第二，科技進(jìn)步、產(chǎn)業(yè)升級(jí)、消費(fèi)升級(jí)是欠發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)現(xiàn)彎道超車(chē)、跨越式發(fā)展的根本。第三，國(guó)家在綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面仍然需要投入大量的政策、資金、人力，產(chǎn)業(yè)發(fā)展仍然會(huì)是2020后減貧中最難的一環(huán)。基于此，我們認(rèn)為：
第一，大力開(kāi)展以種養(yǎng)殖業(yè)為主的綠色特色產(chǎn)業(yè)，并且基于加大對(duì)傳統(tǒng)種養(yǎng)殖的各類(lèi)補(bǔ)貼。第二，繼續(xù)完善休閑農(nóng)業(yè)、旅游扶貧、電商扶貧、綠色農(nóng)業(yè)等綠色減貧模式。第三，不斷推動(dòng)產(chǎn)業(yè)融合和產(chǎn)業(yè)鏈延伸。基于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，融合工業(yè)、旅游、創(chuàng)意、地產(chǎn)、會(huì)展、博覽、文化、商貿(mào)、娛樂(lè)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)與支持產(chǎn)業(yè)，延展產(chǎn)業(yè)鏈，形成地域經(jīng)濟(jì)綜合體，通過(guò)區(qū)域發(fā)展帶動(dòng)貧困人口增收。第四，圍繞國(guó)家公園探索特色小鎮(zhèn)、庭院經(jīng)濟(jì)、農(nóng)家樂(lè)、綠色科技產(chǎn)業(yè)的綠色減貧產(chǎn)業(yè)。
作者系湖南師范大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村振興研究院專(zhuān)家委員，北京師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與資源管理研究院書(shū)記、北京師范大學(xué)中國(guó)扶貧研究院院長(zhǎng)
本文系依據(jù)張琦教授在湖南師范大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村振興研究院作的專(zhuān)題講座PPT及現(xiàn)場(chǎng)講話整理
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