農民合作社質量提升整縣推進，是貫徹落實習近平總書記關于要突出抓好農民合作社和家庭農場兩類農業經營主體發展重要指示精神的切實舉措，是農民合作社高質量發展方法路徑的具體探索。這項工作自2018年10月啟動以來，農業農村部召開了全國農民合作社質量提升整縣推進試點工作現場會議，分兩批將158個縣（市、區）列為農民合作社質量提升整縣推進試點，聚焦發展壯大單體合作社、促進聯合與合作、增強縣域指導服務能力等三方面任務，率先探索面上推進農民合作社高質量發展的關鍵制度改革。到2020年底，首批30個試點縣（市、區）任務基本完成并取得階段性成果。
一、試點工作取得顯著成效
兩年多來，各試點單位加強對試點工作的組織領導，制定實施方案，建立工作機制，強化督促考核，堅持規范與創新并舉，狠抓規范化、制度化建設，不斷創新工作手段，積極引入社會力量，有力推動了農民合作社發展質量整體提升。
第一，法規制度逐步完善。各地在試點工作中，一是注重依法引導，吉林省、上海市等根據新修訂的《農民專業合作社法》，制定頒布了地方性法規，確立了引導和促進農民合作社高質量發展的立法導向。二是注重加強制度建設，有22個首批試點縣（市、區）出臺了促進農民合作社高質量發展的實施意見，系統探索農民合作社規范化建設路徑方法，努力提高治理能力。三是加快推進“空殼社”專項清理，2019年，中央農辦、農業農村部、市場監管總局等11個部門聯合開展“空殼社”專項清理，按照“清理整頓一批、規范提升一批、扶持壯大一批”的思路，完成了“空殼社”摸底排查、精準甄別和分類處置，構建起規范發展的長效機制。試點單位走在前列，就創新服務方式、暢通便利化退出機制、部門信息共享等，形成制度安排。湖北省天門市組織工作專班，市稅務部門統一開具清稅證明，市場監管部門提供注銷綠色通道，簡化“空殼社”市場退出程序，為扎實推進農民合作社整縣質量提升奠定了良好基礎。
第二，扶持政策體系進一步健全。試點單位積極統籌資源、整合力量，建立健全農民合作社財政支持、稅收優惠、金融保險、人才引進等扶持政策體系，實行農民合作社注冊“批量辦理”和“最多跑一次”等便利化服務，為農民合作社質量提升提供了良好條件。首批有21個試點單位安排專門經費，累計整合財政資金3.7億元扶持農民合作社發展，培訓農民合作社成員1.6萬人次。陜西省支持農民合作社單獨申報高標準農田建設項目，明確建設、使用、管護權屬。江蘇省針對農民合作社貸款難，創新“政銀擔”合作新模式，組織政策性農業信貸擔保專項活動，以“農牧貸”“惠農快貸”等產品為依托，為農民合作社提供融資擔保服務。安徽省碭山縣實行農民合作社財務規范化建設補貼。浙江省瑞安市對加入農民合作社的大學生等給予專項補助，吸引一批青年農創客成為農民合作社領軍人才。浙江省秀洲區針對農民合作社初創階段缺少辦公場所和服務設施的困難，實行運營資產“鎮（村）建社用”，協調鎮村免費或成本價為農民合作社提供辦公場所，由國資公司或村建設公共服務中心，平價租給農民合作社運維，探索農民合作社“輕資產”運營模式。
第三，規范管理持續加強。提升規范化水平是農民合作社質量提升的基本要求。各試點單位一是堅持把農民合作社規范運行作為指導服務的核心內容，引導依法依章辦社，加強規范治理。江蘇省開展農民合作社財務管理、檔案管理雙規范，有效發揮財務和檔案在農民合作社規范建設中的基礎性作用。山東省慶云縣嚴格對照法律和示范章程，重新審核農民合作社的現行章程，規范“三會”組織機構建設，成員（代表）大會“議大事定規劃”、理事會“定決策抓經營”、監事會“提意見抓監督”，確保“三會”協調運轉。二是堅持把示范創建作為提升農民合作社發展質量的重要抓手，完善規范化建設標準、示范社創建辦法，開展示范社、規范社、星級社、標桿社創建，首批試點地區共有各級示范社3630家、縣均121家，是全國縣均水平的2.2倍。湖北省實行農民合作社“有健全組織機構、有具體章程制度、有統一生產標準、有規范財務管理、有合理盈余分配、有一定品牌影響”的“六有”標準，從組織規范、運行規范、財務規范和社會效益四個方面，對農民合作社開展百分制量化考核，夷陵區將示范社創建延伸到鄉鎮，形成示范社“五級聯創”的工作體系。三是堅持運用表彰獎勵辦法激發廣大農民合作社干事創業的熱情，對于發展較好的農民合作社，加大培育扶持和政策激勵。河北省肅寧縣制定農民合作社扶持發展獎勵辦法，江蘇省泗洪縣優先推薦優秀合作社帶頭人參與評優評先，試點以來全縣農民合作社有7人當選勞模，3人當選縣“兩代表一委員”，1人榮獲省脫貧攻堅“扶貧濟困獎”。四是堅持把風險防范作為規范提升重要任務，河北省、湖北省、陜西省等在試點工作中同步建立防范非法集資、涉黑涉惡排查機制，增強農民群眾風險防范意識，維護經濟社會秩序。
第四，單體農民合作社發展壯大。農民合作社整體規模保持穩步增長，農戶覆蓋面顯著擴大。據統計，首批試點縣（市、區）共有農民合作社3.5萬家，比試點初期增長10%；縣均1167家，是全國縣均水平的1.5倍。經濟實力不斷增強。截至2019年底，首批試點縣（市、區）農民合作社社均經營收入57.2萬元，是全國平均水平的近2倍；可分配盈余27億元，平均為每個成員二次盈余分配1900多元，是全國平均水平的1.5倍。業務范圍逐步拓展。試點縣（市、區）農民合作社積極發展冷鏈物流、初加工等，延伸產業鏈條，為農戶成員提供全產業鏈服務。開發農業多重功能，發展鄉村特色產業。首批試點地區有900多家農民合作社進軍休閑農業、鄉村旅游和民間工藝制造業，4000多家提供信息和電子商務服務。服務功能顯著增強，通過試點積極探索信用合作、互助保險，滿足農戶貸款需求和風險化解需要，首批試點地區縣均有37家農民合作社開展信用合作、23家開展互助保險。有效發揮產業扶貧主力軍作用。特別是承擔試點任務的貧困縣發揮農民合作社對貧困農戶的組織和帶動作用，通過建立特色產業扶貧基地、資產收益扶貧、消費扶貧，把貧困群眾嵌入產業鏈。
第五，聯合與合作加快推進。同行業、同區域、同鏈條的聯合社、聯合會發展迅速，首批試點地區共組建319家聯合社、縣均10家聯合社，成立聯合會、行業協會和產業聯盟136個，在更高層次上實現了規模經濟，增強了市場競爭地位和主動權。一是實現區域性聯合，依托主導產業，通過聯合社整合資源，建立區域合作聯盟。浙江省瑞安市堅持“聯優”“培強”雙措并舉，鼓勵“低、小、散”農民合作社以區域為單位合并重組，打造高標準區域合作聯盟，全市7家水稻聯合社的種植面積占全市水稻種植面積的65%。二是推進行業性聯合，通過縱向一體化促進產業協作、多業融合。安徽省天長市引導農民合作社在產業鏈上協作，擴大經營服務規模，培育發展了一批起點高、規模大、競爭力和帶動力強的聯合社、聯合體和產業聯盟。
第六，縣域指導扶持服務能力明顯增強。試點地區強化服務保障，指導服務方式更加多樣有效。一是基層輔導員隊伍加強，實行“一鎮（街道）一名輔導員”，增設村級聯絡員，平均每個試點縣（市、區）選聘輔導員43人。貴州、廣西等地的試點縣縣均輔導員數量超過250人，甘肅省2020年的試點縣輔導員比2018年平均增加近100人。安徽省廣德市在各鄉鎮成立了農民合作社指導服務站，從市、鄉兩級抽調100名技術干部成立輔導員隊伍，實行輔導員聯社輔導制度。二是服務平臺不斷完善，近1/3的試點單位開發推廣統一的農民合作社財務會計軟件，1/4的試點單位開發推廣統一的農民合作社信息管理軟件。試點單位嫁接政府與市場資源，引進電子商務、寄遞物流、金融信貸、現代農業技術等服務，逐步建立起農民合作社管理綜合服務體系。
二、創新探索了一批典型模式
試點過程中，一些地方結合本地實際，探索形成了整縣推進農民合作社質量提升的典型模式，很有意義，值得認真總結推廣。
第一，創新規范指導模式。試點單位以農民合作社市場準入環節作為規范提升的“最先一公里”，科學精準指導，夯實合作經營、規范發展的基礎。一是開展前置輔導。浙江省秀洲區對新成立的農民合作社實行前置輔導，農業農村部門會同市場監管部門，從注冊登記、法律法規、權利義務等方面，對農民合作社發起人開展培訓，面對面為農民群眾講解合作知識，共同討論章程條款，輔助民主選舉管理人員，從源頭上規范農民合作社發展。二是完善精準指導。浙江省蓮都區開展“似非社”（看上去像合作社但不是真正意義上合作社的農業主體）換牌登記引導，實行“存量社”全員培訓，啟動“一人聯系一個規范社、一業培育一個示范社”的定點掛鉤指導機制。三是堅持黨建引領。陜西省丹鳳縣把農民合作社建設列為基層黨建“三建三帶”活動重要內容，納入脫貧攻堅績效考核，通過支部引領、黨員示范、能人帶動、農戶參與等多種方式，培育壯大農民合作社，已有175名黨員領辦農民合作社，95家農民合作社建立了黨組織。
第二，創新全程監管模式。試點單位充分發揮平臺監管作用，創新事中事后全程監管機制，堅持分類指導、因地制宜、因社施策。一是實行“以圖管社”。浙江省在試點工作中形成圖示化監管平臺，試點縣域對農民合作社基地進行勘察拍照、摳圖定位，錄入管理平臺，以分布圖呈現；通過經營數據統計分析、稅務紅黑榜、地理信息系統展示等模塊，實現對農民合作社日常生產數據、檢驗檢測數據、一證一碼追溯數據等匯總比對與動態監測，提高日常監管的精準性和有效性。二是實行分類管理。湖北省洪湖市搭建農民合作社信息化管理平臺，收集更新農民合作社登記設立、成員組成、運營發展及財務指標信息，將全市農民合作社標注區分為ABCD四級，實現網格化分類管理。
第三，創新公共服務模式。試點單位增強服務意識，創新服務方式，針對農民合作社提供便利實惠的服務，有效提升指導效能。一是強化財務管理服務。將財務管理作為農民合作社規范提升的突破口，通過統一購買財務軟件、開發財務管理信息化平臺或委托第三方開展會計代理，為農民合作社提供財務管理服務。山東省招遠市、江蘇省儀征市統一印制財務賬簿，為示范社免費安裝統一的財務軟件。二是實行代辦注銷服務。浙江省泰順縣依托農民合作社鄉鎮輔導員組建注銷代辦專員隊伍，免費提供注銷代辦服務，對因經營不善停止運行、無實質性生產經營活動、未發生債權債務的農民合作社自愿注銷的，由農民合作社提供相關資料，輔導員線上線下代辦申請注銷。
第四，創新輔導服務模式。試點單位發揮市場作用，運用市場手段培育農民合作社專門服務機構，拓展輔導服務。廣東省掛牌成立農民合作社服務中心，依托農民合作社聯合社、聯合會、涉農企業等主體，采取項目委托、購買服務等方式，提供政策宣傳、上門代辦、運營輔導、業務培訓、技術推廣“五個全覆蓋”公共服務。安徽省碭山縣農郵兩部門出資共建“農民合作社之家”，為農民合作社提供市場信息、物流寄遞、生產技術、品牌建設、電子商務等服務。
第五，創新主體合作模式。試點工作激發了主體需求，一些地方順勢引導農民合作社與其他經營主體融合發展，多元主體優化協作的態勢逐步顯現。一是家庭農場入社，江蘇省泰興市以家庭農場為主要成員組建60家鎮級農民合作社，吸納600多家家庭農場和專業大戶入社，形成交叉型利益聯結機制。二是村級組織聯社，浙江省衢江區、陜西省丹鳳縣吸收村股份經濟合作社參股專業合作社，實現聯營發展，形成互補效應。三是多元主體興社，山東省臨朐縣開展農民合作社、農村信用合作社、農村社區、供銷社“四社共建”，把產業優勢、金融優勢、組織優勢、服務優勢、政策資源優勢集聚在一起，打造新型產業鏈服務融聯體，服務農業農村發展。
三、持之以恒把試點工作引向深入
黨的十九屆五中全會提出，優先發展農業農村，全面推進鄉村振興，加快培育農民合作社、家庭農場等新型農業經營主體，健全農業專業化社會化服務體系，發展多種形式適度規模經營，實現小農戶和現代農業有機銜接。我國已轉向高質量發展階段，農民合作社同樣面臨著高質量發展的要求。“十四五”時期特別是2021年，要把質量提升整縣推進作為加快培育農民合作社的重點任務，從把握新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局的要求出發，以推動農民合作社高質量發展為主線，以樹立農民合作社質量提升縣域樣板為目標，堅持不懈抓好試點工作，通過試點不斷完善農民合作社經營模式、運行機制和監管方式，推進農民合作社組織創新與制度創新。下一步要重點在工作指導、示范引領、規范管理、優化政策上下工夫，引導農民合作社內強素質、外強能力，在持續推進原有試點任務的基礎上，著力探索五個方面問題。
第一，進一步探索建立農民合作社服務體系的機制和方法。農民合作社是農民自發自愿組建的合作經濟組織，成員主體是農民，限于農民群眾自身的能力素質，組建和發展中面臨許多共性的困難和問題。在法律法規方面，對相關法律法規的內容知之不多、不甚了解，難以完全做到依法依規登記注冊、管理運行。在規范管理方面，農民合作社對章程制度建設、組織機構建立、民主管理監督、財務會計實操等缺乏經驗，也不夠重視，導致規范化運行水平較低。在生產經營方面，農民合作社對產業發展情況、市場供求關系、新技術新手段應用等認識不夠，了解不多，相當一部分農民合作社難以適應市場變化和技術變革步伐。這些問題的產生，與公共服務不到位密切相關。目前看，加強公共服務，可以從三條路徑探索行之有效的方法：一是加強輔導員隊伍建設。這是促進農民合作社規范提升的重要舉措。要探索拓寬輔導員的來源。既要重視在基層農經管理隊伍中選聘輔導員，也要進一步解放思想，采取政府購買服務方式，在鄉賢能人、大學生村官、社會組織人員和志愿者中培養發展輔導員，還要用好農村能人輻射帶動農民的作用，把優秀的農民合作社帶頭人納入輔導員選聘范圍。要探索建立激勵有效、約束有力的管理機制。研究精神鼓勵、物質獎勵、社會榮譽賦予、輔導員認定等可操作的激勵制度，充分激發輔導員的內生動力，同時要加強管理，健全監督機制，促進輔導工作規范開展。二是依托社會組織創建農民合作社服務中心。廣東、安徽等省依托社會力量建立農民合作社服務中心、農民合作社之家等專門機構，為農民合作社提供全方位的共性服務。這是很好的創新，值得跟蹤觀察、分析總結。在探索推進過程中要加強工作指導，規范服務行為，強化監督管理，研究引導規范有序發展的具體措施。三是引入職業經理人。探索在部分農民合作社內部推進決策權與經營權分離，通過引入職業經理人，加強內部管理，參與市場競爭，增強發展能力。
第二，進一步探索利用社會力量賦能農民合作社發展的機制和辦法。引導社會力量支持農民合作社發展是合作經濟指導系統的重要工作方法，也是整縣推進試點的一項重點任務。我國農民合作社數量眾多，但單體規模普遍較小，實力較弱，在市場競爭過程中需要揚長避短，在做好自己最擅長業務的基礎上，借船出海、借力做大。同時，涉農企業發展強勁，在一些領域展現出明顯的優勢。開展社企對接，企業通過對接服務農民合作社加速布局農業農村市場，農民合作社通過企業賦能，是一項雙贏的工作舉措。2018年以來，我們轉變思路，向市場要資源，按照優勢互補、合作共贏的思路，與中化、中糧、中郵、阿里巴巴、滴滴出行等企業形成了戰略合作，充分利用這些企業的特長，解決農民合作社產品銷售、品牌培育、融資貸款三大難題。下一步還將以更加開放的姿態，擇優選取適合的社會主體開展合作。在合作步驟上，按照由點到面的方法推進，先期合作首先選擇試點縣（市、區）和各級示范社，在探索成功經驗模式后再逐步推開。試點縣（市、區）要高度重視社企對接工作，細化梳理農民合作社具體需求，積極對接各類社會主體，實化合作內容，創新合作方式，搭建服務平臺，探索更多能夠落地落實的具體辦法，將社企對接不斷引向深入，共同促進農民合作社做大做強。
第三，進一步探索提高農民合作社再組織化程度的方法途徑。當前我國農民合作社呈現“大群體、小規模”，面對日益激烈的市場競爭環境，廣大農民合作社仍顯勢單力薄，沒有市場話語權，依靠單體合作社發展全產業鏈既沒實力也沒必要。農民合作社如果不盡快組織起來，形成利益共同體，將面臨生死存亡的困境。比如，隨著現代信息技術和現代物流的發展，不少農民合作社借助電子商務平臺銷售產品，減少流通環節，縮短銷售周期，促進了農產品直供直銷。但是由此帶來的負面問題也很嚴峻，農產品電商平臺大多以價格競拼為主，競拼的結果往往是平臺賺取了傭金和流量，消費者享有超值的產品，而農業生產經營者價格競拼的利潤微薄，甚至賠本賺吆喝。一些鮮活的案例表明，價格競拼破壞了農產品優質優價的形成機制，長此以往，難以為繼。問題的核心是包括農民合作社在內的廣大農業生產經營主體處在單打獨斗的狀態，沒有組織和團結起來，不能掌握市場的話語權。要改變這種情況，迫切需要引導農民合作社再合作、再聯合，提高再組織化程度，促進多類資源、多方主體、多個層級、多種所有的最佳配置和有效組織。這項工作先期已在部分農產品優勢區開展并取得初步成效。各試點縣要以社企對接為契機，積極引導同行業、同領域、同鏈條的農民合作社組建聯合社、行業聯盟，形成生產資料采購、服務需求、產品供給的規模優勢，提高談判地位，增強市場話語權；建立行業自律規范，統一生產標準和供貨標準，協商產品價格，提高市場競爭力，切實保護農民合作社的合理利益。
第四，進一步探索利用信息技術提升農民合作社能力的方法途徑。當前，信息技術發展日新月異，深度影響著各個行業，極大提高了經濟社會的運行效率和便利程度。農民合作社要順應時代潮流，積極應用現代信息技術，著力提高經營管理效率。現階段，可以從三個方面著手：一是提高財務管理信息化水平。鼓勵引導農民合作社使用財務管理軟件，提高財務管理水平。二是提高運營管理信息化水平。鼓勵各地開發應用數字化治理平臺，一方面實現縣級農業農村部門對農民合作社指導、扶持和服務工作的信息化；另一方面實現農民合作社生產調度、人員管理、物資調配、信息溝通等內部事務的信息化。三是提高經營服務信息化水平。中郵集團為更好對接服務農民合作社，開發建設了惠農合作APP，安排專人實地走訪農民合作社，目前系統內已錄入43萬家農民合作社和4500多家聯合社的生產經營信息。各地在共建的基礎上，可以采取合理的方式共用平臺、共享數據，增強農民合作社指導服務工作的針對性和精準性。
第五，進一步加強重大問題研究。近年來，農民合作社快速發展，合作內容更加豐富、合作形式更加多樣。我們要切實貫徹落實習近平總書記重要指示精神，因地制宜探索農民合作社多種發展模式，鼓勵農民合作社創新合作機制，拓展合作要素，豐富聯合合作層次。對于實踐中出現的一些重大問題開展認真研究。前段時間，在深入調研基礎上，我就理事會成員取酬、公司領辦農民合作社、農民合作社辦公司等問題撰寫并發表了專題文章，目的就是引發大家對農民合作社發展面臨的基礎性、普遍性問題開展研究，廣泛爭鳴，以形成共識，更好地指導農民合作社實踐。我們還實地調研了河北省邢臺市金沙河農作物合作社，就其股權結構、民主管理、風險防控等9個方面的典型做法作了詳細評析，挖掘其成功背后的規律性內容，為其他農民合作社發展提供參考借鑒。試點縣肩負著探索創新的使命，要堅持問題導向，圍繞“大國小農條件下農民合作社規范發展的本質性規定”“土地股份合作社的組織屬性”“交易量（額）兼顧資金、土地、技術等要素的盈余分配方式”“成員身份多元背景下民主管理路徑”“聯合社內部治理”“農民合作社與村黨支部和村集體經濟組織融合發展”等重大問題，深入調查研究，為完善政策法律制度提供經驗。我們要牢記使命，大膽探索，勇于創新，以實際行動推動農民合作社高質量發展不斷取得新的更大成績。
作者系湖南師范大學中國鄉村振興研究院專家委員，《中國鄉村發現》學術委員，農業農村部農村合作經濟指導司司長
中國鄉村發現網轉自:《中國農民合作社》2021年第1期
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