農民的生存境況：數字的視角
“三農”問題的核心是農民問題，農民問題突出表現在農民增收困難上，表現在農民生存狀況的惡化上。對此，大家都會有相同的感受。我想，了解和掌握下面的一些數據可能更有助于我們加深對“三農”問題的認識。
第一，從1997年起農民收入增長連年下降。從1997年到2003年，中國農民收入增長持續下降。1997年農民收入增長從上年的9%猛降到4.6%，1998年降到4.3%，1999年又降到3.8%，2000年再降到2.1%，陷入歷史低谷，2001年因糧價上升回升到4.2%，2002年增長4.8%，2003年增長4.3%。這7年中農民人均純收入年均增長4%，而同一時期，城鎮居民人均可支配收入年均增長8%。農民人均純收入增長只有城鎮居民收入增長的一半。
第二，農村還有9000萬人口生活在貧困之中。中國扶貧基金會會長王郁昭2003年指出，當前中國農村人均年收入在500元人民幣(1.37元／天)以下的絕對貧困人口有1459萬人，人均年收入在1000元人民幣(2.74元／天)以下的貧困人口9033萬，人均年收入在1000～2000元(2.74～5.48元／天)的人口31079萬人。中國13億人口9億是農民，按人均625元／年的標準，沒有擺脫貧困的人口是3000萬，如果標準再增加200元，中國的貧困人口就是9000萬之多。
第三，農民負擔居高不下，各種支出呈剛性增長之勢。中國農民負擔一直就存在。上個世紀90年代以來，農民負擔逐年增長，農民已不堪重負。據統計，從1990～2000年，國家征收農業各稅總額由87.9億元增加到465.3億元，增長4.3倍。從1993～1998年全國提留統籌費由380億元增加到729.7億元，年均增長13.9%，至于各種亂收費則無法統計?！耙欢愝p、二稅重、三稅是個無底洞”正是農民對各種亂收費的形象概括。另外，高昂的學費和醫療費成為農民最沉重的經濟負擔和精神負擔。一個十分嚴重的困境是，農民收入增長連年下降，而各種支出卻呈剛性增長之勢。
第四，中國城鄉居民收入差距已高達6∶1的驚人程度。自從人類社會創造出城市以來，城鄉差別就產生了。一定范圍內的城鄉差別既是城鄉不同屬性決定的，也有利于農村人口向城市流動和集聚，有利于整個國民經濟發展和社會文明進步。但城鄉差距一旦超過了一定的限度，就會產生新的矛盾和問題。改革開放以來，我國城鄉收入差距明顯拉大了。據有關部門測算，我國城鄉居民收入差距已經由上個世紀80年代的1.8∶1擴大到2002年的3.11∶1，這個比率沒有計算城市居民大量的隱性收入，大部分學者認為城鄉收入差距要遠遠高于這個比率。有的學者認為城鄉居民收入差距實際上高達6∶1的比率。而世界上絕大多數國家城鄉收入之比為1.5∶1，超過2∶1的極為少見。我國已成為世界上城鄉收入差距最大的國家。
第五，財富日益集中到少數人手中，統計平均數大大掩蓋了農民的生存困境。基尼系數是國際上衡量一個國家和地區貧富差距的重要指標?；嵯禂翟酱?，說明社會貧富差距也就越大。西方國家基尼系數在0.3左右。據一些專家測算，1980年中國大陸的基尼系數為0.3左右，整體差距不大。到1988年，城鄉合計的基尼系數已上升到0.382，1994年為0.434，突破了0.4的國際警戒線。到1998年，基尼系數又上升到0.456。據1998年數據，10%的高收入者占了總收入的38.4%，而20%的低收入者僅占總收入的5.5%；從全國居民儲蓄存款來看，1.26%的富人占有7萬億元存款的27%，7.8%的富人占有7萬億元存款的65%。中國15%的人卻擁有了85%的財富。這說明社會財富日益集中到少數人手中，貧富差距明顯拉大，兩極分化已相當突出。世界銀行認為中國已成為世界上收入分配最不平等的國家。現在經常使用的一些統計平均數，大大掩蓋了農民和其他低收入階層的貧困狀況。
第六，農民要靠外出打工才能維持基本的生存和生活需要。現在一些地方種田不僅沒有賺頭，而且還要倒墊。同時，農民負擔居高不下、高昂的學費和醫療費迫使農民進城打工以謀求最基本的生存和生活。據2000年第五次人口普查資料，離開戶籍所在地半年以上的人口約1.2億，其中進入城鎮二、三產業打工的農民工約8000萬人，農業部、勞動和社會保障部等有關部門估計2002年離土又離鄉的農民工約9460萬人。2002年農民工打工總收入約5278億元，寄回、帶回家的約3274億元。在統計中，農民人均純收入的一半是靠一億多農民進城打工掙來的。如果沒有農民進城打工的收入，幾乎不能想像農民怎樣生存和生活下去，而一個被普遍忽視的問題是農民工的打工收入本應該全部用于農民工在城市的消費。
制約農民自由而全面發展的人為因素
“三農”問題既有自然的歷史的原因，也有人為的政策制度原因。自然的歷史的原因就是人們常說的中國是一個人多地少的農業大國。這種自然的歷史的原因是客觀存在的，需要在長期的發展中逐步加以解決。我們感興趣的是到底有哪些人為的政策制度因素制約了農民增收和農民的全面發展?撇開歷史上的極“左”路線和革命化的政治運動不談，我認為主要有以下三個大的方面。
一是在發展戰略上，選擇“挖農補工”。建國以后，我國照搬蘇聯模式建設社會主義，實施工業化尤其是重工業優先發展，實行“挖農補工”戰略。國家從1953年開始實行農產品統購統銷政策，實行工農業產品不等價交換，以剪刀差的形式從農村源源不斷地吸取巨額資金支持工業和城市的發展。這種以國家權力作后盾實行的工農產品不等價交換，使廣大農民付出了慘重的代價。當年斯大林、毛澤東都承認國家對農民“挖得很苦”，承認農民對國家的工業化作出了“很大貢獻”。據測算，1954～1978年，國家通過剪刀差從農民手中獲取了5100億元的巨額資金，1978～1991年，剪刀差累計已高達123295億元，相當于同期農業生產總值的22%，也就是說農民將自己創造的五分之一的財富無償交給了國家。進入20世紀90年代以來，剪刀差還呈不斷擴大的趨勢，每年剪刀差絕對額都在1000億元以上。這就是說，本來收入較少的農民，每年還要通過剪刀差的形式向遠遠高于自己收入的城市市民無償支援1000億元。這種人為的工農產品不等價交換，給中國農民造成的負擔時間之長、數額之大在歷史上都是絕無僅有的，在世界上也是十分罕見的。
建國初期實施工業化優先發展戰略時，將工業化分為三個階段，在工業化初期，實行挖農補工，農業支持工業的發展；在工業化中期階段，實行農工自補，農業與工業平等發展；在工業化后期，實行以工補農，工業反哺農業。學術理論界普遍認為，到20世紀80年代中期，我國工業化初期階段即農業向工業提供剩余的歷史時期已經完成。按理說，國家應及時調整挖農補工政策，但國家的宏觀經濟政策卻慣性運行。連續半個世紀的挖農補工，使整整二三代農民為國家工業化、城市繁榮和市民生活水平的提高作了巨大的犧牲，也付出了慘重的代價。
二是在制度安排上，實行“一國兩策”。建國以來，我國建立了高度集中的計劃經濟體制，為確保這個體制的運轉，國家就人為地實施了一系列城鄉分離、工農分離、市民和農民分離的城鄉隔離政策，形成了中國特有的二元社會結構。著名的社會學家陸學藝稱之為“城鄉分治、一國兩策”。根據一些學者的研究，我國農村人口和城市人口在國民待遇上有14個方面是完全不一樣的。農民被人為地降為“二等公民”的地位。
在戶籍制度上，1958年1月9日，第一屆全國人大常委會第91次會議不顧1954年《憲法》關于公民居住和遷徙自由權的規定，出臺了限制和剝奪農民進城的《戶口登記條例》。從此，國家以農業和非農業戶口把全體公民劃分成標志鮮明的兩個類別，農業戶口的公民除考取國家正規大中專院校外，原則上不能轉為非農業戶口。改革開放以來雖然不同程度進行了戶籍制度改革，但各大中城市的城門仍然對農民緊閉著。居住和遷徙自由權自1975年從《憲法》取消以來，至今未能在憲法中予以恢復。
以二元戶籍制度為依據，一系列城鄉不平等的政策制度紛紛建立起來。比如，在政治上，選舉全國人大代表時，城市人口是24萬人選舉產生一名代表，而農村人口卻是96萬人才產生一名代表。在教育制度上，城市中小學教育全部由國家投資，農村中小學教育則以攤派的方式主要由農民掏腰包解決。據國務院發展研究中心調查，現在農村義務教育經費中央只負擔2%，省地兩級負擔11%，縣級負擔9%，78%的經費要由鄉鎮這一級負擔，而所謂鄉鎮負擔，實質上就是由農民負擔。在就業制度上，國家只負責城市市民的就業和培訓，農民則自謀生路，市民失業有救濟，農民失業無人問。對農民來說也不存在童工和退休的問題，從小就得干活，一直勞累到年老躺在床上不能動彈為止。同時，農民不能到黨政機關、事業單位和國有企業謀求正式工作，因為招工招干和錄用公務員的首要條件就是城鎮戶口，這就完全把廣大農民排除在國家政權機關和國有企事業單位就業之外，農民制度化地喪失了公平參與管理國家事務、經濟事務和社會事務的權利。在社會保障制度上，國家每年為城市居民提供成百上千億元的各類社會保障(養老、醫療、救濟、補助等)，而農民的生老病死就只能自己照顧自己和寄希望于孝子賢孫上。大多數農民有病無錢治療，小病靠忍，大病等死。除此之外，在公共設施上、在稅費負擔上、在財政補貼上、在兵役制度上等各個方面都明顯存在著城鄉有別的“雙重標準”。
三是在施政手段上，推行暴力行政。當代中國的農民身處在一個大環境和小環境之中。大環境就是國家宏觀層面人為建立的二元社會結構，二元社會結構的本質就是歧視農民。小環境，就是直接管理農民的縣鄉村三級，這三級基層權力組織在與農民的博弈中，形成了利益共同體。這個縣鄉村三級在不少地方呈現出暴力行政的傾向。縣鄉村三級之所以結成一定的利益共同體和推行暴力行政，這除了直接面對農民的地域性特征外，在縣鄉村三級內部形成了一整套欲罷不能的游戲規則。首先是自上而下的干部任命制。馬克思主義老祖宗對干部的任命制是堅決反對的，恩格斯曾明確說過：“州政府任命專區區長和市鎮長官，這在講英語的國家是絕對沒有的，而我們將來也應該斷然消除這種現象，就像消除普魯士的縣官和參政官那樣?！薄恶R克思恩格斯選集》（第四卷），人民出版社1995年版，第4147頁。干部的任命制是在蘇聯時期才得到普遍采用并逐漸僵化起來的。我國深受蘇聯模式的影響，廣為推行干部自上而下的任命制。這種自上而下的任命制成為維系縣鄉村三級的主要紐帶。縣里任命鄉鎮干部，鄉鎮任命村級干部，這種干部自上而下的任命制，決定了各級干部只能對上負責而難以對下負責。其次是層層分解的目標管理責任制。這種目標管理責任制將政府確定的經濟和社會發展的指標層層分解，從縣分解到鄉鎮，從鄉鎮分解到村，村再分解到每個農民頭上。這種目標管理責任制在實踐中形成了一種典型的“壓力型體制”，使縣鄉村三級的經濟指標承包制演變為政治責任承包制。為加大這種目標管理責任制的成效，各級還相應地制定了計劃生育、財稅任務、社會治安綜合治理等“一票否決制”。這種三級利益共同體內的游戲規則，孕育和助長了行政暴力，產生了觸目驚心的“基層暴政”現象。一些地方的暴力行政集中體現在四個方面：一是以調整農業結構為名，強迫農民意愿，呈現出逼迫農民致富的現象。二是在收繳稅費中搶劫農民財物、關押毒打農民，甚至致農民于死地，嚴重侵害農民的財產權利和人身權利。三是打擊報復為首的農民上訪代表。四是計劃生育工作中的暴力行為。改革開放以來出現的基層暴力行政現象，是一個后果極其嚴重的社會政治問題。面對這種嚴重侵害農民人身權利和財產權利的暴力行政，一個主流的觀點是指責某些干部作風粗暴、工作方法簡單。其實，這是典型的違法犯罪行為，應該繩之以法，從嚴懲處。
農民生活的艱辛和困苦，大家都是有目共睹的。50多年來為農民說話的有三個標志性人物，第一個是梁漱溟。梁漱溟可能是共和國為農民說話第一人。1953年，在農村作了長時期調查的著名愛國民主人士梁漱溟一次在全國政協會議上發言，引用有人說“工人生活在九天之上，農民生活在九天之下”來說農民生活還很苦，提醒共產黨進城后不要忘了農民等等。誰知這番逆耳忠言使毛澤東極為不快，過了幾天，毛澤東就在會議上對梁漱溟的“九天九地之說”的“反動思想”進行了猛烈的批判。梁漱溟被打倒后，再也沒有人敢為農民說話了。1959～1961年三年困難時期，農民被活活餓死的達4000萬人眾，這是人類歷史上空前的大災難。第二個為農民說話的是彭德懷。三年困難時期餓死那么多的農民，鑒于梁漱溟的教訓，知識分子是不敢說話了，這時候只有開國元勛的彭德懷敢在廬山會議上對“大躍進”運動的“狂熱性”提出質疑。在那種極“左”思潮盛行的不正常年代，彭德懷也就在劫難逃了。第三個為農民說話的標志性人物就是2000年上書國務院總理朱镕基的李昌平。李昌平無疑是為農民說話最幸運的人，他在一定程度上大大促進了中央高層和普通民眾對“三農”問題的重視。
當然，基層干部也有很大的委曲。中國社會科學院于建嶸在湖南衡陽調查時就說，他看到了許多流淚的場面。農民在講述他們受的冤曲時痛哭失聲；減負上訪代表為自己受到縣鄉政府不公正鎮壓和得到農民舍身營救與精心照顧而淚流滿面；鄉鎮干部為領不到工資而不得不讓獨生子女遠行打工而哽咽難言。應該說，流淚的農民和流淚的鄉鎮干部，都是不合理的干部管理體制的受害者，而這不合理的體制又把兩個受害者變成了冤家對頭。鄉干部迫于各種壓力(當然也出于自己的利益)對農民暴力相向，農民則稱阻止宣傳政策的干部是現行“反革命”。不少農民領袖揚言與縣鄉干部誓不兩立，你死我活。這是他們雙方的不幸，更是國家的不幸。國家的長治久安，系于上下級的平等溝通。自下而上的言路不暢，必導致自上而下政令不通。
中國的“三農”問題是個十分復雜的經濟、政治和社會問題。廣大農民不僅關心自已的經濟利益，也關注自己的民主權利。所以，我們不能就農民增收而談農民增收。要真正解決“三農”問題，必須著眼于促進農民自由而全面的發展。
構建農民自由而全面發展的制度環境
鄧小平曾說過，制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性，制度好，可以使壞人無法任意橫行，制度不好，則使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。促進農民自由而全面發展，就是要構建一個良好的制度環境。在計劃經濟體制下出臺的歧視農民的政策制度，違背了憲法原則和憲法精神。這些違憲性政策制度突出表現在限制和剝奪了農民作為共和國公民應當享有的平等權利，同時放縱了公共權力的濫用。這些舊的政策制度已經完全不適應改革開放和市場經濟發展的需要，不利于建設現代法治國家。我們要構建的制度環境，就是要建立一個有效約束公共權力、切實保障農民人權的制度環境，就是要建立一個有利于促進每個農民自由而全面發展的制度環境。
為此，必須樹立憲法的神圣權威，破除對農民命運擅作主張的陳舊思維。憲法是共和國之母，沒有憲法就沒有共和國。憲法的基本功能有二：一是約束公共權力，二是保障公民的權利。憲法學界已有基本的共識，即憲法是人民給政府制定的契約，它是人民用來規范約束政府權力、防止政府權力濫用、保障公民基本權利和自由的根本大法。憲政的基本原理是人民制定一個根本的法律即憲法來約束政府，然后政府才根據憲法精神制定法律來管理社會。政府權力受到憲法的約束，人民的行為受到法律的約束。如果政府只要求公民守法，而自己不受憲法的約束，這就不是一個現代法治社會。著名憲法學家蔡定劍認為，從理論上說，依法治國主要是依憲治國，在走向法治的今天，普通法律已越來越深入大眾生活，為廣大民眾所熟悉，惟有憲法在現實生活中仍默默無聞，倍受冷落。2004年第十屆全國人大第二次會議對現行憲法作了第四次修正，尤其是把“國家尊重和保障人權”寫入憲法，大大激活了現行憲法的生命力。筆者一直執著于從憲法的高度關注農民問題，認為只有嚴格約束公共權力、切實保障農民權利，才能從根本上解決農民問題，只有給農民以憲法關懷，才能走出“興亡百姓苦”的歷史怪圈。既然農民是人民共和國大家庭中的平等一員，既然各級領導干部都是人民的公仆，我們就沒有理由歧視農民，我們就不能自以為是地為民作主。新一屆中央領導提出以人為本的執政理念，內在地要求促進每個農民自由而全面的發展。
一是解放農民，給農民國民待遇。歧視農民的二元社會結構是中國農民面臨的最大和最不公平的制度環境。這種二元性的制度安排嚴重違背了人人平等的憲法原則，必須盡快予以廢除。在法治的視野下解放農民，給農民平等的國民待遇。
給農民國民待遇，首先要廢除1958年出臺的《戶口登記條例》，徹底改革戶籍制度，恢復公民的居住和遷徙自由權。1954年《憲法》明確規定了公民的居住和遷徙自由權，1958年出臺《戶口登記條例》卻嚴格限制農民進城，在事實上取消了憲法規定的公民居住和遷徙自由權。1975年《憲法》干脆取消了公民居住和遷徙自由權的規定，1978年《憲法》和1982年《憲法》也都沒有恢復，這次修憲也沒有恢復，這不能不說是一個遺憾。公民的居住和遷徙自由是全世界普遍公認的一項基本人權。多年來，我們一直在呼吁加快戶籍改革尤其是大中城市的戶籍制度改革。近些年來戶籍改革明顯加快，農民已經可以到縣城安家落戶了。這次中央一號文件也提出“推進大中城市戶籍制度改革，放寬農民進城就業和定居的條件”，這是一個巨大歷史性進步。其實，在世界上，比如歐州，公民可以在國與國之間自由流動，而我國公民卻在自己祖國的大地上要受到種種限制，這是很不正常的。
給農民國民待遇，就是要統一城鄉稅制，從減輕農民負擔到取消農民負擔。全世界只有中國才有農民負擔這種概念。發達國家如法國，每年對農民人均補貼4萬元人民幣以上；不發達國家如印度，不但不找農民要負擔，還提供免費的教育和醫療。世界上僅僅只有中國和越南對農民征收農業稅費。印度能做得到的事，中國為什么做不到?現行農村稅費改革在一定程度上降低了農民負擔，但并沒有突破城鄉二元稅制結構。這次中央一號文件就突破性地取消了除煙葉以外的農業特產稅，降低農業稅率1個百分點，同時鼓勵有條件的地區進一步降低農業稅稅率或免征農業稅。北京第一個宣布取消農業稅，實行農民零賦稅。2004年3月，溫家寶總理在十屆全國人大二次會議上又宣布5年內取消農業稅。這對于廣大農民和 “三農”問題研究者來說是十分令人欣喜的?，F在看來本屆中央政府的農業和農村政策比較對頭，令人鼓舞。根據國務院發展研究中心韓俊的研究，現在取消專門針對農民的農業稅收在財政上也是可以承受的。2002年全國各地征收農業稅320.067億元，農業特產稅99.9531億元，合計為420.0205億元，占地方財政收入的4.93%，相當于中央財政收入的4.04%。統一城鄉稅制是國際上通行的做法。綜觀世界各國的稅收制度，基本不設立農業稅這一專門面向農業的稅種。在統一稅制下，農民的稅收負擔與其他社會成員一樣，按其經濟活動的屬性，分別在相應的稅種下繳納所得稅、增值稅、地產稅、遺產稅等。農民作為納稅人，與其他社會成員一樣享有相同的稅收制度，只是在稅率的減免等方面與其他納稅對象有所差別。
給農民以國民待遇，就是要給農民平等的受教育權、就業權和社會保障權。義務教育的主要責任在政府，尤其是中央和省級政府?？晌覈r村義務教育卻成了農民的義務。這對農民來說是極不公平的，對國家對民族來說也是極其有害的。因為廣大農民子女上不起學，這不但剝奪了他們的受教育權，也勢必影響整個民族素質的提高。義務教育是政府的一項重要公共職責，必須由政府尤其是中央和省市政府承擔起來，同時應當普遍實行免費教育。在就業問題上，必須打破農民在農村就業、市民在城市就業的思想觀念和政策制度?，F在農民進城打工，卻享受不到市民的身份和產業工人的地位，這是長期以來僵化的思想觀念和僵化的體制造成的。其實，農民不僅可以到城市打工成為正式的工人，而且有權平等地進入黨政機關、事業單位和國有企業謀取正式的工作職業。長期以來在錄用國家公務員和企事業單位錄用正式工作人員時事先設置要具備“城鎮戶口”這樣一個準入條件，這對農民來說是不公平的，同時也是違憲的。在社會保障上，我國50多年來社會保障僅僅覆蓋城鎮居民，這種狀況也必須加以改變。因為最需要社會保障的人群應該是農民和其他社會弱勢群體?？晌覈F行社會保障制度的功能卻恰好相反，它幾十年來只保障那些生活條件本來就好的城鎮居民，而把廣大農民排除在外。1990年代以來，城鎮下崗職工的社會保障也成了問題。如果農民和下崗職工沒有社會保障，那么這種社會保障就只能是一種少數人的特權制度。以“國家財力不夠”為由搞少數人特權式的社會保障在現代社會是站不住腳的。其實，國際人權公約對每個人的受教育權、工作權和社會保障權都有明確的規定和要求。比如，我國政府1997年簽署并已經全國人大常委會批準生效的《經濟、社會和文化權利國際公約》明確規定：“人人有受教育的權利”，“初等教育應屬義務性質并一律免費”，各種形式的中等教育和高等教育“特別要逐漸做到免費”。我們原以為義務教育應當免費，想當然地認為高等教育不屬義務教育可以“高收費”，看了國際人權公約后才知道國際上對高等教育也是要求做到免費的。該國際公約還規定“人人有工作權”，“人人有權享受社會保障”等等。十屆人大二次會議通過修正后的憲法明確增加了“國家建立和完善與經濟發展水平相適應的社會保障制度”的條文，這又是一個歷史性的重大進步。
二是重構基層政權，保障農民的基本權利和自由。如果國家在宏觀政策制度層面解放了農民，使農民獲得了平等的國民待遇，這就構建了農民自由而全面發展的大環境。與此相適應，直接與農民打交道的縣鄉基層政權也必須進行新的構建，以營造有利于促進農民自由而全面發展的小環境(這種大小環境的構建沒有先后之分)。政府行為要“有所為有所不為”，政府行政可分為“積極行政”和“消極行政”。我在這里從政府的“有所不為”和“消極行政”入手，探討基層政府主要是鄉鎮的重構問題，因為村級實行了村民自治，目標已經十分明確，而且村民自治的主要障礙來自于鄉鎮的干預?？h級政權歷史悠久，自秦設郡縣制以來2000多年基本保持穩定不變。只有鄉鎮設置變化極大，學術理論界的爭論也大。在當前的“三農”問題中，鄉鎮的各種問題也特別集中，它迫使人們去深入思考。
當前，鄉鎮事實上成為干群矛盾的焦點，其中的一個重要原因在于鄉鎮政權的“積極行政”相當突出，比如發展集體經濟、調整農業結構、興建政績工程等等。這種“以權謀公”式的“積極行政”，在當前十分盛行，它嚴重干預了農民的生產生活，侵害了農民的基本權利和自由。農民作為公民應當享有的基本權利和自由，比如言論自由權、人身自由權、財產權以及生命權等，政府不去干預，農民自然會享有。農民的這種“消極自由”只有遭到政府干預時才會遭受損害。按照200多年前《獨立宣言》的說法，政府存在的目的就是“保障公民的生命權、自由權和財產權”。當前鄉鎮政府在很大程度上背離了這一目的。為什么鄉鎮政府熱衷于充當發展經濟的主角、樂于興建勞民傷財的“政績工程”?這與現行的體制安排和政績觀有密切關系。從歷史眼光、世界眼光和發展眼光來看，我們主張撤銷鄉鎮政府，實行鄉鎮自治。
對于基層的黨員干部來說，可能大多數人聽到撤銷鄉鎮政府，第一個反應恐怕就是“誰去管理農民”?這暴露了我們時時想管住農民、控制農民和當官為民作主的傳統心態。您怎么老是想到要去管理農民?為什么就沒想到去服務農民?事實上，政府要去管理的不是人而是管理公共事物，要服務的對象才是人。我們要相信農民具有自治的能力。從歷史上看，自秦以來“皇權不下縣”，縣以下實行自治。從世界上來看，各國一般也只設置中央、州、縣三級政府，而我國從中央到鄉鎮卻設有五級政府。在現實中，我國的鄉鎮政府實質上是“虛設”的，還不是一級“完全政府”。農業稅收的取消，對鄉鎮政府來說無異于釜底抽薪。鄉鎮政府何去何從，現在已經從一個探討性的理論問題變成為一個緊迫性的現實問題。
2004年2月底，筆者在武漢參加一個鄉鎮體制改革研討會。與會代表提出了很多鄉鎮體制改革的方案。主要有三種：一是撤并鄉鎮。這是當前中央政策鼓勵和允許的，也是各地正在進行的一種改革舉措。但這種方案只是原有鄉鎮規模的撤銷或擴大，至于政府職能和權力運行機制并沒有根本性的變化。二是改為派出機構。就是撤銷鄉級政府，設立辦事處，作為縣政府的派出機構，其建制相當于城市區級政府下屬的街道辦事處，鄉辦事處負責人由縣政府委派，取消鄉級財政，精簡職能，協助縣政府辦理鄉域內的公共事務，指導村委會的工作。三是實行鄉鎮自治。撤銷鄉鎮政府，建立自治組織，健全和強化縣級政府職能部門如公安、工商、稅務、計生、教育等派出機構，發展農村經濟中介組織，開放農會等農民利益代表組織。
中國是一個幅員遼闊的人口大國，各地的情況千差萬別，上述方案都可以試，應避免一刀切。但總的要求是尊重農民的自主權，相信農民的自治能力，通過重構基層政權，使官權退，民權進，讓民休養生息，變現在的掠奪型政府為服務型政府。
三是轉變政府職能，服務和扶持農民。上面我們說了農民的“消極自由”和政府的“消極行政”，就是說政府不要“越位”，不要去做不該做的事，要“有所不為”。但在現代社會，分工越來越細，人們對政府的要求也越來越高，政府的職能也呈不斷擴大之勢。對農民來說，一方面希望政府不要干預他們的生活，另一方面又需要政府提供必要的公共服務和保障。這是所謂的農民的“積極自由”，與此相適應，政府也應當“積極行政”，要把政府“缺位”的事補上去，要“有所為”。在市場經濟條件下，政府的主要職能是經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務四個方面。在這里，我想突出強調兩點：一是公共服務，二是扶持農業、補貼農民。
我們先說公共服務，就是政府要為農民提供公共產品和服務，包括公共設施建設，為農民提供就業、社會保障和教育、科技、文化、衛生、體育等公共事業，發布公共信息等，要為農民的公共生活和農民參與社會經濟、政治、文化活動提供保障和創造條件，建設一個服務型的政府。對照這些要求，我們的縣鄉鎮政府為農民提供了多少公共服務?我們習慣說稅收“取之于民，用之于民”，而我們縣鄉鎮兩級從農民手中收取稅費后又把多少錢用在農民身上?一個普遍的現象是縣鄉鎮財政都成了“吃飯財政”，甚至連發工資都沒有保障，哪里還能“用之于民”呢?“我統治你，你就應該交稅供養我”，這是幾千年來中國傳統政府的強權邏輯。在現代文明社會，不向民眾提供公共服務，政府就沒有征稅的合法性。農民需要的公共服務很多，但當前農民迫切需要的公共服務是“教育、醫療和就業”?，F在農民有三怕：一怕上學，二怕生病，三怕鄉鎮干部來收費。我國高昂收費式的義務教育實在是有損義務教育的名聲。從失學兒童到交不起學費的大學生，這難道只是一家一戶的悲劇嗎?最近一件事又使我認識到醫療保險比義務教育更重要更急迫。2004年2月，湖南省溆浦縣第二中學女學生劉某突因四肢發麻、不能正常行走，便來到長沙湘雅醫院就醫。醫院診斷為格林巴利綜合癥，需要醫療費一二十萬元，這對于一個普通的農村家庭來說，無異于天文數字。劉某住了十幾天院就花費了1萬多元，而這1萬多元全是劉的父母四處借來的，包括學校募捐的3000元。醫院多次催交醫藥費，病人的父母但實在是借不到錢了，沒有辦法，醫院就動員病人出院。3月3日，在病床上度過17歲生日的劉麗娟雖然病情未見好轉，但僅僅是因為沒有錢治療，她的父母不得不辦理了出院手續，回農村老家去順其自然療養。我們發現，在現行的衛生醫療體制下，出現了一個很奇特的現象：對病人來說，不是病治不好；對醫院來說，不是沒有藥治療，只是因為病人支付不起昂貴的醫療費，醫院就要對病人停止治療。這種對生命的漠視令人十分震驚!當我們在醫院說到學校和醫院的高昂收費使農民不堪重負時，劉某的父母說，醫院高收費的害處比學校高收費的害處要大得多，因為農民交不起學費，充其量不讀書算了，回家還可以務農生存下去，而農民交不起醫療費，生命就會危在旦夕!這使我們感到我國現行的農民沒有醫療保險和醫院實行高昂收費的體制是多么的不正義!據世界衛生組織公布的2000年全球醫療衛生服務報告，在191個國家和地區醫療衛生資源分配公正指數中，中國排名第188位，是全世界最不公平的少數幾個國家之一。對于就業，世界各國都將全體國民考慮在內，而我國建國以來只考慮城鎮居民的就業，把廣大農民排除在就業視野之外。我國的失業率只統計城鎮的失業人口，不包括農村農業人口，比如2003年城鎮失業率是4.3%。如果把全國失業農民統計在內，這個比率是多少?就業是民生之本，把廣大農民納入就業體系，既是對幾十年來人們思想觀念的一種巨大沖擊，也是對各級政府執政能力和領導水平的嚴重考驗。
再說扶持農業、補貼農民，這既是一種奢望，也是一種發展趨勢。我國農業在GDP構成中的份額已經降到14%以下，工業化已進入中期階段，“挖農補工”的歷史任務早已完成。按照國際慣例，人均GDP超過800美元就應該進入“以工補農”階段，而2003年我國人均GDP已達1090美元。實行“以工補農”，既是對幾十年來農業支持工業的歷史性回報，也是整個國民經濟和社會持續協調發展的內在需要?，F在中央提出統籌城鄉發展，這是非常及時和正確的，關鍵是要落到實處。另一方面，農業既是基礎產業，也是弱勢產業，要承擔自然風險和市場風險，加快農業農村發展僅靠市場調節是不行的，國家必須加強扶持和保護，這是世界各國普遍的做法。國際上一個通行的做法就是對種糧農民實行直接補貼。比如在美國，每個農戶每年平均得到政府的農業補貼是12500美元。我國已加入WTO，根據WTO的黃箱政策，我國政府對農民的收入補貼可以達到農業總產值的8.5%，按照2001年農業總產值26180億元測算，補貼總額可達2225億元，平均每個農民可得到171元的補貼收入，但我國目前還沒有做到。令人欣慰的是，2004年中央一號文件已經明確提出為保護種糧農民利益要“建立對農民的直接補貼制度”。另外，面對市場經濟造成“貧者越貧，富者越富”的“馬太效應”，防止社會過度的兩極分化，政府尤其要在國民收入的第二次分配中突出公平優先的原則，向低收入階層實行適當的政策傾斜，這是現代國家宏觀調控的重要內容。
通過上面的分析，可以預料，經過體制改革和制度創新，農民的負擔會減輕，農民的收入會增長，農民的權利也會得到保障。但一個基本事實是，我國農村人多地少，農業總體上仍然處在小農經濟階段，在市場經濟的競爭中，農民很難富裕起來，或者說，要使中國農民富裕起來，還有很長的路要走。不過，對中國農民來說，還有一條充滿希望的出路，這就是城市化。加快城市化發展應該成為我國經濟和社會發展的戰略任務，現在的關鍵是消除人為的體制性障礙，打開“城門”，做大做強大中城市，興建新興城市，保障農民的居住和遷徙自由權，農民愿意到哪座城市生活就尊重農民的意愿。只要做到這樣，我國的城市化將有一個大的快速發展?，F在上億的農民工在全國各大中城市打工謀生，他們事實上已經成為城市居民中的一部分，應該享有城市居民的基本權利，可傳統的舊制度卻不承認他們的市民身份和地位，致使形成了世界上絕無僅有的“農民工階層”，這種不正常的狀況應當盡快加以改變。只有大多數農民進入城市成為市民后，我們才能從一個“鄉村中國”轉變為一個“城市中國”，也只有這樣，我們才能真正談得上富裕農民。
在當前，中央已經提出把解決“三農”問題作為全黨工作的重中之重，明確要求“地縣兩級領導要把主要精力放在農業和農村工作上”。對于各級黨委政府和領導干部來說，關鍵是要做到三條：
第一條，要樹立和落實科學的發展觀和正確的政績觀。就是要以人為本，關注民生，保障民權，堅持經濟社會協調發展，統籌城鄉共同發展，促進農民自由而全面發展。政府不能只顧城市不顧農村，只顧市民不顧農民；也不能只追求經濟增長而忽視社會的公平和正義，更不能以發展經濟為名掠奪自然資源、破壞生態環境、侵害公民的基本權利和自由。對此，溫家寶總理有個很全面的講話。
第二條，要有革除體制弊端的勇氣。我國正處在社會轉型時期，這種轉型是由計劃經濟向市場經濟轉型，由傳統人治向現代法治轉型，由集權型政治向民主型政治轉型，由單純的經濟發展向政治經濟社會和人的全面發展轉型。在這種社會轉型中，一系列束縛發展的舊觀念、舊做法、舊體制，必須予以堅決沖破、改變和革除。如果各級領導干部沒有革除舊體制的勇氣，我們就不能前進一步。
第三條，要提高執政能力和領導水平。改革開放以來，我國社會發生了巨大的變化，這對于各級黨委、政府和領導干部的領導水平和執政能力提出了現實的緊迫要求。在我們這個建設政治文明、促進人的全面發展的新時代，農民可以對一切不公正的舊制度說不，可以對一切違法行政的黨政干部說不，可以對一切侵害農民合法權利的行為說不!對各級黨委、政府和領導干部來說，提高領導水平和執政能力，最基本的要求就是要統籌兼顧、依法行政、保障人權。不統籌兼顧就會顧此失彼，不依法行政就會濫用權力，不保障人權就喪失了政府存在的基本理由。在現代法治社會，對于政府來說，法無明確規定不可為之；對于公民來說，法無明文禁止皆可為之。
作者張英洪系北京市農村經濟研究中心研究員；周作翰系湖南師范大學公共管理學院教授
中國鄉村發現網轉自:《湖南文理學院學報（社會科學版）》2005年第1期（本文為張英洪2004年3月17日應邀在湖南省茶陵縣學習2004年中央1號文件專題報告會上的演講提綱）
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