——重新理解城市化道路模式的選擇邏輯
內容提要：城市化是人類應對貧困、發展經濟、改善民生并共享文明成果的重要路徑，但城市的集聚性、規模性、連通性卻為傳染病的泛濫提供了天然溫床。全球生物性公共安全事件的高頻爆發及其所引致的隔離或將成為新常態，人類正面臨著一個前所未有的充滿風險與不確定性的未來。有必要改變過去單純地由經濟效率思維所決定的大城市化模式，選擇規避風險且有利于應急治理的城鎮化路徑。適當放棄過密城市化所付出的經濟效率代價，遠不及疫病及其次生災害所帶來的傷亡、心理恐慌、財產損失以及秩序混亂所導致的社會成本。一個有效率且能夠規避風險的新型城鎮化模式，應該是既能夠化解疫病風險，又分享聚集經濟紅利，同時有助于促進鄉村振興與城鄉融合的發展模式。因此，促進縣域及中心城鎮發展是人口大國應對疫情風險常態化的重要策略。
關鍵詞：城市化；疫情風險；風險規避；農村城鎮化
一、城市化、全球化與經濟增長
《中國統計年鑒》的數據顯示，以1995年為拐點，鄉村人口出現下降趨勢。1949—1995年，鄉村人口的年均增長率為1．26%，而1995—2019年鄉村人口以年均1．83%的速度下降。與之對應的是，城市人口表現出持續的增長態勢，1949—2019年城鎮人口的年均增長率為3．92%。其中，1978年的城市化率約為17.8%，1995年提高到29．04%，2019年則達到60．6%;1978—1995年平均每年提高0．66個百分點;1995—2019年則年均上升1．32個百分點。中國不僅歷史性地結束了數千年以農業為主的傳統社會，而且快速步入到城市導向的發展軌道。
工業化與城市化是所有發達國家都經歷過的標志性歷程。按照經濟學家錢納里的工業化階段理論，一個國家或地區的經濟增長通常表達為工業化進程，而工業化與城市化具有相互關聯性。所以，經濟增長不僅表現為工業化的高級化，而且還表現為城市化水平的不斷提升。①城市地理學家納瑟姆則基于發達國家的發展經驗提出了“諾瑟姆曲線”。他把一個國家和地區的城市化過程描述為一條被拉長的S型曲線，并由此將其劃分為三個基本的階段性進程。在初始階段，城市化水平達到10%就表明城市化進程開始啟動，但卻發展緩慢，區域依然處于傳統農業社會狀態;在成熟階段，即城市化水平超過70%以后，經濟體進入工業化高級階段或后工業化時代，城市化對經濟增長的推動力將會明顯減弱。最為重要的是第二個階段即加速發展階段，一旦城市化水平越過30%的門檻，農村人口將迅速且大量進入城市，工業化進程加快，經濟增長進入快速擴張時期。
城市化最突出的特征是農業人口轉化為非農業人口尤其是城市人口的過程。其伴生現象一方面表現為人口向城市的集聚，另一方面表現為由第一產業向第二、第三產業的職業轉換。從要素流動來說，職業轉換與地域上的集中能夠有效促進經濟增長。人口流動的內生根源在于城鄉工資率的差異，城市的高工資能夠不斷吸引收益率相對較低的農業剩余勞動力，從而形成要素流動的動力源。索洛的新古典增長模型表明，經濟增長取決于資本和勞動力的有機結合，并且跟技術水平成正比。由此，剩余的勞動力會吸引資本并與之相結合而創造經濟增長。②問題是，農業與農村中業已存在的剩余勞動力為什么沒有能夠吸引追求高收益的資本進入呢?或者說，如果資本與勞動力結合可以促進經濟增長，為什么資本沒有流向勞動力資源更加豐富且成本更低的欠發達區域?這一質疑被稱為“盧卡斯悖論”。盧卡斯基于對美國與印度的研究發現，1988年印度的資本邊際報酬率是美國的58倍，如此大的報酬差異卻沒有導致美國的資本流向印度，從而揭示了制度環境、經濟結構、金融體系與人力資本在要素流動及經濟增長中的作用。③從城鄉關系來說，經濟增長的根本原因則在于城市經濟所具有的規模經濟與分工網絡。經濟規模所決定的市場容量會誘導分工的深化，而分工的深化不僅有助于就業空間的拓展，會誘導技術進步，而且還會帶來資本的集聚與投資的報酬遞增。
正是因為城市所蘊含的集聚效應、規模經濟與分工效應，所以一個基本的共識是，推動一國的經濟增長，必須在工業化的同時推進城市化。其中，發展大城市尤其受到眾多發展中國家的重視。王小魯基于中國城市化發展進程的階段性分析與經驗教訓的總結，認為中國的大城市尤其是100萬人口以上的城市不是太多，而是太少。他主張中國應該改變限制大城市而重點鼓勵小城鎮發展的政策，優化城市規模，由此改善資源配置效率，加速經濟增長。④陸銘等人也主張，中國經濟的發展不應犧牲大城市的集聚和擴散效應，城市體系的調整應該向大城市尤其是東部大城市進一步集聚。⑤不僅如此，城市化還被視為改善國民福利的重要方式。段巍等人基于2000—2017年中國271個地級市數據的研究表明，城市化的福利效應在此期間使中國城鎮居民的福利水平增長了370．92%。
經濟全球化更是凸顯了城市在跨國經濟網絡中的重要性。從世界經濟體系層面來說，經濟全球化在本質上將全球視為統一的市場，突破疆域界限而在全球范圍內實現資源優化配置。從空間區域角度而言，經濟全球化則意味著一個國家的經濟發展將超越國界，與國際經濟的聯系尤其是國際分工不斷擴展和深化，進而達到相互融合而形成分工網絡經濟。其中，城市因其中樞地位、影響力與連接性而在全球化進程中扮演著支撐性作用。那些在全球經濟網絡具有節點性質的城市甚至被稱為“全球城市”。⑦全球化背景下的國際分工、經濟結構轉型尤其是經濟重心向以金融業等為代表的高端服務業轉移，賦予了作為服務創新核心載體的大規模城市以全新重要性。
可以認為，無論是工業化的發展歷程，還是全球化的已有進展，都充分證明了城市在要素聚集、信息流動、產業轉型與分工深化等多方面的引領性作用。以集聚性、規模性、連通性為表征的城市化，成為所有國家與地區謀求經濟增長與國民福利的戰略性選擇。
二、新的挑戰:疫情風險、阻隔效應與城市脆弱性
已有研究強調，收入增長、城市化和全球化作為三個相互關聯的世界趨勢，可能正在加劇新出現的人畜共患病風險。收入增長會使得發展中國家動物蛋白的消耗量增加，進而增加人畜共患病的可能性;城市化意味著人們更加集中和聯系更加緊密，從而加快了新感染傳播的速度;全球化通過貿易和旅行的增長促進了病原體在各國之間的傳播。從黑死病、禽流感到SAＲS，尤其是COVID－19等新興傳染病的頻繁爆發，均表明由城市集聚而相互連接的人類社會，正面臨著前所未有的新威脅與新挑戰。
1．從環境問題到病毒傳播
盡管中國的城市化取得了卓越的成就，但關于中國到底應該選擇什么樣的城市化道路卻并沒有因為城市化的快速推進而達成共識。應該說，是優先發展大城市還是中小城鎮，一直是存在著眾多的爭議。單從要素的流動性、聚集的規模性與分工網絡的連通性來說，大城市往往更能夠滿足新古典意義上的經濟增長所需要的條件。經驗事實也證明，現代經濟增長總是與城市化的快速推進相伴隨，大城市的崛起常常被視為成功的經濟增長的標志性事件。經濟增長在大多數經濟學家的頭腦里被視為人類進步的同義詞，城市導向的經濟模式因帶來了顯著的經濟增長而一直備受贊譽。
雖然以交通堵塞、環境污染、居住擁擠、節奏緊張等為代表的城市病已經受到人們的廣泛關注，但由于追求經濟增長與經濟福利被賦予人類選擇的最高優先級，城市化的負面效應在政策實施層面長期被忽視。大量的研究已經對此提出了挑戰。如前所述，盡管2000—2017年中國城市化的福利效應有了顯著改善，但福利水平的改善卻明顯低于經濟收入的增長，顯示出城市病引發的福利損失已經發生。同樣令人矚目的還有城市發展引發的資源過度消耗和環境污染問題，例如能源的過度消耗和污染物排放增加。邵帥等的分析顯示，城市化水平與霧霾污染的嚴重程度呈現顯著的正向單調線性關系，即城市化水平越高，霧霾污染越嚴重。②大量的事實表明，人類在享受城市化成果的同時也正面臨著日益惡化的生態環境問題。或許傳染病的爆發才真正對城市導向的經濟模式構成了最為急迫的底線挑戰。被世界衛生組織定義為全球大流行病的新型冠狀病毒肺炎(COVID－19)的廣泛蔓延，正在深化人們對“城市脆弱”概念的理解。截至2021年1月31日，全球已經確診超過1．02億例，死亡破222萬例。③更為糟糕的是，權威期刊Science發文對大流行后的COVID－19病毒傳播進行預測，認為后續暴發強度在不同季節雖有差異，但依然可能在任何時期擴散，悲觀情形是抗體的免疫力只可維持40周，疫情每年均會爆發并將迫使人類習以為常。
如果將自然災害比作爆米花式的局部炸裂，那么傳染病就可視為多米諾式的放大擴散。即使在人類流動和交往范圍極其有限的中世紀，一場黑死病依然殺死了超過40%的歐洲人口，并奪去了中國和印度約2500萬人的性命。⑤在今天越發“平坦”的“地球村”，人口流動更加密集，傳染病的傳播更為迅猛，通常在幾周甚至幾天之內就可以跨越疆域到達不同的大陸。“一片樹葉”確有可能搖動世界。2015年爆發的埃博拉病毒，僅僅一周時間便由塞拉利昂擴散到了歐洲和北美的城市。2019年美國爆發的流感，在數月中感染了2600萬人，導致至少1.4萬人死亡。⑥最近100年來，人類已經遭遇了若干次全球性瘟疫，盡管人們對病毒的了解逐漸加深，但仍然無法阻止和戰勝它。據統計，自20世紀70年代開始，全球每年死亡人口中有25%死于傳染病，在非洲這一比例更是高達60%。
2．傳染病風險與城市脆弱性
傳染病能否蔓延取決于兩個關鍵性因素，即傳播速度與傳播范圍。兩類理論或許有助于增進我們對疫病傳播性質的理解:一是社會學中的“六度分離”理論，認為任何兩個陌生人要建立某種聯系，只需要跨越六度分離即可，也就是說，最多通過五個人你就能夠認識任何一個陌生人，從而揭示了現代社會網絡的連通性特征;①二是病毒傳染的“門檻效應”理論，即必須達到一定的人口密集規模，疫病才會蔓延。已有研究表明，麻疹通常在不少于50萬人規模的稠密人群中才會暴發。②顯然，快速推進的人口城市化以及遍布全球的百萬千萬級人口的大城市，不僅大大壓縮了人際的分離程度，而且輕松跨越了門檻約束，高密度的人口聚集為傳染病泛濫提供了天然溫床。連通性與聚集性使病毒的傳染力呈現出多米諾式的放大效應，病毒可以在極短時間內跨越廣泛的疆域而傳播到世界的任何角落。雖然COVID－19病死率低于SAＲS，但其表現出更強的易感性、更快的傳播速度和更廣的傳播范圍，這讓我們不能不對城市化的人口高密度聚集與全球化的連通性進行重新審視。
病毒之所以令人談之色變，至少緣于幾個方面的原因:第一，人類一直沒有找到有效殺死病毒的藥物;第二，病毒的進化與變異加大了人類在流行病學上的“無知性”;第三，高傳播性和高致病性所造成的生命威脅;第四，由全球化、城市化及便利的交通所帶來的人口集聚性與流動性，大大加劇了傳染病在空間和時間尺度上的蔓延。
顯然，城市化是一把雙刃劍。一方面，它壓縮了時空距離，強化了人際網絡的連通性，降低了經濟社會運行的交易成本，并通過聚集效應與規模經濟普遍改善了社會總福利。另一方面，隨著人口密度與連通性的不斷提高，疫病傳染將比以往任何時候都更具擴散性與規模性。對塞拉利昂所爆發的一次埃博拉病的研究表明，有超過一半的病例可能是由其中僅占3%的感染者所傳播的。③人們通常擔心傳染性疫病在農村的蔓延，但事實證明，疫病的大爆發往往是在人口集中、連通性強的城市。對黃河中游地區近2000年所發生的140多次瘟疫的分析表明，人口集中的城市是瘟疫的高發區。④在歐洲，鼠疫造成的死亡率與城市規模緊密關聯。對1720—1722年法國鼠疫數據的分析表明，在1萬人以上的城市中，發病率為60%，死亡率為47%;在人口數小于1萬人的城鎮中，發病率和死亡率則分別下降為36%和27%。⑤不僅如此，城市規模還決定著疫情的持續時間。在中世紀的歐洲，一個城市爆發黑死病的持續時間大約在3個月以上，但城市人口每增加1萬人，則疫情持續的時間將增加1．3個月。⑥一些城市的死亡率甚至高達70%，大大超過了25%的平均水平。⑦現代流行病學的研究表明，當人口密度增加，疫病基本傳染系數(Ｒ0)必然指數型增加，城市將由此遭受更大的打擊。近10年來，全球性重大疫情往往爆發于城市化進程最快的地區，就COVID－19疫情而言，全球約1500個的城市區域集中了世界上95%以上的病毒感染病例。⑧截至2020年6月15日，在COVID－19疫情中，中國最嚴峻的是千萬級人口的城市武漢，確診人數占中國確診總人數的59.38%，死亡率為7.69%(武漢以外地區的死亡率為2．25%);美國疫情最為嚴峻的則是國際大都市紐約，感染人數約占美國感染總人數的18．71%，死亡率為7．64%(紐約以外地區的死亡率為4．95%)。⑨城市中社交的網絡性更密、交通的便捷性更優、人群的聚集性更高且人口的流動性更強，不僅給病毒的阻斷帶來挑戰，也給病毒的危害帶來放大效應。
必須承認，病毒及疫病風險將構成城鎮化乃至人類的長期挑戰:其一，城市間的社會經濟交往限制可能長期存在，特別是針對高風險地區以及高風險對象(如農產品交易市場及其產品);其二，交往活動的限制必然影響經濟運行效率，或者迫于支付能力下降限制，或者出于風險防范需求增加，城市居民消費可能趨于保守;其三，高發的疫情嚴重考驗原本就脆弱的城市醫療服務系統，而醫療系統的構建涉及醫護人員的培養、基礎設施的改進和制度流程的重塑，是一個長期的過程。病毒的易感性(感染病毒的概率)和嚴重性(遭受傷害的程度)，不僅使城市面臨著前所未有的挑戰，人類也正面臨著一個前所未有的不確定性未來。
3．阻隔效應及其沖擊
(1)物理隔離與心理隔離。由于人類對病毒認知的有限，目前所能夠采取的應對措施往往是以被動隔離的阻斷策略為主。疫情的爆發以及由此引發的隔離或將成為常態。①其中，有形層面的物理隔離與無形層面的心理隔離有著不同的社會經濟效應。一是物理隔離及其效應。旨在降低人口流動性與人群聚集度的物理隔離，主要采用公共場所流量控制以及聚集規模管制等。物理隔離所產生的影響在于:其一，農業和工業的生產進度遲滯，例如COVID－19疫情造成春耕延誤，威脅農業安全，而其造成的復工時間延遲、生產資料短缺以及勞動力匱乏，使得制造企業成本驟增和生產效率陡降;同時，服務業的客流量銳減，直接導致實體服務組織大面積倒閉。其二，傳統的勞動密集型農業生產模式與工業制造模式，可能加速轉型為高度機械化、自動化與智能化的現代生產經營模式;而吸納大量勞動力就業的高接觸度服務，由于其供應鏈與服務傳遞過程包含組織和顧客間的大量物理性接觸和互動，也可能加速轉型為低接觸度服務甚至是自助式服務。②無論是產業經營績效衰減，還是產業發展模式轉型，均會造成勞動力需求的萎縮，特別是減少對農民工的需求而使其喪失就業機會。
二是心理隔離及其效應。心理隔離來源于兩個方面。一方面是由物理隔離造成的社交頻率降低而引致。根據社會網絡理論，個體總是處于既定的社會網絡關系結構之中，并與結構中的其他個體互動以形成關系紐帶。也即個體并非是單一、孤立的存在，個體的心理體驗和行為表現均受到網絡環境影響。城市快節奏、高壓力的環境已然使得其居民的心理普遍處于亞健康狀態，疫情可能催生出更為嚴重的心理障礙，威脅個人乃至公共安全。另一方面則是由病毒攜帶信息的隱蔽性造成的心理距離增加而產生心理恐慌。例如COVID－19疫情中，存在大量的無癥狀感染者，加之試劑盒等檢疫技術存在穩定性障礙，致使疫情下的社交恐懼心理膨脹，疫區人員和產品均遭到不同程度的排斥，地域歧視現象隨之頻繁顯現。由于湖北是中國COVID－19疫情最為嚴重的區域，在疫情得到有效遏制之后，湖北籍外出務工人員乃至湖北籍游客，在全國多地均需隔離甚或被歧視，地域矛盾存在激化風險;湖北出產的各類商品，特別是食品，也被視為疫區產品而出現大面積滯銷局面。③
(2)人口流動與就業沖擊。高疫情風險及其隔離阻斷策略造成明顯的就業危機。改革開放以來，伴隨服務業在國內生產總值中所占據的份額持續上升，其成為吸納勞動力(特別是農村剩余勞動力)就業的中堅產業，就業人數占總就業人口比例從1978年的12．18%增至2018年的46．32%。④面對疫情風險，服務業的易損性首當其沖。首先，服務的生產過程與消費過程難以分離，消費者需要將自身或者所有物作為服務要素投入服務生產過程，這與疫情的隔離防控策略完全相悖。其次，服務的無形性以及易逝性特征，造成服務質量監督困難，即便是能夠將服務由線下渠道轉移至線上渠道的服務部門，其質量監督也面臨高昂的交易成本障礙。再次，線上服務的排他性被削弱，核心服務要素的知識產權難以得到充分的維護，疫情引發的線上服務競爭激化，甚至可能加劇盜版、仿制等問題的嚴重性，從而引發服務組織核心競爭力弱化的風險。
在服務業從業者中，農民工的易損性最強，應對能力也更低。從現狀來看，高接觸度服務部門(如餐飲業、旅游業、工程服務業、環境服務業和銷售服務業等)是吸納農民工就業的重要部門，因為其對從業者的知識和技能門檻要求相對較低，且疫情爆發前市場需求旺盛。然而，疫情引發的物理隔離致使高接觸度服務受損最為嚴重。從趨勢來看，無法準確預計爆發周期與時長的疫情，造成物理隔離的時間與空間均存在強不確定性，于是低接觸度服務成為未來服務業發展的重要方向。可是，傳統低接觸度服務(如在線的教育服務、金融服務和健康服務等)對從業者的專業素養要求較高，而轉型為低接觸度服務的部門(如網絡直播銷售服務)對農民工的需求也極大縮減。對農民而言，務工收入已經成為其增加家庭收入的主要渠道。《中國統計年鑒》的數據表明，2013—2019年，農民人均可支配收入年均增長9．2%，來自農業經營收入的增長率僅為6．6%，而工資性收入的增長率則高達10．3%。這意味著，外出務工對于農戶家庭來說具有不可替代的重要性。疫情引發的服務業發展頹勢，造成嚴重的農民工就業危機。農業農村部根據全國農村固定觀察點的調查表明，農民工在2020年春節后返崗時間延遲一個月以上的，達到3000萬人;節后返崗的農民工比例，比上年同期減少19．1%。總體估計，中國約有80%的農民工受到疫情沖擊，其中失業率增加了30%，工資水平下降了6%～8%。
三、城市化道路的選擇基準:效率最大化抑或風險最小化
1．從效率導向到情境依賴
事實上，在全球性公共安全事件進入高頻爆發期之前，關于城市化及其策略選擇問題的爭論由來已久。爭論的焦點之一在于究竟應該著力發展新農村還是推進城市化。考慮到我國極為有限的人均資源稟賦條件，特別是高度緊張的人地矛盾，部分學者主張工業化與城市化是發展的必然出路;但另外一些學者則認為基數龐大的小農以及發展尚不完全的第二和第三產業并不足以支撐中國廣泛的城市化，且城市化并無法顯著促進農業的規模化發展及生產效率改進。③爭論的焦點之二在于究竟應該如何推進城市化。一方面是規模之爭，即究竟應該走小型、中型還是大型城市發展道路;另一方面是主體之爭，即究竟應該是政府主導發展還是市場主導發展。④不過，上述爭論鎖定的目標函數依然是經濟增長的效率改進。
目標模式與路徑選擇，必須考慮到情境依賴性。中國走怎樣的城市化道路，必須充分考慮中國國情的特殊性。吳景超將世界各國劃分為人多地少、人少地多，以及這兩種情形下農業人口占比較高的四大類型。⑤由于各國的土地面積、人口規模和產業結構存在差異，其人口城鄉分布與城鎮化道路也明顯不同，既有大集中小分散模式，如日本東京地區，也有大分散小集中模式，如德國有11個都市圈，但人口超百萬的柏林、漢堡和慕尼黑三個城市合計人口只占德國總人口的7．5%。⑥國家統計局的數據顯示，中國是世界上人口最多的國家，2019年末人口已高達14億。從城鄉結構來看，城鎮人口(8．48億)遠高于鄉村人口(5．52億)，且城鎮居民年收入(4．24萬元)也高于農村居民年收入(1．60萬元)，城鄉發育不均衡問題顯著。從產業結構來看，2019年第一、第二和第三產業增加值占國內生產總值的比重分別為7．1%、39．0%和53．9%，產業發展不均衡問題突出。人口眾多、城鄉發展和產業發展不平衡使得中國發展面臨極大的特殊性，解決我國的發展問題難以照搬別國經驗與實踐，需要依托中國情境探索因地制宜的城市化發展道路。不僅如此，病毒大流行與隔離的常態化，意味著風險規避將成為考量城市化模式的重要情境。
2．新的選擇基準:效率與風險的權衡
人口集聚與要素配置所決定的規模經濟性，使得城市在獲取經濟增長與效率方面具有不容置疑的比較優勢。但隨之而來的各類風險所引發的社會安全問題也決定著城市擴展同樣具有不容置疑的比較劣勢。
第一，中國的經濟增長在本質上是由地方政府主導的區際競賽和“為增長而競爭”的模式。這一模式源于1994年分稅制改革并導致地方政府進一步尋求兩個方面的行為努力，即努力追求預算內財政收入和預算外與非預算資金收入的增加。前者刺激了以“工業園區”為標志的中國工業化的迅速推進，后者導致了以“城市經營”為特征的中國城市化的急劇擴張。由此，中國的城市化道路在相當程度上是一種以大城市為導向的城市化。①“城市偏好”的增長模式，不僅引發了城市等級結構體系的扭曲，如特大城市、大城市的發展速度大大超過了中小城市、小城鎮的發展水平，特大城市、大城市的人口增量、人口凈流入量都遠高于中小城市，而且引發了交通擁堵、住房緊張、政府債務、環境惡化、通勤時間長等因城市化水平過快增長而出現的多重社會安全問題。
第二，如果說疫病風險引發的物理隔離損傷的是產業供應鏈與流動性就業，那么心理隔離損傷的則是城市乃至社會安定之根本。從個體心理角度來說，疫情一方面造成隔離期內城市居民的社交心理需求無法得到滿足，另一方面造成隔離期后的社交心理障礙。于是，焦慮癥和抑郁癥等心理健康問題呈高發趨勢。世界衛生組織的調查顯示，COVID－19疫情中心理壓力增加的人群比例中國為35%，而美國則為45%。②由此，沉溺酒精、毒品、煙草和在線游戲的人口比例激增，自殺率和犯罪率呈上升趨勢。從社會心理角度來說，病毒的隱蔽性也導致了針對人和針對產品的地域歧視現象。例如中國COVID－19疫情爆發時，多國采取對華旅行限制政策和貿易限制政策。而隨后各國也開始采取對其他國家的旅行限制和醫療物資的出口限制，其中不乏貿易伙伴國甚至是同盟國。聯合國曾預警，由于COVID－19疫情引發的經濟衰退，以及不斷蔓延的糧食禁運，全球瀕臨近50年來最嚴重的糧食危機。③事實上，疫情正在深刻影響各國安全觀、發展觀、國際觀、政治觀，也將促使國際地緣政治格局發生重大調整。
第三，2010年至2019年，按照常住人口統計的城鎮化率(城鎮人口占總人口比重表征)仍在不斷上升，年均增長率約為2．18%;但外出農民工的增速卻已明顯放緩，年均增長率僅為1．43%。⑤這表現出中國農業轉移人口的城鎮化進程的復雜性。從微觀層面來看，農村人口向城鎮遷移的意愿并不強烈，并且有相當比例的農民工并不愿意在城鎮落戶。⑥在經濟從高速增長轉向常規增長、從數量增長轉型高質量發展的背景下，農民工進城務工的機會和收入均呈縮減態勢。那么，城市表現出的高疫病風險和長心理距離，是不是意味著即將迎來農民工的返鄉潮，以謀求村莊范圍內的自給自足?答案應該是否定的，三方面的原因可能阻礙農民工選擇回鄉務農:一是城市半融入狀態阻礙，表現為相當比例的農民工已經在縣城購房，或者子女已在縣城入學，考慮房屋貸款壓力和子女教育資源保障，短時期難以脫離城市;二是鄉村務農收入阻礙，受到農村土地家庭承包均分制的影響，小農戶的農地經營規模有限且細碎化問題嚴重，引致高生產成本，使得務農收入不具有吸引力;三是鄉村生活環境阻礙，新生代農民工以及久居城市的農民工的生活習慣均已發生變化。⑦可見，農民工直接返鄉就業尚不具備充分的可行性。
第四，城市化發展進程中引發的各類公平性問題也已然引發廣泛關注與討論。一是收入公平問題。2019年城鎮居民人均可支配收入是農村居民人均可支配收入的2．64倍，①由此造成兩類群體消費支付能力的顯著不同。二是幸福感問題。研究發現，盡管鄉城遷移提高了城鎮移民的收入但卻以幸福損失為代價。由期望水平調整所引致的收入對幸福感的邊際效應降低，是城鎮移民幸福損失的一個主要來源，而自評社會階層、社會公平感、社交活動和休息放松等幸福感決定因素的絕對下降，是導致城鎮移民幸福損失的另一重要原因。②三是教育公平問題，無論是城鄉居民的受教育機會，還是教育投入、辦學條件、課程設置等均存在較大差距，農村地區的教育教學質量明顯落后從而阻滯其家庭生計可持續的改善。四是健康公平問題，農業活動要求農戶暴露于化學品的潛在健康威脅之中，且受限于基礎設施條件，部分農村地區生活用水質量等也難以得到有效保障，加之較之于城市相對匱乏的醫療資源，無論是在疾病的防御層面還是在疾病的治療層面，農村地區居民均表現出更高的脆弱性。③由此，對于中國這樣的人口大國來說，一個合理的城市化道路模式的選擇基準，應該是謀求增長效率與風險規避的雙重目標，達成效率與安全的均衡而尋求社會福利最大化(見圖1)。
效率并非是城市發展的唯一目標函數，城市化發展可以兼顧效率與公平目標，而聯通城鄉的基礎設施改進和就業機會創造是重要路徑。④城市化的確有助于效率提升，但在全球性公共安全事件進入高頻爆發期之后，城市所隱含的高社會成本和高安定風險，使其在疫情中具有極強的脆弱性。所以在經濟效率之外，還需要將安全納入城市發展的目標函數，即降低在面臨疫病侵襲時城市居民的脆弱性。如圖1所示，伴隨城市規模的擴大和人口密度的增加，城市經濟效率持續改進，而安全效率顯著下降。以疫病傳播風險為例，李武等的研究表明，道路密度、公交線網密度、CBD鄰近度、建筑密度、人口密度等因素與社區COVID－19傳播風險顯著正相關。⑤恰當兼顧經濟效率與安全效率，有助于實現社會福利最大化。必須承認，病毒風險將構成長期挑戰，任何一種傳染病的爆發都可能給人類帶來災難性后果。考慮到城市在高疫病風險中的脆弱性和易損性，現在更有必要改變過去單純地由經濟效率思維所決定的大城市化模式，而選擇適度規避風險、有利于應急治理的城鎮化路徑。適當放棄過密城市化所犧牲的經濟效率代價，遠不及疫病爆發所帶來的傷亡、心理恐慌、財產損失以及秩序混亂所導致的社會成本。
四、推進農村城鎮化:比較優勢及其政策選擇
1．農村城鎮化的比較優勢
大城市的擴展與小城鎮及偏遠地區的衰落，是眾多國家城市化進程面臨的兩難困境。在我國也同樣已經出現了大城市的城市病凸顯而中小城鎮發展動力不足的問題，既損傷了經濟發展的有效性，也加劇了區域發展的不平衡性。⑥特別是在疫病常態化背景下，促進中小城市與農村城鎮化，應該成為重要的階段性策略選擇。推進農村城鎮化，有助于增強農業吸引力，促進鄉村振興，推進城鄉融合。其中，縣城及中心鎮是縣域經濟發展的增長極。著力發展縣城與縣域經濟、實現城鄉融合發展，其優勢表現為四個方面:
第一，提高農地利用效率，推進農業規模經營。較之于大城市，縣城的準入門檻(如房價與生活成本)較低，是農村人口城鎮化的核心目標地。同時，縣城與田野鄉村緊密相連，因而不僅可以避免遠距離遷徙的社會文化風險，如語言距離形成的交易約束，而且能夠在農忙時期兼顧務農與務工兩類活動，從而有效降低農地被棄耕和拋荒的可能性，提高耕地資源的利用效率。更為重要的是，近距離轉移的農戶具有農業社會化服務質量監督的便捷性，所以更傾向于雇傭機械等農業服務，而服務均有土地經營規模門檻要求，所以會激勵其開展土地流轉或者連片經營，從而推動農地規模經營或者服務規模經營的發展。
第二，促進宅基地的整合，改善建設用地績效。農民在城鎮化轉移后，其鄉村的宅基地多處于低利用率甚至是完全閑置狀態，“空心村”現象普遍存在，造成嚴重的土地資源浪費和鄉村安全隱患。囿于城—鄉之間的空間距離和交通條件等制約，長期的城鎮化發展趨勢未能生成充分的宅基地置換和整合動力。然而依托于縣—鄉之間地理位置鄰近優勢，以及本地投資的低交易成本和交易風險，縣域經濟的發展，特別是縣城工業與非農產業的發展，可以擴大建設用地需求，從而加速宅基地的置換和整合。這不僅有利于改善農村建設用地的利用效率，而且也有利于農民獲得財產性收入。
第三，吸引優質的勞動力，發揮其企業家能力。縣域經濟的發展能夠創造出充分的就業崗位，吸納農業剩余勞動力就近工作，避免優質勞動力資源的外流。對具有務工偏好的勞動力而言，在縣城工作既可以獲得更高的經濟收入，享受城鎮生活的便捷性與舒適感，而且可以兼顧家庭責任，如贍養父母和教育子女，因而具有較強的吸引力。縣域發展在保障農民生計可持續、維護社會安定的同時，還可能激勵具有企業家能力的主體發現縣鄉兩級潛在的投資機會，繼而有效組織各類資源促進農業服務業以及農村三次產業的融合發展，推動農業在產品或者要素供給功能之外，促進人文、生態和康養等多元價值的開發及其產業化，有利于農民獲得功能性增收。
第四，應對疫情的高風險，構建穩固的防御力。相較于大城市，縣城以及鄉村的疫病傳播風險、防控難度以及物資保障壓力均相對較低。從疫病傳播角度來看，由于縣城及鄉村人口規模相對較小、人口密度及其流動性相對較低，所以其易感性和嚴重性均顯著低于城市。無論是SAＲS還是COVID－19，都表明縣城及鄉村地區的疫病風險更低。①從疫情阻斷角度來看，縣城及鄉村具有明顯的熟人社會特征，并且基層管理者的居民管理幅度較低，從而極大地降低了疫情期間管控措施貫徹執行的難度，對疫情的阻斷更為有效。從疫情期間物資保障角度來看，縣城及鄉村對本地農產品具有更強的偏好，同時有著鄰近產地的天然優勢，可以有效避免疫情引致的交通封閉對物資運輸和配送造成的阻礙，從而降低交易費用與風險成本。
2．政策選擇的條件與重點
(1)政策選擇的條件
中國也是世界上農業人口最多的國家，農業人口轉移與城鎮率仍有大幅的提升空間。第一，2019年我國的戶籍人口城鎮化率為44．38%，大大低于60．6%的常住人口城鎮化率。②如何讓農村外出務工人員融入城鎮安居樂業，是我國城鎮化道路模式選擇不可忽視的重大問題。第二，如果按照改革開放以來年均1%的增長速度來看，中國城鎮化水平大約會在2035年到達75%，因而還有龐大的農村人口需要向城鎮轉移。這意味著農村城鎮化大有可為。
農村城鎮化的條件正逐步走向成熟，具體表現為三個方面的進步。其一，思想進步:從追求高速發展轉向追求高質量發展。經濟發展的總體思路已經發生重大轉型，過去重視增長速度、忽視增長質量的粗放型經濟發展模式逐步退出，取而代之的是重視結構協同、布局合理和穩步增長的高質量發展模式。而新時期農村的城鎮化進程也必然順應新的科學發展思路，兼顧經濟與環境、效率與公平。其二，經濟進步:兼業收入提升農戶個體經濟投資能力。個體經濟的充分發展是城鎮化的重要載體。過去由于務農收入極為有限，農戶投資發展個體經濟的能力明顯不足。然而目前，農戶普遍基于家庭代際分工發展兼業，青壯年勞動力的務工收入極大彌補了農戶家庭收入不足的缺陷，繼而提升其投資發展個體經濟的能力。其三，服務進步:專業化的農業服務主體改進務農效率。傳統的疑慮在于農村的城鎮化發展會造成大面積拋荒的局面，從而影響糧食安全和食品供給。伴隨現代農業服務業的廣泛發展，即便在不變更農地制度的前提下，通過農戶的連片種植，也可以推進農業的機械化等現代化發展進程，提高農業經營的效率。
(2)政策選擇的重點
應該對未來格局做出清醒的判斷:一方面，新興傳染病的突發性、頻發性與外部性，與城市的集聚性和連通性相契合，必然導致并加劇疫病傳染的規模性與廣泛性;另一方面，病毒的進化與變異性，傳染病爆發的不確定性，尤其是病毒防控的艱巨性，必將令業已被貿易保護主義所逆轉的全球化趨勢進一步式微。疫病的常態化與全球化也必將超越經濟全球化。由COVID－19疫情所凸顯的“城市脆弱”，為我國城市化道路模式的選擇提供了新的契機。這意味著，第一，必須改變過去以“投資—貿易—外需”為主線的增長導向型的外延發展方式，轉向以“投資—民生—內需”為主線的安全導向型的內生發展模式;第二，必須發揮農村與小城鎮的比較優勢。推進農村城鎮化，強化縣城與中心鎮的增長極作用，不僅有助于激發農村活力，而且能夠強化其生態安全與社會安全的“穩定器”功能。政策實施的重點在于:
第一，科學布局，功能化發展。系統把握區域資源稟賦特征，考慮具有比較優勢的資源及其分布，揚長避短地確立科學的縣域發展目標定位與規劃方案，形成特色鮮明的功能分區，包括特色工業園區和生產基地區域，勞動力休閑和生活區域等，以提高各類資源的利用效率，兼顧生態與經濟可持續。
第二，三產融合，立體化發展。由于城市景區和熱門旅游風景區可能引致高密度人流，縣鄉的疫病風險較低，且鄉村旅游和休閑農業更可能避開人流高峰，成為疫情多發期城市居民放松身心的重要選擇。鼓勵農業種養—特色農產品加工—旅游服務的產業鏈條生成，縱深挖掘農業的多維價值功能，可提升農業附加價值，實現從業者增收。
第三，優化結構，自給化發展。考慮疫情高發期存在的貿易封鎖及由此產生的食品供應風險，需要協調縣鄉兩級農業資源，根據人體營養需求，改善農產品種養品種結構，確保疫情隔離期居民的飲食需求能夠實現高度的本地化自給。同時，積極培育本地食品消費市場，倡導居民形成消費本地食品的偏好。
第四，人才保障，平臺化發展。一方面，搭建良好的人才引進平臺，吸引具有農業生產能力或者工商經營能力的人才從大城市返回縣域及中心城鎮，鼓勵其創業并帶動區域經濟進步;另一方面，搭建良好的人才培育平臺，注重發展職業教育，著力提升勞動力素質，并為基層工作設置良好的職業發展通道。
第五，服務升級，信息化發展。完善的公共服務制度和流程建立對縣域及中心城鎮發展至關重要。所以首先需要設計有吸引力的縣城及中心城鎮公共服務制度，運用高效的信息化手段，設置便捷的公共服務平臺，協助縣域和中心城鎮居民實現戶籍的遷移、教育資源的獲取以及醫療資源的共享。
需要強調的是，以縣城及中心城鎮為導向的農村城鎮化策略選擇，并非是獨立事件。在風險規避情境下強調縣城與中心城鎮的重要性，并非否認大中城市的引領性作用。為此，應該在鼓勵城市的自由遷徙和開放就業與居住機會的同時，做強做優中小城鎮。一方面，應該將城市群中的中小城鎮融入都市圈經濟體系，促進縣域經濟、區域經濟與城市經濟的協同發展;另一方面，依靠區域性中心城市的帶動輻射作用，建立符合市場化機制的有機聯系體系，從而促進小城鎮的發育并釋放其活力。
（作者羅必良系華南農業大學國家農業制度與發展研究院教授、博士生導師；張露系華中農業大學經濟管理學院、華南農業大學國家農業制度與發展研究院，中國鄉村發現網轉自：《人文雜志》2021年第2期）
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