今年的一號文件高度重視鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接工作，并提出了一系列兼具方向性、原則性和可操作性的具體要求和行動措施。這其中，“以大中型集中安置區(qū)為重點，扎實做好易地搬遷后續(xù)幫扶工作”的具體要求令人矚目。不僅如此，習近平總書記在全國脫貧攻堅總結(jié)表彰大會上的重要講話里，除了再次強調(diào)和重申要對易地扶貧搬遷群眾搞好后續(xù)扶持工作，同時還從“多渠道促進就業(yè)，強化社會管理，促進社會融入”三個方面提出了明確具體的措施。
作為脫貧攻堅“五個一批”之一，一號文件突出重視“易地扶貧搬遷”這個一批，總書記也強調(diào)做好易地扶貧搬遷群眾的后續(xù)幫扶工作，可謂針對性強，意義深遠。
為什么扎實做好易地搬遷后續(xù)幫扶工作是必要的
易地扶貧搬遷是針對“一方水土難養(yǎng)一方人”地區(qū)的貧困問題、從根本上阻斷貧困根源的專項扶貧措施之一。截至2020年12月，全國共有960多萬上述區(qū)域的建檔立卡人口實現(xiàn)易地扶貧搬遷，全面完成“十三五”易地扶貧搬遷預定任務。這其中，實現(xiàn)城鎮(zhèn)集中、無土（地）安置的達500多萬人，占易地搬遷總量的一半以上。并且，城鎮(zhèn)化無土（地）搬遷安置大多又以重視“四安”家園經(jīng)驗，扎實做好易地搬遷后續(xù)幫扶工作大中型集中安置為主。
與采取其他手段實現(xiàn)脫貧攻堅目標的人口相比，通過易地扶貧搬遷擺脫絕對貧困的人口有其顯著特征，同時城鎮(zhèn)化大中型集中安置與從農(nóng)村到農(nóng)村的有土分散、集中安置同樣也有明顯差別。易地搬遷脫貧人口是在脫貧攻堅行動中短期受益最為明顯、生活狀態(tài)改變最大的一群人，搬遷前后相比，無論是他們的生計和收入來源、生存和生活狀態(tài)，還是他們的生產(chǎn)和生活場景、既往社會關系網(wǎng)絡等，都發(fā)生了根本變化。這就意味著，完成搬遷任務還只是“搬得出”“穩(wěn)得住”和“逐步能致富”三階段目標實現(xiàn)的第一步，對大規(guī)模城鎮(zhèn)化無土遷移安置的那部分搬遷人口而言，要實現(xiàn)穩(wěn)定脫貧和長期發(fā)展目標，實際上還面臨著一系列更大的風險和挑戰(zhàn)。從我們對貴州、云南等地的實地調(diào)查看，易地搬遷（尤其是大中型城鎮(zhèn)化集中安置的）貧困人口的“三化”現(xiàn)象是這些風險和挑戰(zhàn)的突出表現(xiàn)。
1.生活開支明顯增加，且生計成本日益貨幣化。對城鎮(zhèn)化、大規(guī)模集中搬遷群眾而言，他們從搬遷前的自給、半自給性消費徹底轉(zhuǎn)向搬遷后的商品性消費，其以往較少發(fā)生的交通運輸、生活用水、能源燃料、垃圾處理等支出成本不僅全面上升，并且這些上升的生計成本還由過去的部分實物化全面轉(zhuǎn)向貨幣化。有專門針對全國易地扶貧搬遷抽樣追蹤調(diào)查數(shù)據(jù)表明，2019年有超過15%的調(diào)查對象表示日常支出特別是貨幣支出增加是搬遷后遇到的突出困難。不僅如此，全面貨幣化的生計成本增加需要有貨幣化的收入成比例增長來彌補。否則，會增加他們的返貧風險。
2.收入穩(wěn)定性受市場影響增大，且收入來源趨向集中化。對于大規(guī)模城鎮(zhèn)化集中易地搬遷安置群眾而言，來自家庭經(jīng)營的收入銳減甚至全部喪失，易地扶貧搬遷家庭對務工收入和轉(zhuǎn)移性收入依賴度顯著增大。受近年來就業(yè)市場變化的影響，外出務工收入受市場波動的影響加大，收入穩(wěn)定性有待提升。特別是2020年以來的新冠疫情，對勞動力就業(yè)形成的沖擊較大，而底層務工群體受到的沖擊大于其他群體，疫情防控常態(tài)化趨勢下務工收入維持不容樂觀。搬遷群眾還或多或少存在著從農(nóng)業(yè)向非農(nóng)就業(yè)轉(zhuǎn)變的適應困境。在安置區(qū)附近的工業(yè)園區(qū)，存在貧困勞動力對工廠化生產(chǎn)場景以及企業(yè)使用搬遷勞動力短期內(nèi)“雙向不適應”現(xiàn)象。在安置區(qū)內(nèi)，扶貧車間賑濟性質(zhì)強、產(chǎn)品市場競爭力低，公益崗位數(shù)量有限、報酬也較低。這些主要是對弱勞動力和受家庭拖累無法外出勞動力帶有救助性質(zhì)的補充就業(yè)方式，易受政策持續(xù)性的影響，對收入和生計的作用具有補充性特征，尚不足以成為多數(shù)搬遷戶家庭收入的主要來源。
3.搬遷人口社會關系重構(gòu)化，基層社區(qū)治理復雜性和難度加大。無論是哪類安置方式，都打破了原有的村社居住形態(tài)和鄰里關系（其中，大型城鎮(zhèn)化集中安置對原有社會關系的裂解尤甚），而新的社會關系和社區(qū)融入又是長期緩慢的過程。搬遷群眾容易在短期、被動的文化融入過程中產(chǎn)生心理和生活適應困境。尤其是城鎮(zhèn)集中安置的方式，打破了熟人社會環(huán)境，更增加了融入難度。針對易地扶貧搬遷戶的抽樣追蹤調(diào)查數(shù)據(jù)表明，2019年約有10%的搬遷群眾明顯表示未能適應搬遷后的生活。另外，搬遷群眾從鄉(xiāng)村搬遷到城鎮(zhèn)街區(qū)，他們面臨著對不同于傳統(tǒng)的公共服務供給內(nèi)容、方式等基層治理新模式的重新適應；同時，由于原有的村寨治理邊界、治理關系和治理內(nèi)容等一并被突破，這對搬遷后基層治理如何適應其治理對象狀態(tài)改變從而建構(gòu)一套全新、適用和穩(wěn)定的治理模式也提出了新要求，帶來了新挑戰(zhàn)。
以上僅從三個主要方面討論了扎實做好易地搬遷后續(xù)幫扶工作的必要性。實際上這個必要性還遠不限于此，存在于更多的方面。正是這些突出問題的存在，凸顯了扎實做好易地搬遷后續(xù)幫扶工作的必要性和針對性！
貴州銅仁建設“四安家園”的實踐探索值得重視
貴州省是采取超常規(guī)舉措開展易地扶貧搬遷人口最多的省份之一，“十三五”期間超額完成易地扶貧搬遷任務，搬遷總?cè)藬?shù)達192萬人。同時，貴州省又是以中大規(guī)模城鎮(zhèn)化集中安置為主的省份。銅仁市地處貴州省東部、全國14個集中連片特困地區(qū)之一的武陵山片區(qū)，是貴州脫貧攻堅的主戰(zhàn)場之一。脫貧攻堅期間，銅仁市堅定不移把易地扶貧搬遷作為實現(xiàn)貧困群眾跨越式發(fā)展的根本途徑，作為統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、推進新型城鎮(zhèn)化、促進勞務就業(yè)、有效配置人口資源的重點舉措，共有29.36萬群眾搬進城區(qū)、園區(qū)，其中12.56萬人從沿河、思南、石阡、印江、德江、松桃等區(qū)縣的深山區(qū)、石山區(qū)，跨區(qū)縣搬遷到碧江、萬山主城區(qū)和大龍開發(fā)區(qū)、銅仁高新區(qū)，南北相距800里、東西橫跨600里，占全省跨區(qū)域搬遷的54%。由于其以大中型集中安置、城鎮(zhèn)化和園區(qū)安置的特點明顯，因而其所面臨的貧困人口生計、社會融入以及政府貧困治理等風險和挑戰(zhàn)更加直接和明顯。
正是在這樣的背景下，銅仁市以貴州省委關于做好易地扶貧搬遷后續(xù)工作“五個體系”（即公共服務保障體系、文化服務體系、培訓和就業(yè)體系、社區(qū)治理體系建設、基層黨建體系）建設為引領，以解決搬遷貧困人口的“四重焦慮”（即收入焦慮、生活負擔焦慮、人際關系割離焦慮、文化適應焦慮）為導向，以實現(xiàn)“穩(wěn)得住、快融入、逐步能致富”為目標，積極作為，探索出通過優(yōu)化社區(qū)治理體系促居安、健全就業(yè)服務體系促業(yè)安、完善公共服務體系促身安、建立人文關懷體系促心安，助力搬遷群眾共建居安、業(yè)安、身安、心安的“四安家園”。
1.優(yōu)化社區(qū)治理體系促“居安”。易地扶貧搬遷是一項家園重建和社區(qū)再造工程。通過優(yōu)化社區(qū)治理體系，讓群眾搬進新家后居住無憂、辦事便捷、生活便利，切實保障搬遷群眾“居安”。保障“居安”的具體做法是“三優(yōu)化”，包括優(yōu)化社區(qū)服務讓搬遷群眾居住無憂，優(yōu)化治理體系讓搬遷群眾辦事便捷，優(yōu)化生活服務平臺讓搬遷群眾生活便利。
2.健全就業(yè)服務體系促“業(yè)安”。“樂業(yè)才能安居。解決好就業(yè)問題，才能確保搬遷群眾穩(wěn)得住、逐步能致富，防止返貧。”銅仁深刻認識“業(yè)安”對做好易地扶貧搬遷“后半篇文章”的重要性，聚焦搬遷群眾的長遠生計和安居樂業(yè)，出臺了《進一步做好易地扶貧搬遷后續(xù)就業(yè)服務工作十條措施》，加大就業(yè)創(chuàng)業(yè)、產(chǎn)業(yè)配置、技能培訓等政策支持力度，通過就地就近就業(yè)、組織化勞務輸出、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)帶動、強化產(chǎn)業(yè)配置、托底解決困難人群就業(yè)等方式，推動建立和完善有勞動力家庭“一戶一人”以上穩(wěn)定就業(yè)長效機制，確保搬遷群眾“業(yè)安”。他們的具體做法，一是加強培訓以技能提升保“業(yè)安”，二是聚力發(fā)展以崗位增多保“業(yè)安”，三是扶持創(chuàng)業(yè)以自謀出路保“業(yè)安”。
3.完善公共服務體系促“身安”。銅仁堅持“缺什么補什么”的原則健全公共服務體系，精準匹配教育、醫(yī)療服務資源，完善移民社會保障體系，盡力使搬遷群眾前瞻無愁、后顧無憂，實現(xiàn)“身安”。具體做法是，通過完善公共醫(yī)療衛(wèi)生服務體系，實現(xiàn)搬遷群眾身體健康有保障；通過抓實社會保障服務，確保搬遷群眾生活困難有兜底；通過優(yōu)化公共教育服務，確保搬遷群眾子女教育有保障、發(fā)展有希望。孩子的教育保障是搬遷群眾最關心的問題，銅仁市易地搬遷工作充分滿足群眾的教育需求，全方位保障和解決易地搬遷群眾子女的教育問題，確保孩子“出了家門就到校門”。
4.建立人文關懷體系促“心安”。常言道：“吾心安處是故鄉(xiāng)。”文化認同與心理歸屬是“心安”的基礎。銅仁通過建立人文關懷體系，讓搬遷群眾在新家園有文化依存、有精神慰藉、有自信自尊，進而實現(xiàn)“心安”。為此，他們通過開展感恩教育，讓搬遷群眾有“主心骨”和方向感；通過開辦新市民培訓課堂、開展文明創(chuàng)建活動，讓搬遷群眾盡快適應和融入現(xiàn)代城市文明；通過開展各類文體活動，豐富搬遷群眾精神文化生活、縮短搬遷人口之間的心理距離。這些“心靈滋潤”活動的開展，有效緩解了搬遷群眾的心理焦慮。
創(chuàng)建“四安家園”是銅仁圍繞扎實做好易地搬遷后續(xù)幫扶工作的主動實踐探索。盡管其實踐探索的內(nèi)容還有待深化和拓展，但其在不斷提升搬遷群眾的獲得感、幸福感和安全感方面發(fā)揮的作用和取得的成就，值得總結(jié)和重視；特別是其探索的內(nèi)容和方向，與一號文件、總書記強調(diào)的做好易地搬遷后續(xù)幫扶工作的整體要求高度一致，這種積極作為、主動探索的精神，值得支持和鼓勵。
多措并舉，扎實做好易地扶貧搬遷后續(xù)幫扶工作
習近平總書記多次明確要求“要堅決守住脫貧攻堅成果”，在近日召開的全國脫貧攻堅總結(jié)表彰大會上他又再次強調(diào)脫貧攻堅“勝非其難也，持之者其難也”，提出要切實做好鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接各項工作，讓脫貧基礎更加穩(wěn)固、成效更可持續(xù)。
近千萬易地扶貧搬遷戶在搬出后能否“穩(wěn)得住”、“逐步能致富”，直接關系脫貧攻堅成果的鞏固拓展水平，直接影響鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興銜接的效果。因此，搬遷的后續(xù)扶持是更重要、更艱巨的長期任務。為此，必須深入貫徹落實今年中央一號文件中關于“實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接”要求，以總書記在全國脫貧攻堅總結(jié)表彰大會上強調(diào)的“多渠道促進就業(yè)，強化社會管理，促進社會融入”為主軸，以全方位阻斷返貧風險、多層面促進搬后融入以及立體化創(chuàng)新基層治理為抓手，多措并舉，切實做好對易地扶貧搬遷群眾的后續(xù)幫扶工作。
1.不斷創(chuàng)新勞動就業(yè)服務體系，推動失業(yè)預防與就業(yè)促進相結(jié)合，提升搬遷勞動力的就業(yè)增收能力。創(chuàng)新就業(yè)服務體系，依據(jù)勞動力類型分類精準施策，重點強化技能培訓和就業(yè)服務的鏈條化協(xié)同，堅持培訓與就業(yè)同步規(guī)劃、同步推進，提升就業(yè)組織化程度，全面提升搬遷群眾生計適應和增收致富能力。一是針對青壯勞動力，通過提升培訓效果，強化就業(yè)組織服務，提升其就業(yè)增收能力。對搬遷戶的新生勞動力，構(gòu)建市場化導向的技能培訓機制，推進“雨露計劃”等“直補到戶、作用到人”的專項扶貧措施與企業(yè)開展合作，提升受培訓者對就業(yè)市場的適應性和匹配性。對本地務工勞動力，整合各部門培訓資源，打造扶貧車間的升級版，以市場化為導向，鼓勵企業(yè)開展訂單培訓、在崗技能提升培訓和高技能人才培訓，提高其職業(yè)技能水平。對外出務工勞動力，強化政府在務工需求對接、就業(yè)組織和信息服務方面的職能，提升轉(zhuǎn)移就業(yè)的成功率、穩(wěn)定性。二是針對不便外出的勞動力或弱勞力，以多種舉措強化有勞才有得，防范“等靠要”。創(chuàng)新勞務合作社等形式，采用以工代賑、以獎代補、勞務補助等措施，組織帶動搬遷勞動力參與安置社區(qū)的小型基礎設施建設等項目。積極開發(fā)公益性崗位，由地方政府或部門與安置社區(qū)物業(yè)合作出資，在安置點開發(fā)保潔員、調(diào)解員等多元化崗位。三是對于公益性崗位應強化崗位質(zhì)量標準的制定，同時引入居民參與的質(zhì)量考核機制，以完成崗位工作任務、達到工作質(zhì)量標準為獲取報酬的前提。這既可以解決公益崗位分配的公平性問題，同時也有助于這部分勞動力及其家庭潛在勞動力盡快適應現(xiàn)代就業(yè)制度。
2.持續(xù)完善公共服務體系，遏制致貧誘因與促進機會均等相結(jié)合，提升搬遷群眾的長期發(fā)展能力。在保持扶持力度的前提下，進一步精準匹配教育、醫(yī)療服務資源，實現(xiàn)搬遷群眾在公共服務、社會保障方面穩(wěn)步銜接，著力保障搬遷群眾穩(wěn)定脫貧和長期發(fā)展能力提升。首先要做好各類保障銜接，實現(xiàn)應保盡保。積極做好各類社會保障政策的轉(zhuǎn)移接續(xù)工作，對于城鎮(zhèn)集中安置的搬遷群眾，可自愿參加安置地城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險。支持靈活就業(yè)人員和有穩(wěn)定勞動關系的搬遷群眾參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險等。其次要將重點放在完善搬遷群眾的教育和醫(yī)療等公共服務配套上。提升搬遷群眾就近就醫(yī)便利水平，在人口集中度較高的有條件安置區(qū)，統(tǒng)籌配套醫(yī)療衛(wèi)生服務設施，加強基礎醫(yī)療服務編制配套，切實為搬遷群眾提供醫(yī)療保障。保障搬遷學童的公共教育資源條件，特別是要在各區(qū)縣安置區(qū)合理規(guī)劃、新建學校，滿足搬遷移民和周邊群眾子女就近入學，簡化辦理入學手續(xù)，促進就近入學。對已建設的學校，要在硬件基礎設施配齊前提下，同步制定教職工調(diào)配方案，通過多種渠道解決師資調(diào)配工作，保障師資力量。同時足額保障教學經(jīng)費。第三要創(chuàng)新防貧舉措，用好兜底措施，杜絕規(guī)模性返貧。創(chuàng)新“政府+保險”類防貧保險等舉措，拓寬搬遷群眾的風險防護帶，強化因病、因殘、因災等致貧風險應對。以搬遷群眾為切入點，加快推進縣域社會救助的城鄉(xiāng)一體化銜接，加強分類監(jiān)測、分類干預。對無勞動能力的易地搬遷戶，進一步強化低保、特困人員救助供養(yǎng)等兜底措施；對支出型貧困、急難型困境等家庭及時開展事中救助幫扶，保障基本生活。公共服務（如醫(yī)療、教育）與公共設施（如醫(yī)院、學校）是緊密相連的，要突出解決好易地扶貧搬遷安置點，尤其是大中型安置點的公共設施有錢建設無錢運行的問題。
3.適時創(chuàng)新社區(qū)治理體系，優(yōu)化社區(qū)服務與促進治理參與相結(jié)合，幫助搬遷群眾盡快實現(xiàn)社區(qū)融入。優(yōu)化社區(qū)服務形式，創(chuàng)新社區(qū)治理模式，重點提升搬遷群眾的生活便捷度和社區(qū)融入適應，有助于“穩(wěn)得住”。關于創(chuàng)新社區(qū)服務形式，提升搬遷群眾生活便捷度，既要以群眾需求為導向，大力推進實施便民利民工程，整合生活服務平臺，讓搬遷群眾享受便捷的城鎮(zhèn)生活，也要以資源共享共通為著力點，提升社區(qū)治理效率。在這方面，貴州銅仁“四安家園”模式中，在安置點內(nèi)建設社區(qū)綜合服務中心等六類服務中心，構(gòu)建智慧社區(qū)信息化系統(tǒng)，整合教育、衛(wèi)生等多部門資源向社區(qū)服務中心下沉等經(jīng)驗值得借鑒。對于創(chuàng)新社區(qū)治理模式，促進搬遷群眾盡快融入社區(qū)，應針對安置社區(qū)居民構(gòu)成多元化、社區(qū)事務參與度低、社區(qū)治理難度大等問題，借鑒一些東部地區(qū)在搬遷安置過程中創(chuàng)新形成的“村社聯(lián)手”“街鄉(xiāng)共治”等模式，打破行政區(qū)劃壁壘，形成覆蓋全社區(qū)的村社黨建聯(lián)盟，通過黨委引領組織、組織劃分網(wǎng)格、網(wǎng)格服務群眾的方式，讓居民在社區(qū)生活中有更強的自主意識，增強歸屬感、參與感和獲得感。
4.支持大中型集中安置區(qū)域政府，圍繞扎實做好易地扶貧搬遷后續(xù)幫扶工作開展改革創(chuàng)新試驗。鼓勵他們因地制宜、多方施策，重點在以下方面開展創(chuàng)新和試驗：（1）盤活遷出地資源，實現(xiàn)資源資本化經(jīng)營，增加遷出人口留在遷出地的林地、耕地、水面、宅基地、住房等創(chuàng)造財產(chǎn)性收入，擴大收入來源；（2）運用好扶貧資產(chǎn)，促進遷移勞動力創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，增加資本性收益和工資性收入；（3）促進遷出地農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營和農(nóng)地流轉(zhuǎn)，增加耕地等資源租金收入；（4）合理使用城鄉(xiāng)建設用地指標增減掛鉤政策，促進易地扶貧搬遷舊宅基地騰退與增減掛鉤拆舊復墾相結(jié)合，在增減掛鉤指標調(diào)劑流轉(zhuǎn)已與易地扶貧搬遷貸款償還掛鉤的地方，在實現(xiàn)易地扶貧搬遷資金收支平衡的前提下，將增減掛鉤指標盈余部分更多運用于大中型集中安置區(qū)公共設施的持續(xù)改善和搬遷群眾公共服務水平的有效提升上。
（作者系《中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》學術委員、湖南師范大學中國鄉(xiāng)村振興研究院專家委員、中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所黨委書記、中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化研究中心研究員、國家治理體系治理能力現(xiàn)代化地方實踐高端智庫研究員，中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國發(fā)展觀察》2021年第3-4期合刊）
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