3月9日，正在參加兩會(huì)的全國(guó)政協(xié)李冬玉常委提出《優(yōu)化縣級(jí)行政區(qū)劃推進(jìn)經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展》的提案建議，建議對(duì)不到10萬(wàn)人的小縣進(jìn)行合并，優(yōu)化縣級(jí)行政區(qū)劃有兩方面現(xiàn)實(shí)需要，一是人口數(shù)量不足制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展；二是行政成本高、公共基礎(chǔ)設(shè)施浪費(fèi)大。撤并小縣條件已成熟，應(yīng)推進(jìn)小縣合并試點(diǎn)、緊扣經(jīng)濟(jì)一體化主線、優(yōu)化行政區(qū)劃布局、優(yōu)化城市功能布局和優(yōu)化城市空間形態(tài)。去年湖南省《關(guān)于推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的政策措施》也提出來(lái)有條件的一些小縣應(yīng)該合并。
根據(jù)長(zhǎng)期從事縣市規(guī)劃建設(shè)工作的實(shí)踐，我認(rèn)為從效率角度來(lái)講，10萬(wàn)人口以下縣的應(yīng)該合并，但是小縣合并不能一刀切， 要順勢(shì)而為，減少人員和規(guī)模，提高效率才是目標(biāo)。
一、從效率角度來(lái)講，10萬(wàn)人口以下的縣可以積極探索合并
1.縣多大規(guī)模是合適的？自秦朝以來(lái)，郡縣一直是中國(guó)最基本的行政單元，皇權(quán)止于縣。秦朝有36郡，據(jù)文獻(xiàn)記載，預(yù)測(cè)縣數(shù)量1000個(gè)左右；漢朝縣數(shù)量1587個(gè)；清朝縣數(shù)量1549個(gè)；解放初（1949年）縣有2607個(gè)；到2018年縣就有2851個(gè)了。在不斷的變化中也有一些情況比較特殊的縣，這些縣規(guī)模不是很大，支撐不了基本管理人員。在縣城的規(guī)模和發(fā)展上、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上也浪費(fèi)很大。那么到底多大的規(guī)模的縣是合適呢？我國(guó)2800多個(gè)縣級(jí)行政區(qū)中，每縣平均人口為50萬(wàn)人左右，一般把人口規(guī)模在40—70萬(wàn)的縣稱為中等縣。人口規(guī)模10萬(wàn)以下的200多，其中5萬(wàn)以下的100多，主要分布在西部。縣的平均規(guī)模在2000-3000平方公里，面積小于500平方公里的縣有六十幾個(gè)。根據(jù)經(jīng)驗(yàn)認(rèn)為10萬(wàn)人口的縣是一個(gè)臨界點(diǎn)，小于10萬(wàn)人口的縣無(wú)論從行政管理的成本，縣城的集聚度，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展等多個(gè)角度都是不經(jīng)濟(jì)的，如果有條件應(yīng)該把這些縣合并起來(lái)。
2.城鎮(zhèn)化新趨勢(shì)下縣的發(fā)展需求。從我國(guó)的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的趨勢(shì)來(lái)看，未來(lái)向國(guó)家中心城市群集聚是一個(gè)必然，我們國(guó)家將向20個(gè)都市圈城市群所集聚，這些人口大部分都將來(lái)自于縣里的人口。西部某省52%的縣人口流失，常住人口30萬(wàn)以下的縣區(qū)中，2/3處于流失狀態(tài)，也就是說(shuō)縣里的人口將進(jìn)一步流失。去年某個(gè)中部省份的縣里人口普遍流失，都在向省會(huì)集聚了，正好說(shuō)明了這一點(diǎn)。一般來(lái)講，中西部地區(qū)的縣城都將嚴(yán)重的萎縮。
3.積極探索合并人口小縣的路徑。基于以上的考慮，應(yīng)該積極探索合并小縣的路徑。首先要研究這些地方的人口實(shí)際情況，第七次人口普查是一個(gè)重要的數(shù)據(jù)。人口基數(shù)不大，而且在負(fù)增長(zhǎng)的縣應(yīng)該是這次考慮的重點(diǎn)，其次要符合省一級(jí)的國(guó)土空間規(guī)劃。合并的縣重點(diǎn)在于精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員。被合并的縣城往往會(huì)變成一個(gè)建制鎮(zhèn)，除了機(jī)關(guān)人員以外，普通的城鎮(zhèn)人員并不會(huì)輕易的向新縣城集聚，要研究好合并后的縣城如何維持。
二、人口小縣合并不能一刀切，要順勢(shì)而為
不是所有的小縣都要拆并。縣的設(shè)置除考慮人口和版圖因素外，還有政治、經(jīng)濟(jì)、文化、民族、管理、軍事等多個(gè)維度的考慮。縣的設(shè)置包含了長(zhǎng)期的設(shè)置智慧和巨大的演變過(guò)程，不能簡(jiǎn)單的從人口和版圖規(guī)模的角度考慮，僅僅基于效率對(duì)縣做出拆并之舉。
1.版圖比較大的縣有管理和服務(wù)的需求。在西部地區(qū)一些縣雖然人口不多，但版圖面積比較大，規(guī)模平均都在4900平方公里以上，這些縣不僅承擔(dān)著本地的區(qū)域管理和經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能，也擔(dān)負(fù)著地區(qū)的生態(tài)修復(fù)，資源保護(hù)等多種職能。
2.位置比較重要的縣擔(dān)負(fù)著重要的作用。我國(guó)還有一些縣的位置比較重要，比如，我國(guó)陸地邊境縣有139個(gè)，縣雖然人口不多，但是擔(dān)負(fù)著重要的戍邊職能，應(yīng)該予以保留。
3.特色鮮明的縣要傳承文化和民族特色。我去過(guò)全國(guó)近千個(gè)縣，發(fā)現(xiàn)幾乎每個(gè)縣都有能拿到區(qū)域乃至全國(guó)層面的一些特點(diǎn)，或有知名的石窟石像、或有著名的景區(qū)、或有悠久的歷史，或者民族文化燦爛，或在經(jīng)濟(jì)上有突出的特點(diǎn)，這些縣都不能輕易的合并。中國(guó)的少數(shù)民族自治縣有117個(gè)，這些少數(shù)民族自治縣也不能拆并。
4.經(jīng)濟(jì)相對(duì)活躍的縣要保持活力。還有一些縣因?yàn)閾碛幸恍┞糜位虻V產(chǎn)等資源，經(jīng)濟(jì)相對(duì)活躍。如果簡(jiǎn)單的把這些縣合并到附近縣去，也會(huì)影響這些縣的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的開(kāi)展，這些縣也應(yīng)該予以保留。
5.社會(huì)的進(jìn)程要順勢(shì)而為。因此，在合并小縣問(wèn)題上要謹(jǐn)慎為之，順勢(shì)而為才是主要方向，不要一刀切也不要強(qiáng)硬推行，否則會(huì)帶來(lái)復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題。強(qiáng)行推進(jìn)會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)馗刹康姆e極性，當(dāng)?shù)氐奈幕?，?dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)帶來(lái)了短期內(nèi)的沖擊，雖然從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)講是有利的。縣需要具有一定的人口規(guī)模和行政區(qū)規(guī)模，如果兩者都達(dá)不到規(guī)模要求，就可以考慮合并，當(dāng)然也需要考慮縣的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件及縣域縣情的特殊情況性。即使在兩者都達(dá)不到規(guī)模要求的情況下，還要權(quán)衡基于效率基于政權(quán)和民眾辦事便利性的需要等縣情，不能簡(jiǎn)單的以人口論來(lái)決定縣的合并。
三、減少人員和規(guī)模，提高效率才是重點(diǎn)和關(guān)鍵
1.歷史上合并之后的縣很難形成合力。歷史上也有不少縣是經(jīng)過(guò)合并的，在60年代左右出現(xiàn)過(guò)縣合并浪潮。新中國(guó)成立后至今合并的縣大概有幾十個(gè)左右，這些縣合并之后，整體實(shí)力得到了加強(qiáng)。但是遺留的原縣城，也往往處于一個(gè)半衰敗之中很難形成合力。廣東的懷集縣在1958年與開(kāi)建縣合并，組成面積很大、人口眾多的縣，但這一情況僅僅持續(xù)了3年時(shí)間，1961年，懷集縣和開(kāi)建縣重新成立，懷集八百年前的縣城在現(xiàn)在梁村鎮(zhèn)的洊水村，當(dāng)年六祖在懷集的時(shí)候也是在那附近，現(xiàn)在的縣城離洊水村二十多公里，從地理位置上來(lái)說(shuō)除了離河道遠(yuǎn)一點(diǎn)，其實(shí)也沒(méi)有什么不好。如果小縣合并完之后不能形成一定規(guī)模的小城市，一些年輕人和有資源的人還是在想往地級(jí)市或省會(huì)城市集聚，達(dá)不到李冬玉委員所提出來(lái)的集聚經(jīng)濟(jì)的效果。
2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并之后合并鎮(zhèn)衰敗。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的合并這些年很多省都在推行。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)村村點(diǎn)火鎮(zhèn)鎮(zhèn)冒煙非常低效，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)劃還都在大談發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在一定程度的重復(fù)和浪費(fèi)，合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)能一定程度解決這些問(wèn)題。但是一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并之后，減少了管理的層級(jí)，提高了效率，加強(qiáng)了整體的實(shí)力，但是也存在著被合并之后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地衰敗，原住民并沒(méi)有前往新合并的鎮(zhèn)，形成了一個(gè)很尷尬的狀態(tài)。事實(shí)上合并的雙方都很難形成將來(lái)長(zhǎng)久的居住之地，更多的人是往縣里去。
3.精簡(jiǎn)人員和機(jī)構(gòu)才是重點(diǎn)。合并小縣的關(guān)鍵是應(yīng)該放在精簡(jiǎn)人員和機(jī)構(gòu)上。每個(gè)縣有近100多個(gè)科局辦，不少縣還有開(kāi)發(fā)區(qū)、農(nóng)高區(qū)等功能區(qū)，都設(shè)立一套相應(yīng)的科局，可以通過(guò)信息化整合人員?？h一級(jí)行政區(qū)的合并，應(yīng)主要在機(jī)構(gòu)撤并上下功夫，把職能大體相近的、業(yè)務(wù)量不大的縣直機(jī)構(gòu)整合，同樣也可以達(dá)到提高行政資源利用效率的目的。合并是一個(gè)非常復(fù)雜的事，不宜過(guò)強(qiáng)干預(yù)，慢慢來(lái)吧，順勢(shì)而為。還是要基本形成共識(shí)的基礎(chǔ)上，才能推動(dòng)這些工作，并且以點(diǎn)上的推動(dòng)為主，不要輕易搞全省性、全國(guó)性的大動(dòng)作。精簡(jiǎn)管理人員，對(duì)一些小縣實(shí)行大部制，應(yīng)該是更實(shí)際的辦法。
四、融入重構(gòu)縣鎮(zhèn)發(fā)展的新格局
未來(lái)城市群、大都市圈周邊的縣、產(chǎn)業(yè)集聚群帶上的縣、文旅資源豐富的縣將迎來(lái)快速發(fā)展的機(jī)遇。其他的縣將面臨人口流失，縣域經(jīng)濟(jì)也遇到了巨大的挑戰(zhàn)。
1.融入和聯(lián)動(dòng)是縣域發(fā)展的新方向。城市群、都市圈周邊的縣要融入城市群和都市圈高標(biāo)準(zhǔn)一體化發(fā)展；城市郊區(qū)的縣要與城市功能重構(gòu)協(xié)調(diào)發(fā)展；產(chǎn)業(yè)帶里的縣要協(xié)作和轉(zhuǎn)型升級(jí)；景區(qū)附近的縣景縣融合，空間距離相近的幾個(gè)縣要聯(lián)動(dòng)發(fā)展；偏遠(yuǎn)的縣要縣鎮(zhèn)村城鄉(xiāng)融合一體化發(fā)展。
2.構(gòu)建“城聚鄉(xiāng)散”新格局?？h域經(jīng)濟(jì)要向城市集聚，而不是在縣與縣之間簡(jiǎn)單集聚，兩個(gè)縣合并起來(lái)規(guī)模依舊不夠，形成不了合理的經(jīng)濟(jì)總量。集聚的城市要營(yíng)造活力特色，萎縮的鄉(xiāng)鎮(zhèn)要突出管理服務(wù)，消亡的村莊要雕刻精美村居?？茖W(xué)精準(zhǔn)的重構(gòu)符合實(shí)際情況的城鄉(xiāng)新格局是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)。
3.倒逼產(chǎn)業(yè)徹底集聚和轉(zhuǎn)型。傳統(tǒng)企業(yè)不再適合本地發(fā)展，縣域經(jīng)濟(jì)需要集聚所有企業(yè)，抓住網(wǎng)絡(luò)時(shí)代銷售轉(zhuǎn)型的新機(jī)遇，一縣一品的發(fā)展生態(tài)優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品。
4.謹(jǐn)防基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)和浪費(fèi)。小縣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)可參照鄉(xiāng)鎮(zhèn)的標(biāo)準(zhǔn)，避免重復(fù)建設(shè)造成的巨大浪費(fèi)?？梢园堰@些公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施區(qū)域聯(lián)動(dòng)建設(shè)，統(tǒng)一服務(wù)和管理。多用生態(tài)的辦法提高縣域品質(zhì)空間。自然生態(tài)營(yíng)造環(huán)境（多栽樹(shù)少硬化），鄉(xiāng)土材質(zhì)塑造特色，傳承歷史體現(xiàn)品質(zhì)，包容多元文化并存。以綠美鎮(zhèn)，以水活村。在建筑風(fēng)貌上就地取材，精細(xì)打造，老料新做，土料洋做，舊料細(xì)作，新舊搭配。
5.把小縣城打造成風(fēng)情彰顯的特色小城鎮(zhèn)。根據(jù)區(qū)位等資源要素進(jìn)行綜合分析，找出自身特色，組織好，明確定位和策劃。打造特色鮮明的產(chǎn)業(yè)形態(tài)，建設(shè)和諧宜居的美麗環(huán)境，傳承彰顯特色的傳統(tǒng)文化，提供便捷完善的設(shè)施服務(wù)，打造宜游宜產(chǎn)的旅游環(huán)境，構(gòu)建信息通達(dá)的智慧體系，創(chuàng)建充滿活力的體制機(jī)制，把這些小縣城打造成各具特色的小城鎮(zhèn)。以湖北省宜昌市興山縣的規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)為例，將縣城古夫鎮(zhèn)和周邊的昭君鎮(zhèn)、南陽(yáng)鎮(zhèn)形成一體化規(guī)模，產(chǎn)業(yè)統(tǒng)一放到市里的開(kāi)發(fā)區(qū)去，打造飛地經(jīng)濟(jì)，在高山榛子鄉(xiāng)打造鄉(xiāng)村振興示范區(qū)，開(kāi)展農(nóng)旅結(jié)合吸引城市旅居人口試驗(yàn)區(qū)，這樣一個(gè)人口小縣，仍然可發(fā)揮稟賦優(yōu)勢(shì)，搞的有聲有色。
6.大鎮(zhèn)要積極創(chuàng)建鎮(zhèn)級(jí)市。東部一些發(fā)達(dá)地區(qū)的大鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)人口在20萬(wàn)人以上，甚至百萬(wàn)級(jí)的都有。探索人口大鎮(zhèn)變成鎮(zhèn)級(jí)市，是新型城鎮(zhèn)化的一個(gè)新思路。人口和經(jīng)濟(jì)是決定城市的關(guān)鍵，讓大鎮(zhèn)成為新型城鎮(zhèn)化的一個(gè)切入點(diǎn)，升級(jí)后的鎮(zhèn)級(jí)市要協(xié)調(diào)發(fā)展鎮(zhèn)市關(guān)系。
附：全國(guó)政協(xié)常委：建議對(duì)不到10萬(wàn)人的小縣進(jìn)行合并
全國(guó)政協(xié)常委、陜西省政協(xié)副主席李冬玉提交題為《優(yōu)化縣級(jí)行政區(qū)劃推進(jìn)經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展》的提案建議，推進(jìn)小縣合并試點(diǎn)，優(yōu)化縣級(jí)行政區(qū)劃。
人口規(guī)模小不僅制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還導(dǎo)致行政成本高、公共基礎(chǔ)設(shè)施浪費(fèi)大
郡縣治，天下安。李冬玉在提案中介紹，縣級(jí)政區(qū)是國(guó)家治理體系的根基，優(yōu)化縣級(jí)行政區(qū)劃是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展、高品質(zhì)生活、高效能治理的重要途徑。落實(shí)黨的十九屆五中全會(huì)“優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，發(fā)揮中心城市和城市群帶動(dòng)作用，建設(shè)現(xiàn)代化都市圈”要求，要以區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展優(yōu)化縣級(jí)行政區(qū)劃，合并小縣以擴(kuò)大縣域經(jīng)濟(jì)規(guī)模，節(jié)約行政成本，提高行政效率，助力建設(shè)現(xiàn)代化都市圈。
李冬玉認(rèn)為，優(yōu)化縣級(jí)行政區(qū)劃有兩方面現(xiàn)實(shí)需要。
第一，人口數(shù)量不足制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展。人口數(shù)量對(duì)于縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展至關(guān)重要，這在人口小縣尤為突出。我國(guó)2800多個(gè)縣級(jí)行政區(qū)中，人口規(guī)模10萬(wàn)以下的200多，其中5萬(wàn)以下的100多，主要分布在西部。城鎮(zhèn)化加速了“鄉(xiāng)村中國(guó)”到“城市中國(guó)”的轉(zhuǎn)移。越是人口規(guī)模小、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的縣人口流失越嚴(yán)重。西部某省52%的縣人口流失，常住人口30萬(wàn)以下的縣區(qū)中，2/3處于流失狀態(tài)。人口基數(shù)低，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化參與程度低，難以形成積聚效應(yīng)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力不足。
第二，行政成本高、公共基礎(chǔ)設(shè)施浪費(fèi)大?？h級(jí)行政區(qū)劃需設(shè)置黨委人大政府政協(xié)、紀(jì)檢公檢法司等行政事業(yè)和社會(huì)組織，配套建設(shè)辦公場(chǎng)所和科教體文衛(wèi)等基礎(chǔ)設(shè)施，財(cái)政供養(yǎng)人員和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)每年都需大量的財(cái)政支出。
撤并小縣條件已成熟，應(yīng)堅(jiān)持“三優(yōu)化”原則
李冬玉介紹，優(yōu)化縣級(jí)行政區(qū)劃是為了優(yōu)化資源配置，提高治理效能，發(fā)揮縣城輻射帶動(dòng)作用，打造現(xiàn)代化都市圈。為此她建議：
第一，推進(jìn)小縣合并試點(diǎn)。近年來(lái)隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村的撤并，鎮(zhèn)村數(shù)量的減少以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)村交通、通訊條件的改善，撤并小縣條件已經(jīng)成熟。對(duì)人口規(guī)模低于10萬(wàn)人的內(nèi)地小縣先行合并試點(diǎn)（可整縣合并也可保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)管理穩(wěn)定拆分小縣），通過(guò)人口聚集和行政區(qū)引導(dǎo)作用，形成積聚效應(yīng)，減少行政資源浪費(fèi)，優(yōu)化生產(chǎn)要素配置，為縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供強(qiáng)力支撐。
第二，緊扣經(jīng)濟(jì)一體化主線。優(yōu)化縣級(jí)行政區(qū)劃要緊扣經(jīng)濟(jì)一體化主線，結(jié)合自然環(huán)境、交通條件、人口聚居、產(chǎn)業(yè)布局、公共服務(wù)等因素，發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，突出特色，聚焦產(chǎn)業(yè)，積極穩(wěn)妥，科學(xué)合理地有序推進(jìn)小縣撤并，合并后能優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、資源共享、政策互通，逐步形成產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)、人口流入、城市發(fā)展、產(chǎn)業(yè)升級(jí)的良性循環(huán)。
第三，堅(jiān)持“三優(yōu)化”原則。一是優(yōu)化行政區(qū)劃布局。按照降低行政成本、提高行政效率、地理空間形態(tài)及建設(shè)環(huán)境等實(shí)際情況，合理設(shè)置行政建制和優(yōu)化行政區(qū)劃布局，尤其是醫(yī)療衛(wèi)生教育等民生服務(wù)類的行政區(qū)劃設(shè)置要做好保障，始終以人民為中心。二是優(yōu)化城市功能布局。合并后能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)互補(bǔ)，取長(zhǎng)補(bǔ)短，協(xié)調(diào)發(fā)展。比如，工業(yè)縣城和旅游縣城的合并，工業(yè)縣城可作為專門(mén)的工業(yè)區(qū)，旅游縣城作為文化旅游區(qū)、居民生活區(qū)，促進(jìn)城區(qū)功能互補(bǔ)和差異化發(fā)展。三是優(yōu)化城市空間形態(tài)。通過(guò)行政區(qū)劃改革，拓展城市發(fā)展空間，采取單中心、雙中心、一主多副等方式，做大做強(qiáng)中心縣城，輻射帶動(dòng)周邊區(qū)域，著力建設(shè)現(xiàn)代化都市圈。
（作者系湖南師范大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村振興研究院專家委員,住房城鄉(xiāng)建設(shè)部歷史文化保護(hù)與傳承專家委會(huì)委員、社區(qū)建設(shè)專家委員會(huì)委員、中國(guó)城市科學(xué)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院院長(zhǎng)，教授級(jí)高級(jí)規(guī)劃師。中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：田園游記 微信公眾號(hào)）
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
