在全面建成小康社會與實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵時刻，十三屆全國人大常委會第十二次會議表決通過了關(guān)于修改土地管理法的決定，無疑順應(yīng)了農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的核心目標(biāo)與城鄉(xiāng)融合發(fā)展戰(zhàn)略選擇，回應(yīng)了全面現(xiàn)代化的時代要求。因為土地制度是一個國家經(jīng)濟(jì)社會最基本的制度，農(nóng)民與土地的關(guān)系是一個國家最為重要的生產(chǎn)關(guān)系。習(xí)近平總書記就強(qiáng)調(diào)：“我國農(nóng)村改革是從調(diào)整農(nóng)民和土地的關(guān)系開啟的，新形勢下深化農(nóng)村改革，主線仍然是處理好農(nóng)民與土地的關(guān)系。”土地是農(nóng)民之根與農(nóng)業(yè)之本，是農(nóng)民賴以生存和發(fā)展最基本的物質(zhì)條件，處于農(nóng)民與國家關(guān)系中的核心地位，決定了處理好農(nóng)民與土地是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中推進(jìn)動力變革與制度變革的主線。湖南師范大學(xué)中國鄉(xiāng)村振興研究院專程拜訪全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會陳錫文主任，并就農(nóng)地改革的有關(guān)熱點問題進(jìn)行了專訪。
陳文勝：修改的土地管理法在原來一戶一宅的基礎(chǔ)上增加了戶有所居的規(guī)定，允許已經(jīng)進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民自愿有償退出宅基地；如果農(nóng)民不愿意退出宅基地，地方政府不能強(qiáng)迫其退出宅基地，必須是在自愿有償?shù)幕A(chǔ)上。有不同意見的認(rèn)為，在宅基地方面是改得最少的，盡管留了一個空白，但使用權(quán)只鼓勵農(nóng)民在村莊內(nèi)流動，怎么去盤活宅基地？政策首先就框死了，因為在村莊內(nèi)基本上不需要流動，農(nóng)民有成員資格權(quán)，打個報告就可以無償?shù)厝〉檬褂脵?quán)，為什么還要去有償取得使用權(quán)？因此，認(rèn)為需要增加流動功能，用三權(quán)分置的產(chǎn)權(quán)制度改革是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。應(yīng)該看到，宅基地與征地、入市所不同的是，不僅涉及到國家和農(nóng)民的關(guān)系問題，而且涉及到農(nóng)村內(nèi)部農(nóng)民集體和農(nóng)民個體的關(guān)系問題。如果以集體經(jīng)濟(jì)組織為主導(dǎo)來盤活，如何保障農(nóng)民個體的權(quán)利？反過來也一樣。
陳錫文：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的建設(shè)用地制度，主要涉及三類用地:農(nóng)民宅基地、集體經(jīng)營性建設(shè)用地、集體公益性建設(shè)用地。其中問題比較突出、深受社會各方關(guān)注的，主要是宅基地和集體經(jīng)營性建設(shè)用地。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化持續(xù)推進(jìn)，城鄉(xiāng)人口分布結(jié)構(gòu)不斷變化、農(nóng)村常住人口不斷減少的大背景下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自身的建設(shè)用地制度，正面臨著深化改革的迫切需要和有利時機(jī)。
1.經(jīng)過半個多世紀(jì)演變的農(nóng)村宅基地制度
陳錫文：我國農(nóng)村的宅基地制度，是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依法為本組織成員提供的住房用地保障制度。它起源于1956年成立的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)高級合作社。成立高級社后，入社農(nóng)戶的土地（住宅用地、墳地等除外）都轉(zhuǎn)為合作社集體所有。于是就引出了一個新問題：農(nóng)戶因人口增加、子女成婚等原因需另立新戶，新建住宅的土地從哪里來？對此，1956年6月30日經(jīng)一屆全國人大三次會議通過的《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作章程》規(guī)定：“社員新修房屋需要的地基和無墳地的社員需用墳地，由合作社統(tǒng)籌解決，在必要時，合作社可以申請鄉(xiāng)人民委員會協(xié)調(diào)解決。”這樣，自1956年下半年起，農(nóng)村就出現(xiàn)了兩種所有權(quán)的農(nóng)民宅基地，一種是農(nóng)戶自有的宅基地，包括祖?zhèn)鞯恼睾驮谕恋馗母镏袥]收地主多余房屋分配給貧困農(nóng)戶居住所占用的宅基地；另一種就是高級社成立后由合作社分配給社員使用的宅基地。前者的宅基地是私有的，后者的宅基地則是合作社集體所有的。1961年6月15日，中共中央頒布的《農(nóng)村人民公社工作條例（修訂草案）》規(guī)定：“生產(chǎn)隊范圍內(nèi)的土地，都?xì)w生產(chǎn)隊所有。生產(chǎn)隊所有的土地，包括社員的自留地、自留山、宅基地等等，一律不準(zhǔn)出租和買賣。”由此明確了農(nóng)民宅基地的所有權(quán)也屬于集體所有。但該條例還規(guī)定：“社員的房屋，永遠(yuǎn)歸社員所有。”“社員有買賣和租賃房屋的權(quán)利。社員出租或者出賣房屋，可以經(jīng)過中間人評議合理的租金或者房價，由買賣或者租賃的雙方訂立契約。”“社員新建房屋的地點，要由生產(chǎn)隊統(tǒng)一規(guī)定，盡可能不占用耕地。”
1963年3月20日，中央又對農(nóng)村人民公社工作條例中關(guān)于社員宅基地的問題，制定了補(bǔ)充規(guī)定：主要包括：社員的宅基地歸生產(chǎn)隊集體所有，一律不準(zhǔn)出租和買賣，但由各戶長期使用、長期不變；宅基地上的房屋等附著物永遠(yuǎn)歸社員所有，社員有買賣房屋或租賃房屋的權(quán)利，房屋出賣以后，宅基使用權(quán)隨房屋的買賣而轉(zhuǎn)移，但宅基地的所有權(quán)不變；社員建新房須由本人提出用地申請，經(jīng)社員大會討論同意，由生產(chǎn)隊按規(guī)劃幫助解決，占用耕地的，應(yīng)報縣人民委員會批準(zhǔn)；社員新建住宅的用地一律不收地價；社員不能隨意侵占集體耕地擴(kuò)大宅基地等。這個規(guī)定已經(jīng)體現(xiàn)了現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度的一些基本原則。但在計劃經(jīng)濟(jì)背景下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)民收入增長都很緩慢，因此，從高級社成立到改革開放前的20余年間，農(nóng)戶中申請建造新住房的現(xiàn)象很少，所以國家關(guān)于農(nóng)村宅基地制度的規(guī)定，也顯得比較粗糙。
到上世紀(jì)八十年代初，農(nóng)村改革取得重大突破，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展都呈現(xiàn)出勃勃生機(jī)，由此出現(xiàn)了農(nóng)民建設(shè)新住房的熱潮。1981年4月17日，國務(wù)院發(fā)出了《關(guān)于制止農(nóng)村建房侵占耕地的緊急通知》，指出：“近幾年來，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)形勢的好轉(zhuǎn)，農(nóng)村建房出現(xiàn)了建國以來少有的興旺景象。這是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，農(nóng)民富裕起來的一個必然趨勢，是一件好事。但是，有不少地方對農(nóng)村建房缺乏全面的規(guī)劃和必要的管理，農(nóng)村建房和興辦社隊企業(yè)亂占濫用耕地的現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重。這種情況如果任其發(fā)展下去，將會招致嚴(yán)重后果。”這個通知在強(qiáng)調(diào)保護(hù)耕地的同時還重申：“農(nóng)村社隊的土地都?xì)w集體所有。分配給社員的宅基地、自留地（自留山）和承包的耕地，社員只有使用權(quán)，既不準(zhǔn)出租、買賣和擅自轉(zhuǎn)讓，也不準(zhǔn)在承包地上建房、葬墳、開礦、燒磚瓦等。”根據(jù)這個緊急通知的要求，有關(guān)部門制訂并頒布了《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》。這個條例是國家對農(nóng)村住房建設(shè)用地的第一個法規(guī)性文件，該條例強(qiáng)調(diào)農(nóng)村土地屬于集體經(jīng)濟(jì)組織所有，“社員對宅基地、自留地、自留山、飼料地和承包的土地，只有按照規(guī)定用途使用的使用權(quán)，沒有所有權(quán)。”“嚴(yán)禁買賣、出租和違法轉(zhuǎn)讓建房用地。”并強(qiáng)調(diào)，在村鎮(zhèn)內(nèi)，任何個人和企事業(yè)單位使用建設(shè)用地，都應(yīng)按照本條例的規(guī)定，辦理申請、審查、批準(zhǔn)的手續(xù)。同時，還提出，省級政府要規(guī)定宅基地的用地限額，縣級政府要規(guī)定宅基地的面積標(biāo)準(zhǔn)。
1986年6月，經(jīng)六屆全國人大常委會第16次會議通過，我國《土地管理法》頒布。該法關(guān)于農(nóng)民住宅用地的規(guī)定是：“農(nóng)村居民建住宅，應(yīng)當(dāng)使用原有的宅基地和村內(nèi)空閑地。使用耕地的，經(jīng)鄉(xiāng)級人民政府審核后，報縣級人民政府批準(zhǔn)；使用原有的宅基地、村內(nèi)空閑地和其他土地的，由鄉(xiāng)人民政府批準(zhǔn)。農(nóng)村居民建住宅使用土地，不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。出賣、出租住房后再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)。”在經(jīng)全國人大常委會兩次修正、一次修訂后，2004年通過的現(xiàn)行《土地管理法》對農(nóng)民住宅用地的規(guī)定是：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村村民建住宅，應(yīng)當(dāng)符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃，并盡量使用原有宅基地和村內(nèi)空閑地。農(nóng)村村民住宅用地，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核由縣級人民政府批準(zhǔn)，其中，涉及占用農(nóng)用地的，依據(jù)本法第四十四條的規(guī)定（即必須辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)）辦理審批手續(xù)。農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)。”
綜上所述，我國農(nóng)村宅基地制度在經(jīng)過半個多世紀(jì)的演變和充實后，其基本內(nèi)容，可以概括為：成員申請，集體同意，依法審批，一戶一宅，無償占有，長期使用，土地屬集體，住房歸個人，租售住房后，無權(quán)再申請。
2.農(nóng)村宅基地制度存在問題的特殊性與利益的復(fù)雜性
陳錫文：農(nóng)戶將自己所有的土地轉(zhuǎn)為集體經(jīng)濟(jì)組織所有后，集體經(jīng)濟(jì)組織當(dāng)然就必須承擔(dān)起為本組織成員提供住房用地的保障責(zé)任，這就是農(nóng)村宅基地制度的由來。但從當(dāng)前的實際情況看，農(nóng)村宅基地制度顯然面臨著一系列突出問題和挑戰(zhàn)。這些問題和挑戰(zhàn)大體可以概括為三類：一是制度設(shè)計本身存在的矛盾；二是制度在執(zhí)行過程中面臨的困惑；三是對如何改革完善制度存在著不同的看法和做法。
制度設(shè)計本身存在的矛盾。由于人口增長、子女婚嫁，需要單立門戶、新建住宅的農(nóng)民家庭不斷增加，以至“一戶一宅”的承諾在許多地方的農(nóng)村已經(jīng)難以兌現(xiàn)。出現(xiàn)這個矛盾，對不少地方來說具有必然性。每個農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地都是有限的，在不能占用基本農(nóng)田的前提下，可用于農(nóng)民住房的建設(shè)用地更為有限，因此“一戶一宅”的承諾，走到了一定的時間點，必然難以為繼。我國一些人多地少的發(fā)達(dá)地區(qū)或大中城市郊區(qū)的村莊，近十年、二十年來未分配過宅基地的情況，并不在少數(shù)。而類似的問題，即便在實行土地私有制的地方也同樣存在。如我國臺灣省，土地是私有制的，但有嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度。臺灣省農(nóng)業(yè)發(fā)展條例規(guī)定，一是只有農(nóng)民才有建造農(nóng)舍的權(quán)利；二是農(nóng)民買賣或繼承耕地，分割的最小面積不得低于2000平方米（3畝）；三是擁有耕地面積不足前述標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)戶，無權(quán)再申請建造新農(nóng)舍。因此，若是農(nóng)家子女成家想另建新農(nóng)舍，父母名下就至少須有6畝耕地，將其劃成兩份，每份不低于3畝，分別落在父母和子女的名下，這樣才能再申請建造另一處獨立農(nóng)舍，否則，子女成婚后，只能或者與父母同住，或者另想辦法。正是在這種情況下，臺灣省農(nóng)村的社區(qū)組織就出面協(xié)調(diào)，在得到當(dāng)?shù)卣芾聿块T批準(zhǔn)后，利用村莊周邊的閑置土地建造“排屋”，以讓那些不能新建獨立農(nóng)舍的農(nóng)家子女成家居住，當(dāng)然，這就要為使用別人的土地而另付代價。總之，農(nóng)民建房與耕地保護(hù)是一對矛盾，而“一戶一宅”的制度，走到今天已是難以為繼。如何既保障農(nóng)民的基本居住權(quán)、又保護(hù)好有限的耕地，這需要智慧和共識。
制度在執(zhí)行過程中面臨的困惑。這里既有制度本身的模糊，也有執(zhí)行中的實際困難。制度的模糊，如既然宅基地制度是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對本組織成員的住房用地保障制度，那么制度對于“本組織成員”就應(yīng)當(dāng)給出確切的定義。但我國迄今尚未制定“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法”，因此，關(guān)于“本組織成員”便缺乏權(quán)威定義。于是，這個定義就只能由各農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自己來下，這就難免出現(xiàn)各地不一、前后不一的狀況。再如，父母健在時，子女已經(jīng)分戶獨立建造住房；父母去世后，子女繼承父母的住房，但卻因此而成了“一戶多宅”，如何處置？有的家庭，子女均已外出工作并遷離了戶口，已不屬于本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，但父母去世后，其子女能否繼承父母的住房？如何才能繼承？等等。應(yīng)當(dāng)說，農(nóng)村宅基地制度本身的不完善之處不少，這就給執(zhí)行帶來了不少的困惑。
執(zhí)行中的困難。如建了新房不拆舊屋，一戶多宅，超規(guī)定面積建造，違反規(guī)劃建造，違法占用耕地建造，擅自轉(zhuǎn)讓宅基地等行為，該由誰來判定，判定后屬于違法違規(guī)行為的該由誰來糾正，拒不糾正的又該如何處置，等等，這些問題都缺乏明確規(guī)定。村莊就是個人情社會，村民之間有不少都沾親帶故，鄰里之間更是抬頭不見低頭見，更何況敢于違法違規(guī)占地建房的，大多是村里有權(quán)有勢有錢的人家，一般人家看著雖是心里有氣，但嘴上卻不愿或不敢說。顯然，加強(qiáng)對農(nóng)村宅基地使用狀況的監(jiān)管，還必須有更加有力和有效的綜合性措施。
不同的看法和做法影響著宅基地制度改革的取向。2013年11月，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度”的要求后，有關(guān)部門設(shè)計了關(guān)于農(nóng)村宅基地制度的改革試點方案，經(jīng)黨中央、國務(wù)院批準(zhǔn)后，獲全國人大常委會授權(quán)，先后在全國33個縣級行政區(qū)域內(nèi)開展試點，目前，此項改革試點仍在進(jìn)行之中。對于宅基地制度的改革，人們的爭議由來已久，具體的分歧點當(dāng)然很多，但大的分歧主要體現(xiàn)在兩方面：一是主張按市場化的思路推進(jìn)改革。認(rèn)為，既然已經(jīng)明確宅基地的使用權(quán)為農(nóng)戶的用益物權(quán)，而且也承認(rèn)農(nóng)民的住房是其私有財產(chǎn)，因此就應(yīng)當(dāng)將農(nóng)民住房等同于商品房，允許其進(jìn)入市場自由買賣。另一種主張則認(rèn)為，農(nóng)民宅基地是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為本組織成員提供的住房用地保障制度，因此只有本集體組織的成員才能享有宅基地的占有和使用權(quán)，也就是取得在宅基地上建造自己住宅的權(quán)利；農(nóng)民住房歷來可以買賣，但房屋轉(zhuǎn)讓后的所有權(quán)人也必須具有合法占有該宅基地的權(quán)利，因此，農(nóng)民住房只能在本集體成員之間買賣。農(nóng)民住房也歷來可以出租，但房屋的承租人不是房屋的所有權(quán)人，因此也不可能是該宅基地的占有和使用權(quán)人。
這兩種主張所對壘的是農(nóng)民住房可否等同于商品房入市自由交易，但農(nóng)村宅基地制度改革所要討論的問題，遠(yuǎn)比這個問題要復(fù)雜得多。
首先，農(nóng)民住房可否入市交易，討論的只是農(nóng)村已建成的農(nóng)民存量住房。而討論宅基地制度的改革，首先要討論的是誰有權(quán)利取得宅基地、怎樣取得。其次要討論的是，農(nóng)民在宅基地上建造的住宅，是產(chǎn)權(quán)完整的房屋、還是產(chǎn)權(quán)受限的房屋。再次要討論的是，改革農(nóng)村宅基地制度，究竟是為了建立既節(jié)約集約使用土地、又保障本組織成員基本住房用地的新制度，還是為了讓農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的宅基地制度對社會開放，無論是否本組織成員，只要有錢就都可以來農(nóng)村買地、建房？因此，關(guān)于宅基地制度的改革，還需要結(jié)合我國國情和農(nóng)村的基本制度展開深入討論。
第一，宅基地制度是體現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利的制度。農(nóng)民作為國家公民，享有憲法賦予的公民權(quán)利。農(nóng)民作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，享有法律賦予的集體經(jīng)濟(jì)組織成員的權(quán)利，這些權(quán)利體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)上，便是成員在本集體組織內(nèi)享有土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體經(jīng)濟(jì)收益分配權(quán)。這些權(quán)利只有本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員才能享有，非成員不能享有。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不是一個抽象的概念，而是非常具體的存在于現(xiàn)實中的一個個獨立的主體。全國農(nóng)村有50多萬個村級集體經(jīng)濟(jì)組織、約300萬個集體土地所有權(quán)單位。而每個集體經(jīng)濟(jì)組織所擁有的資源、資產(chǎn)、資金以及成員的數(shù)量等，都各不相同，他們之間不能像人民公社時期那樣搞“一平二調(diào)”、吃“大鍋飯”，因為每一個集體經(jīng)濟(jì)組織的資產(chǎn)，都只屬于這個集體的成員；而每個集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，也只有在本組織內(nèi)才能實現(xiàn)他應(yīng)享有的權(quán)利。如承包到戶的土地，承包方只能是本集體組織的農(nóng)戶；申請并取得宅基地，只能是本集體組織中具備相應(yīng)條件的農(nóng)戶；獲取集體經(jīng)濟(jì)收益的分配，只能是本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，等等。不是本農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，可以通過租賃的方式，取得農(nóng)戶承包土地的經(jīng)營權(quán)、農(nóng)民住房的使用權(quán)，但非成員無權(quán)從農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織獲得土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)。如果拋棄這些基本規(guī)則，以市場機(jī)制來取代法定的成員權(quán)利，其結(jié)果必然是侵犯集體經(jīng)濟(jì)組織成員的合法權(quán)利，甚至逐步動搖和瓦解農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織本身。所以，農(nóng)村宅基地制度作為體現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利的制度，其性質(zhì)不應(yīng)被改變。
第二，農(nóng)村宅基地上的住房具有保障性住房的屬性。農(nóng)民的宅基地有兩大基本特性，一是宅基地的供給對象是特定人群，只有本集體組織的成員才能享有占有和使用權(quán)，二是宅基地的取得不遵循市場定價的機(jī)制，它被依法取得后，是無償占有、長期使用的。農(nóng)村宅基地的這兩大特性，說明農(nóng)民建造在宅基地上的住房，是屬于保障性質(zhì)的住房。同是住房，由于取得的方式和定價機(jī)制不同，因此住房就具有了不同的屬性、不同的權(quán)能。商品房的銷售不受特定對象的限制，商品房的取得必須遵循市場定價的機(jī)制，因此商品房是產(chǎn)權(quán)完整的住房，其所有權(quán)人對自己的住房就具有完全的處置權(quán)。但只向特定人群提供、不按市場機(jī)制定價的住房，就不具有商品房那樣的完整產(chǎn)權(quán)，如福利分房，經(jīng)濟(jì)適用房，以及其他各種保障性住房，都屬于產(chǎn)權(quán)受限的住房，它們不能不受限制地進(jìn)入市場自由交易，否則就會破壞市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則，造成經(jīng)濟(jì)秩序和社會財產(chǎn)關(guān)系的混亂。農(nóng)民建造在宅基地上的住房，就屬于產(chǎn)權(quán)受限的住房，它顯然不能隨意進(jìn)入市場自由交易。
因此，必須明確農(nóng)村宅基地制度改革的基本方向，那就是加快建立起既能節(jié)約集約使用土地、又能保障本組織成員基本住房用地的新制度。
3.農(nóng)村宅基地制度改革試點取得的基本進(jìn)展
陳錫文：自2015年初啟動農(nóng)村宅基地制度改革試點以來，在試點地區(qū)已經(jīng)取得明顯成效。經(jīng)全國人大常委會批準(zhǔn)，該項試點的期限已延長至2018年底，故全面的綜合評估還需一定時日。但從目前了解到的情況看，至少在以下幾個方面已經(jīng)有取得了明顯的進(jìn)展：
一是騰退違法違規(guī)多占的宅基地。據(jù)自然資源部公布的數(shù)據(jù)，截至2018年3月底，各試點地區(qū)已騰退農(nóng)民違規(guī)占據(jù)的宅基地9.6萬宗、面積約7.1萬畝。其中最早開始承擔(dān)宅基地制度改革試點的江西省余江縣，全縣31萬農(nóng)村人口，7.3萬農(nóng)戶（比1978年增長了65.9%）。通過摸底調(diào)查，全縣因各種原因?qū)儆凇耙粦舳嗾钡霓r(nóng)戶有2.9萬戶，占全部農(nóng)戶總數(shù)的39.7%。另有相當(dāng)部分的農(nóng)戶，雖然占用的宅基地本身并無多大問題，但在宅基地周邊擅自搭建豬圈、牛欄、露天廁所等問題卻不少，據(jù)統(tǒng)計，全縣農(nóng)村此類違規(guī)臨時建筑約有10.2萬處。到2017年底，余江縣已完成宅基地整治的村莊（自然村）約占全縣村莊總數(shù)的80%，已完成騰退違法違規(guī)占用的宅基地2.3萬宗、面積約3200畝。據(jù)測算，已經(jīng)騰退出的宅基地面積，如按戶均120平方米的新標(biāo)準(zhǔn)分配，可以安排近1.8萬新申請宅基地的農(nóng)戶，能夠滿足15年以上農(nóng)民新建住房的需求。當(dāng)然，如考慮今后10到20年內(nèi)農(nóng)村人口繼續(xù)減少、現(xiàn)有宅基地還將有進(jìn)一步退出等情況，該縣農(nóng)村宅基地的供求局面將會有進(jìn)一步緩解。
二是完善并嚴(yán)格執(zhí)行宅基地新標(biāo)準(zhǔn)。余江縣對改革后農(nóng)民新建住房的宅基地標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了調(diào)整，并賦予一定的彈性，由各村（擁有土地所有權(quán)的自然村或村民小組）村民理事會研究公布，在征得大多數(shù)村民同意后實行。新標(biāo)準(zhǔn)主要考慮各村自然地貌、人與地的比例關(guān)系、新建或原址重建等因素，從每戶120到240平方米不等。而湖南省長沙市國土資源局于2018年4月11日公布的《關(guān)于規(guī)范和改進(jìn)農(nóng)村宅基地管理的實施意見》，則從多個方面提出了新的標(biāo)準(zhǔn)。如關(guān)于宅基地的總面積控制標(biāo)準(zhǔn)，明確“涉及占用耕地的每戶總面積不得超過130平方米，占用荒山荒坡的每戶總面積不得超過210平方米，占用其他地類的每戶總面積不得超過180平方米。”關(guān)于以家庭人口計算的宅基地總面積標(biāo)準(zhǔn)，“每基準(zhǔn)戶（4人及其以下）宅基地占地面積不得超過100平方米，4人以上每增加1人相應(yīng)增加20米（獨生子女另增加20平方米），但每戶的總用地面積不得超過按地類核準(zhǔn)的占地面積標(biāo)準(zhǔn)。”“家庭建房人口為村集體經(jīng)濟(jì)組織成員及家庭內(nèi)現(xiàn)役義務(wù)兵和士官、在讀大中專學(xué)生、正在服刑的人員。夫妻一方為城鎮(zhèn)人口的，如沒有享受政府公租房、經(jīng)濟(jì)適用房和貨幣補(bǔ)貼等相關(guān)福利，可視為村集體經(jīng)濟(jì)組織成員計入建房人口。夫妻雙方如分屬不同的村集體經(jīng)濟(jì)組織，且一方已有宅基地，則另一方不能以戶主身份申請宅基地。”關(guān)于建房分戶的原則標(biāo)準(zhǔn)，“獨生子女戶，不論幾代人，為一個家庭戶；有兩個以上屬于建房人口子女的，有子女已達(dá)婚齡且已經(jīng)嫁娶的，經(jīng)公安機(jī)關(guān)分戶可作為兩個以上家庭戶型，但父母必須伴靠其中一個屬于村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的子女建房。”關(guān)于批準(zhǔn)和辦理登記，“農(nóng)村村民已有宅基地，或者已將原房屋出賣、出租或贈與他人的，不得再批準(zhǔn)宅基地。非本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)村村民和城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買宅基地或房屋的，不得為其批準(zhǔn)宅基地或辦理不動產(chǎn)權(quán)證。”總的看，這些由地方政府在改革中總結(jié)經(jīng)驗、提煉形成的具體規(guī)則，都能夠契合當(dāng)?shù)剞r(nóng)民群眾對農(nóng)村宅基地制度的基本認(rèn)識，即宅基地制度是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的成員住房用地保障制度，宅基地制度必須在本集體組織成員之間體現(xiàn)公平公正的基本原則。
三是探索有條件的農(nóng)戶自愿、有償退出宅基地的機(jī)制。隨著農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)的流動以及各地對農(nóng)民落戶城鎮(zhèn)制度的改革，有部分農(nóng)民已經(jīng)在城鎮(zhèn)安家落戶，也有部分農(nóng)民在城鎮(zhèn)購買了住房，他們在原戶籍所在村莊的住房便閑置了起來。但農(nóng)民對他們出生的村莊和原有住房的情感是很復(fù)雜的，除了把老家的住房看作是萬一融入城鎮(zhèn)失敗后的退路之外，更多的還是那一份鄉(xiāng)愁和親情。因為那里有自己的親人，有兒時的玩伴，有長輩的墳塋，還有那么多可以勾起對自己成長經(jīng)歷無盡記憶的景和物，那里是自己的根。再加上持有原住房的代價并不高，而以后能否增值、有多大的增值空間，眼下還很不確定。所以，大部分已走出村莊、浪跡天涯的游子，絕大多數(shù)還都希望與自己的家鄉(xiāng)保持著聯(lián)系，而保留自己在村子里的住房，又往往就是讓這一心結(jié)落地的載體。已經(jīng)進(jìn)城的農(nóng)戶遲早會舍棄他在鄉(xiāng)村的住房，但這需要時間。因為，那決不單純是財產(chǎn)的象征，更多的是人的情感的寄托，所以，對此應(yīng)該有足夠的歷史耐心。當(dāng)然，這也并不妨礙那些有條件的人自愿退出他在農(nóng)村的住房和宅基地。事實上這種情況也確有發(fā)生。
如在寧夏回族自治區(qū)，為了對一些生態(tài)脆弱地區(qū)實行修復(fù)，在政府有關(guān)部門的協(xié)調(diào)下，有部分移民就遷到了生態(tài)條件較好、又有人愿意退出住房和宅基地、承包地的村莊入戶。自愿退出住房和宅基地、承包地的農(nóng)戶得到一筆補(bǔ)償款，新來的移民被接納為遷入村莊的集體經(jīng)濟(jì)組織成員，合法取得了退出戶的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)。又如在重慶銅梁，有農(nóng)民為方便管理他在別的村轉(zhuǎn)包的土地，自愿放棄他在原集體經(jīng)濟(jì)組織的身份，申請加入他轉(zhuǎn)包土地所在村的集體經(jīng)濟(jì)組織。在村組織協(xié)調(diào)下，他向愿意退出土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)的農(nóng)戶支付了補(bǔ)償款，以本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份，依法轉(zhuǎn)讓了這些權(quán)利。再如，在有些實施宅基地制度改革的試點縣，以及江浙等一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，對自愿退出或放棄宅基地申請權(quán)利的農(nóng)戶，試行在當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)購買房屋給予補(bǔ)助的政策。總的看，自愿、有償退出或放棄宅基地申請的農(nóng)戶有可能會逐步增加，但需要給予他們充分考慮的時間和創(chuàng)造多方面的條件，不可操之過急。
相比退出宅基地和住宅，目前更多的農(nóng)民可能更愿意將自己閑置的房屋租賃出去，如在城近郊區(qū)把農(nóng)房租給外來就業(yè)人員居住，在適宜鄉(xiāng)村旅游的地方把農(nóng)房租給搞農(nóng)家樂、民宿的經(jīng)營者等。但必須看到，除了靠近城市或集鎮(zhèn)，或者具備發(fā)展旅游業(yè)、養(yǎng)老業(yè)等環(huán)境宜人之地，或者有外來公司企業(yè)要投資搞開發(fā)式農(nóng)業(yè)等情況之外，多數(shù)村莊中的閑置農(nóng)民住房，也并非是那么容易就都能租得出去的。據(jù)第三次農(nóng)業(yè)普查的資料，發(fā)展了鄉(xiāng)村旅游業(yè)的村莊只占全國村莊總數(shù)的4.9%。因此，不可將特定條件下的情況看作是普遍化的現(xiàn)象。總體而言，隨著農(nóng)村人口的減少，農(nóng)村的建筑物也應(yīng)當(dāng)逐步減少，一些自然滅失的村莊和廢棄的宅基地，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)劃進(jìn)行整治，該復(fù)墾為耕地的復(fù)墾為耕地，該退還給生態(tài)用地的恢復(fù)為生態(tài)用地，使得農(nóng)村更像農(nóng)村，使得農(nóng)業(yè)和農(nóng)村能夠更好地發(fā)揮其應(yīng)有的功能。當(dāng)然，這將是一個長久的過程，但應(yīng)當(dāng)為其做好規(guī)劃、制度和政策措施等方面的準(zhǔn)備。
在一些實施宅基地制度改革試點的地區(qū)，還往往會帶來兩大意外收獲。一是拆除了違法違規(guī)建筑和閑置空房、危房，加強(qiáng)了村莊規(guī)劃，推進(jìn)了人居環(huán)境治理，消除了村內(nèi)道路不通暢、垃圾亂扔、污水橫流等現(xiàn)象，使得村莊更為宜居。二是提升了群眾參與自治的熱情和鄉(xiāng)村治理的能力。如江西省余江縣是典型的江南水網(wǎng)地區(qū)，農(nóng)村集體土地的所有權(quán)95%以上都在村民小組或自然村，但宅基地的審批權(quán)卻集中在村民委員會，存在著明顯的產(chǎn)權(quán)與治權(quán)相脫節(jié)現(xiàn)象。為了調(diào)動村民參加宅基地制度改革的積極性，余江縣在反復(fù)宣傳關(guān)于農(nóng)村宅基地制度有關(guān)規(guī)定的同時，在每個農(nóng)村集體土地所有權(quán)單位都讓群眾選舉產(chǎn)生了村民理事會，讓本村的宅基地由本村村民自己依法依規(guī)研究處理。由于在本村民小組或自然村的范圍內(nèi)，每家每戶占用宅基地和建房的情況，人人都知根知底；更因為由自己選舉產(chǎn)生的理事會，辦事公平公正公開透明。結(jié)果是，在全縣已騰退2萬多宗違規(guī)占用宅基地的情況下，沒有發(fā)生過一起上訪事件。這也說明，直接關(guān)系村民切身利益的事情，讓村民依法依規(guī)地自行研究解決，這樣不僅成本低、代價小，而且能夠極大調(diào)動村民參與公共事務(wù)管理的熱情，提升鄉(xiāng)村社會治理的效能。
陳文勝：不少地方全面推進(jìn)農(nóng)村“一戶多宅”整治，引起了社會的高度關(guān)注，也是爭議較多的。其具體做法是通過“一戶多宅”整治把農(nóng)民的土地集中起來，再通過增減掛鉤、占補(bǔ)平衡變現(xiàn)為財政收入，因而地方政府的積極性非常高，甚至被一些地方作為鄉(xiāng)村振興的經(jīng)驗在宣傳推廣。城市建設(shè)征收土地的收益歸地方政府還有一定道理，但這些非征收土地的收益，是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中留給農(nóng)民的最后一根稻草，應(yīng)該是屬于農(nóng)民的利益、是屬于村集體經(jīng)濟(jì)組織的收益。政府推進(jìn)“一戶一宅”整治本身沒錯，增減掛鉤、占補(bǔ)平衡也沒錯，只是應(yīng)該將非征收用地的收益用于歸屬地的實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，用于改善鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)民的基本社會保障、基本公共服務(wù)等方面。這樣的“一戶一宅”整治、增減掛鉤與占補(bǔ)平衡，必然會得到農(nóng)民的歡迎和支持。
農(nóng)村住宅的情況也非常復(fù)雜，解決這些歷史上長期積累的問題需要時間，還需要智慧。比如說有三兄弟，由于計劃生育的原因，只生了女兒又嫁出去了，在夫妻去世后由父母親或弟弟繼承房屋財產(chǎn)權(quán)，就會導(dǎo)致“一戶多宅”。比如說與父親各有住宅，由于計劃生育原因，只有一個兒子，等父母親去世后，不就是“一戶多宅”嗎？中國在歷史上是一個大國小農(nóng)，很多農(nóng)民祖祖輩輩守望家園，在新中國成立后把世代相傳的土地交給了集體組織，而有些住宅在新中國成立以前就存在，是祖輩代代相傳的房屋財產(chǎn)。現(xiàn)在《物權(quán)法》明確規(guī)定農(nóng)民住宅為財產(chǎn)，賦予了農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)，一些地方不做任何補(bǔ)償就強(qiáng)制性地推倒復(fù)耕，嚴(yán)重侵害了農(nóng)民的核心利益。因此，“一戶多宅”的問題需要時間慢慢消化，需要區(qū)分具體情況分別處理，而不能一刀切推進(jìn)。
過去農(nóng)村改革是農(nóng)民在基層推動的，基本上符合農(nóng)民的利益要求，也使得改革的成就很大而成本很低。現(xiàn)在一些改革主要是由政府和干部來推動，有的比較符合政府的利益和城市的利益、工業(yè)的利益，而不太符合農(nóng)民的利益、鄉(xiāng)村的利益。一些地方打著土地改革的旗號，干的是損害農(nóng)民利益的事情，讓農(nóng)民對自己的財產(chǎn)、家園沒有話語權(quán)，農(nóng)民的主體地位到底體現(xiàn)在什么地方？農(nóng)民的土地是集體所有權(quán)，只要不改變用地性質(zhì)，村集體原則上應(yīng)該具有完全的自主權(quán)。按照黨中央關(guān)于農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展要求，就必須改變農(nóng)村土地的財富流向以用于實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。
(中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：陳文勝，《論道大國“三農(nóng)”——對話前沿問題》，中國農(nóng)業(yè)出版社 2021年4月)
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