編者：鄉(xiāng)村振興，規(guī)劃先行，現(xiàn)代鄉(xiāng)村規(guī)劃對于我國來說還剛剛開始，那么鄉(xiāng)村規(guī)劃到底有沒有用？針對這個問題，本刊特刊發(fā)中國城市科學規(guī)劃設(shè)計研究院院長方明兩年前的文章，文中不僅回答了鄉(xiāng)村規(guī)劃到底有沒有用，還對什么樣的鄉(xiāng)村規(guī)劃有用，由誰來主導(dǎo)的問題進行了解答。
自古以來，中國的鄉(xiāng)村大都是風水先生選的址，是鄉(xiāng)里的鄉(xiāng)紳能人畫師構(gòu)思出來的，再加上能工巧匠建設(shè)出來的，通過歲月的演變，自然的發(fā)展，逐步形成了今天的村莊格局與風貌，并沒有現(xiàn)代意義的鄉(xiāng)村規(guī)劃設(shè)計。
但是由于長期以來鄉(xiāng)村規(guī)劃理論基礎(chǔ)很匱乏，從事村鎮(zhèn)規(guī)劃的人才極其缺少，再加上經(jīng)費不足，重視不夠等多種因素，造成了鄉(xiāng)村規(guī)劃大量簡單照搬城市、注重形式、內(nèi)容空洞，農(nóng)民看不懂，實用性極差，花了不少冤枉錢，沒有什么效果。
所以很多同志認為鄉(xiāng)村規(guī)劃沒什么用，學界也有不同的看法，認為自古鄉(xiāng)村沒有規(guī)劃，不要去做規(guī)劃。那么鄉(xiāng)村規(guī)劃到底有沒有用呢？
一、鄉(xiāng)村規(guī)劃有沒有用？
1.現(xiàn)有的鄉(xiāng)村規(guī)劃大都沒什么用！
廣大鄉(xiāng)村需要的是實際建設(shè)，規(guī)劃在鄉(xiāng)村無用武之地。未來，鄉(xiāng)村人口會進一步減少，而且部分鄉(xiāng)村還會消亡，多元分化式的衰減是鄉(xiāng)村發(fā)展的總趨勢，增量規(guī)劃的用處不大。
鄉(xiāng)村自古是自治的。過多的外來的干預(yù)，適得其反。規(guī)劃如果得不到認同和參與，更得不到執(zhí)行。
鄉(xiāng)村規(guī)劃設(shè)計更注重具體的點、具體的做法。大部分城市規(guī)劃設(shè)計院并不熟悉鄉(xiāng)村，往往是簡單的把城市的規(guī)劃照搬照抄到鄉(xiāng)村去。
2.有針對性的、簡潔的鄉(xiāng)村規(guī)劃很有用，還能省錢和賺錢！
鄉(xiāng)村如果規(guī)劃好了，能為城鄉(xiāng)發(fā)展提供巨大的支持，提供和節(jié)省海量資源，特別是在未來資源更加嚴控的時期。好的鄉(xiāng)村規(guī)劃可以起到以下的作用：
摸清鄉(xiāng)村資源的家底。鄉(xiāng)村里有歷史文化、自然山水、大量的建設(shè)用地和耕地資源，還有很多社會、文化、行政資源。幾千年所形成的鄉(xiāng)村格局和選址，是農(nóng)耕文明最好的遺產(chǎn)。通過精細化的鄉(xiāng)村規(guī)劃把這些資源找出來，對各級政府都是非常重要的一件事。
精準的管控節(jié)約好鄉(xiāng)村用地。我們國家有各個層級的規(guī)劃，但是只有到鄉(xiāng)村規(guī)劃、村莊規(guī)劃，才能真正精細的和落地的把鄉(xiāng)村用地管理好。鄉(xiāng)村的存量建設(shè)指標是一筆巨大的財富。然而村莊里用地卻十分復(fù)雜，十分低效。
規(guī)范鄉(xiāng)村建設(shè)的行為。當下的鄉(xiāng)村建設(shè)行為多是盲目的、低效的、散亂的，沒有統(tǒng)一的規(guī)劃具體指導(dǎo)鄉(xiāng)村建設(shè)的實施。廣大鄉(xiāng)村最缺技術(shù)支持和技術(shù)服務(wù)，簡單實用的鄉(xiāng)村規(guī)劃能為鄉(xiāng)村地區(qū)大量重復(fù)低效的建設(shè)節(jié)省出大量的資金。
明確農(nóng)村建設(shè)許可的管理。農(nóng)民建房一直是自己說了算，在當下融入城鄉(xiāng)的過程中，一樣會需要管理和確權(quán)。同時，鄉(xiāng)村蓋的房子也存在著質(zhì)量安全問題。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一管理是最佳的選擇。
高起點規(guī)劃的鄉(xiāng)村讓城市更加美好。美麗中國離不開美麗鄉(xiāng)村，不久的未來，逆城市化將出現(xiàn)，這需要為未來城市人回鄉(xiāng)村預(yù)留出好的生態(tài)環(huán)境。
二、鄉(xiāng)村需要什么樣的規(guī)劃？
鄉(xiāng)村規(guī)劃有著什么樣的市場需求，同時又存在著什么樣的實際問題？從政府部門，鄉(xiāng)村百姓及相關(guān)企業(yè)角度來講，大家似乎都不太重視鄉(xiāng)村規(guī)劃。為什么會出現(xiàn)這種現(xiàn)象，原因大概有以下五個方面：
一是以城市為主導(dǎo)的村鎮(zhèn)規(guī)劃在農(nóng)村很多都用不了。由于我們國家的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，城市土地和農(nóng)村土地不是一個性質(zhì)，城市規(guī)劃的理念、體系和標準與農(nóng)村實際情況格格不入，對農(nóng)村的指導(dǎo)作用也大打折扣。
二是農(nóng)村地區(qū)土地大都是承包給村民。宅基地都是村民所有，農(nóng)村的很多土地大都分光了，集體能說了算并不多，鄉(xiāng)村規(guī)劃不能隨意規(guī)劃。
三是很多基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目并不符合農(nóng)村的實際情況，比如北方某城市上級投資在鄉(xiāng)村建了公廁，標準很高，但是由于沒有水或者是維護經(jīng)費，平時都鎖起來，閑置了資源。
四是鄉(xiāng)村很多需求項目得不到解決。比如有些村子需要液化氣站的用地，但是在規(guī)劃中沒有具體安排，沒法解決用地的問題，項目沒法落地。
五是很多城市超前的理念不符合鄉(xiāng)村的實際情況。比如把城市的一些太陽能浴室、太陽能路燈用到鄉(xiāng)村去，在實際運用中很難推行。
綜上所述，鄉(xiāng)村不是不需要規(guī)劃，而是不需要存在各種問題與不接地氣的規(guī)劃。那么，當下的鄉(xiāng)村到底需要什么樣的規(guī)劃呢？
一是需要能解決問題的規(guī)劃。農(nóng)村規(guī)劃也搞了好幾輪，但真正解決農(nóng)村問題的規(guī)劃并不多。一些規(guī)劃表面上是鄉(xiāng)村規(guī)劃，實際上是為城市或大項目騰挪建設(shè)用地指標，從根本上就不是解決農(nóng)村問題的。
二是需要能帶來發(fā)展的規(guī)劃。近年來，到農(nóng)村開展鄉(xiāng)村旅游和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的項目也不少，但由于農(nóng)村缺乏整體規(guī)劃，很多投資商不敢貿(mào)然投入；有些膽大的硬著頭皮建了項目，卻經(jīng)常被當做違法建筑一拆了事。鄉(xiāng)村規(guī)劃如果不能解決鄉(xiāng)村發(fā)展問題，其作用必然大打折扣。
三是需要能改善生活的規(guī)劃。目前農(nóng)民建房改善居住條件的熱情很高，但很多地區(qū)多年不批宅基地，農(nóng)民建房缺乏政策支持。一些城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)為了發(fā)展“瓦片經(jīng)濟”建設(shè)了大量出租房屋，但是與之配套的基礎(chǔ)設(shè)施卻十分缺乏，從而造成了吃水難、用電難、如廁難等諸多問題，有的還引發(fā)火災(zāi)，造成安全事故。
三、以需求為導(dǎo)向編制鄉(xiāng)村規(guī)劃
在鄉(xiāng)村振興背景下，構(gòu)建鄉(xiāng)村新格局、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、生態(tài)宜居的環(huán)境、鄉(xiāng)村文化的傳承與發(fā)展、農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施、鄉(xiāng)村治理等多個方面都需要鄉(xiāng)村規(guī)劃的指引和空間的落地，重點突出以下幾個方面。
1.鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)在空間的落地和建設(shè)指引
鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是鄉(xiāng)村的關(guān)鍵，之前鄉(xiāng)村往往做了很多產(chǎn)業(yè)的研究，但是絕大多數(shù)并沒有在空間落地，沒有具體建設(shè)指引，沒有規(guī)劃。產(chǎn)業(yè)的研究與規(guī)劃落地，形成兩張皮。比如養(yǎng)豬場具體放哪里，在哪里搭建大棚，在哪里放牧，在哪里種植，哪里保護山林，都沒有落到空間實處。
2.農(nóng)村人居環(huán)境是鄉(xiāng)村規(guī)劃的重點
鄉(xiāng)村的產(chǎn)業(yè)需要政府的引導(dǎo)，產(chǎn)業(yè)真正的發(fā)展更多靠市場去推動，農(nóng)村公共環(huán)境卻是政府應(yīng)該重點提供的，因此鄉(xiāng)村規(guī)劃的主要工作對象是鄉(xiāng)村人居環(huán)境。
農(nóng)村人居環(huán)境所涉及的垃圾用什么模式收集、清運和處理、污水怎么處理或利用、基礎(chǔ)設(shè)施用什么標準或選型、鄉(xiāng)村風貌用什么風格、綠化的樹種和數(shù)量等多方面的內(nèi)容都是我們鄉(xiāng)村規(guī)劃的工作重點。
3.加強空間和土地的精細化管理
鄉(xiāng)村個體小，分布散，土地情況復(fù)雜，有各種不同用地，如集體建設(shè)用地、宅基地、耕地、林地、坡地等，這些用地都需要是具體的在空間的研究、精細的管控、用途的指引，需要具體在土地的落實，需要精細化、準確化的管理。
4.針對鄉(xiāng)村建設(shè)的熱點
當前鄉(xiāng)村建設(shè)需要什么內(nèi)容，就是我們規(guī)劃的重點。要具有針對性，實效性和實用性。農(nóng)村建什么，我們重點規(guī)劃什么，讓我們的規(guī)劃與建設(shè)結(jié)合起來，以需求為導(dǎo)向。一些不著急，未來要發(fā)展的事情，可以先放一放。
農(nóng)田怎么整治，農(nóng)村住房怎么建、溝渠邊坡用什么材料、橋梁用什么形式、大棚、村莊入口怎么布置、村內(nèi)道路用什么材料、樹木花草怎么栽、路燈選用什么形式……還要針對村內(nèi)的綠化、村入口、村中心、公共服務(wù)設(shè)施，村內(nèi)道路、曬谷場等。
5.指導(dǎo)具體的設(shè)計和建設(shè)
傳統(tǒng)的城市規(guī)劃是成體系成建制的規(guī)劃，往往側(cè)重宏觀，但是在鄉(xiāng)村規(guī)劃中需要大量的中觀規(guī)劃來指導(dǎo)微觀的設(shè)計和操作。
比如在鄉(xiāng)村規(guī)劃中，我們既需要產(chǎn)業(yè)研究，也需要產(chǎn)業(yè)在空間上落地，具體的產(chǎn)業(yè)項目、產(chǎn)業(yè)內(nèi)容進行具體指導(dǎo)和定位，包括規(guī)模、建設(shè)方向等。
我們也需要對垃圾用哪種處理方式，是循環(huán)利用、就地處理？多少比例就地處理？多少要運出去？這種是垃圾專項規(guī)劃，可以指引具體的設(shè)計，這些往往沒有，地方往往只有具體的技術(shù)設(shè)計和建設(shè)缺少上位規(guī)劃，產(chǎn)生了錯誤的方向問題。污水也是同樣的問題，用什么方式去收集、處理，集中處理還是資源化的方式處理更符合農(nóng)村的實際。
在鄉(xiāng)村風貌上，每個鄉(xiāng)村具體的設(shè)計千差萬別，由于分布很散，不可能專門找人設(shè)計，因此缺少在中觀層面上對風貌的定位，建筑材料的選擇，建筑風格、選址，這些都是鄉(xiāng)村規(guī)劃需要解決的問題。
鄉(xiāng)村建設(shè)中的基礎(chǔ)設(shè)施，道路基礎(chǔ)設(shè)施選型選線，都需要中觀的規(guī)劃，但可惜目前的村莊規(guī)劃大多停留在宏觀層面，缺少中觀規(guī)劃，鄉(xiāng)村規(guī)劃重在中觀層面，起到承上啟下的作用，目前恰恰缺少的正是這一部分。
村莊規(guī)劃設(shè)計特別要注重山邊的森林和生態(tài)修復(fù)，注重村邊的綠化和黑臭水體，注重田邊的大棚和地窖冷庫，注重水邊的小橋溝渠和水利設(shè)施，注重路邊線形及材料和路邊景觀綠化，注重宅邊的景觀和垃圾污水的處理，而這些都屬于中觀規(guī)劃的部分。
四、探索接地氣的鄉(xiāng)村規(guī)劃理念
1.整縣推進系統(tǒng)編制鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃
自古皇權(quán)不下縣，發(fā)展到今天，鄉(xiāng)村已不是孤立的存在，縣域是全面統(tǒng)籌安排各項產(chǎn)業(yè)和專項建設(shè)的地域單元。不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)，不同的先天本底和條件也都需要不一樣的定位和規(guī)劃。傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)鎮(zhèn)村體系規(guī)劃是以縣城為主體，最多考慮到一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)，沒有涉及到村莊，也很難把村莊的問題說清楚，所以需要系統(tǒng)的編制縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃。這個規(guī)劃是每個具體的村鎮(zhèn)規(guī)劃的上位規(guī)劃。一些沒有條件單獨編制村莊規(guī)劃的地方，也可以一定程度的用縣與鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃來暫時替代村莊規(guī)劃。
2.建立一個具有本地特色的鄉(xiāng)村分類發(fā)展
眾多的村莊必須分類發(fā)展，因類施策。國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃，將村莊分為集聚提升類，城郊融合類，特色保護類，搬遷撤并類，前三類是未來鄉(xiāng)村振興的聚集點。同時，鄉(xiāng)村里還存在大量“一般發(fā)展類村莊”（那些缺乏產(chǎn)業(yè)，空心化比較嚴重但仍然會存在一段時間的村莊）和“基本保障類”（資源要素匱乏但短期內(nèi)不會消亡的村莊），這兩類量大面廣，要積極關(guān)注。
對不同類型村莊應(yīng)采取不同的發(fā)展建設(shè)標準和不同的發(fā)展建設(shè)時序。總體上應(yīng)先易后難，先重點，先城郊，先特色保護。通過優(yōu)先發(fā)展這些有區(qū)位優(yōu)勢，有資源優(yōu)勢，有交通優(yōu)勢，有人氣有活力的村莊，帶動其他村莊有序地實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。
不同地區(qū)應(yīng)該編制各具特色的分類辦法。一定要針對自己的實際情況編制，比如北京鄉(xiāng)村振興提出了上樓村、倒掛村等很有特色的分類。同時分類的名字盡可能客觀，比如說用一些生態(tài)涵養(yǎng)型、山區(qū)型的名字，讓留下來的村民有信心。
3.在鄉(xiāng)村人口流失的背景下研究鄉(xiāng)村規(guī)劃問題
要重點研究農(nóng)村的人口問題，未來鄉(xiāng)村的人口會持續(xù)流失，要研究大量出現(xiàn)的空心村、凋弊村如何整治，要在研究人口減少的背景下研究鄉(xiāng)村規(guī)劃如何開展。
4.傳承鄉(xiāng)村智慧充實鄉(xiāng)村規(guī)劃
幾千年農(nóng)耕文明歸納總結(jié)的在鄉(xiāng)村里的一些土辦法是鄉(xiāng)村的智慧。比如我們傳統(tǒng)的村寨在選址布局上依山就勢，避開良田耕地，尊重風水理論。再比如我們傳統(tǒng)對垃圾污水通過堆肥還田、畜禽飼養(yǎng)的方式，生態(tài)循環(huán)、資源化利用，比現(xiàn)在城市市政工程處理方法來得高明得多。
這些自然的、生態(tài)的、傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土辦法非常實用、依然鮮活、很有生命力，反觀來自于城市的、西方的現(xiàn)代城市規(guī)劃理論卻與鄉(xiāng)村格格不入。
5.以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元編制村莊規(guī)劃
單獨的編制村莊規(guī)劃是最不劃算的。一個村莊麻雀雖小，五臟俱全，涉及到經(jīng)濟文化社會建設(shè)產(chǎn)業(yè)等多個方面，沒有幾十萬是編不好一個村莊規(guī)劃的。地方政府往往沒那么多資金，也沒有必要花這么多錢編制規(guī)劃。但同時，往往一個縣有很多地方自然地理環(huán)境一樣，社會發(fā)展水平一致，經(jīng)濟文化特征相同，村莊的區(qū)別并不大，70%左右的內(nèi)容是一樣的，個性部分只有30%。所以相同區(qū)域的村莊一起來編制規(guī)劃，反倒非常經(jīng)濟，針對性也更強。
一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)往往地理社會經(jīng)濟文化發(fā)展的水平是一致的，所以以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元編制村莊規(guī)劃是最經(jīng)濟劃算的。同時鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理水平，要好過村莊。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社會經(jīng)濟發(fā)展未來動力不足，但是從管理角度，日益需要加強。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位編制村莊規(guī)劃也符合村莊人口日益減少的趨勢，便于小集中大均衡的原則。
6.做村民有用的規(guī)劃
對村民而言規(guī)劃有沒有用很重要，能夠指導(dǎo)鄉(xiāng)村經(jīng)濟的發(fā)展，能夠在空間落地，能夠指導(dǎo)具體建設(shè)，就是有用的規(guī)劃。村莊規(guī)劃一定要能直接指導(dǎo)鄉(xiāng)村的建設(shè)，鄉(xiāng)村不可能都去請人做設(shè)計做施工圖，村莊規(guī)劃要一定程度上從面上指導(dǎo)一些簡單的建設(shè)，面上的建設(shè)。同時還有利于縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村各級的管理方便。
7.便于村民簡潔易懂
鄉(xiāng)村規(guī)劃內(nèi)容量小不大，不要像城市規(guī)劃一樣強求成體系，成片區(qū)的編制，一定要有針對性地編成幾圖幾書，少做一些圖文并茂式的分析和說明，多提供一些具體做法和選擇，多選用或繪制一些卡通圖片。
總體的文本和成果圖紙一定要少而精，要限制厚度，既便于復(fù)制，也便于閱讀規(guī)劃內(nèi)容。有條件的村可以做一個永久公示牌，把村莊規(guī)劃的總平面放在村里的重要位置，便于全村人了解和監(jiān)督。
五、什么人來編鄉(xiāng)村規(guī)劃？
1.以村民為主體編制村莊規(guī)劃
自古以來村莊的規(guī)劃建設(shè)都是村民自己來完成的，村民并不笨，建設(shè)自己的家園誰也不傻。反倒是自己來編制村莊規(guī)劃，更加知道自己想要什么，也更加會遵守自己編制的規(guī)劃，更加有責任感。自己的事兒自己做，它的意義已經(jīng)遠大于技術(shù)方面的意義。事實上我們城市里自己家裝修，跟這個道理一樣，我們都不是室內(nèi)設(shè)計師，不是裝的也很漂亮嘛？而且過程很值得回味。
村委主導(dǎo)。鄉(xiāng)村的規(guī)劃一定要請村兩委主導(dǎo)，請一些社會學、藝術(shù)家等方面的專家來作為顧問，規(guī)劃、市政、建筑等專業(yè)的編制技術(shù)人員為輔導(dǎo)的編制團隊，請村民參與到鄉(xiāng)鎮(zhèn)審批，最后在縣里通過。
2.組織以縣市從事社會科學、文化藝術(shù)、退休同志為主體的鄉(xiāng)賢為主體，下鄉(xiāng)幫助編寫規(guī)劃
縣里有能人，很多有經(jīng)驗的同志曾經(jīng)下鄉(xiāng)或者平時經(jīng)常到鄉(xiāng)村出差；也有很多同志，前些年城鎮(zhèn)化從鄉(xiāng)村調(diào)到城里來工作的，這些同志既熟悉農(nóng)村的實際情況，又了解外部的發(fā)展新理念，他們做的規(guī)劃往往是最適合鄉(xiāng)村的。
同時鄉(xiāng)村的問題是個社會科學的問題，要充分把一些從事社會科學類的，從事文化藝術(shù)類的，對鄉(xiāng)村有熱情的，特別是一些退休的同志調(diào)動起來，他們時間精力相對充裕，又愿意到鄉(xiāng)村去呼吸新鮮的空氣，工作有熱情，他們很愿意發(fā)揮自己的余熱。這些老同志經(jīng)常去鄉(xiāng)村，也是一種告老還鄉(xiāng)吧。這些同志組成的新鮮血液，對農(nóng)村的人才起到了重要的彌補，對農(nóng)村的人氣也有一定程度的增加提升。有他們的參與，能把鄉(xiāng)村建得更美好。
3.國家發(fā)了文號召組織院士院長大師和設(shè)計院設(shè)計師下鄉(xiāng)
這個活動非常好。越來越多的人重視鄉(xiāng)村了。他們的到來會激發(fā)農(nóng)村地區(qū)豐富的創(chuàng)造力，他們是藥引子，能激發(fā)藥更大的效率。
如果說城市的規(guī)劃注重管控的話，鄉(xiāng)村的規(guī)劃更加注重如何實用，注重如何引導(dǎo)建設(shè)，有用是鄉(xiāng)村規(guī)劃的核心！
（作者系湖南師范大學中國鄉(xiāng)村振興研究院專家委員,住房城鄉(xiāng)建設(shè)部歷史文化保護與傳承專家委會委員、社區(qū)建設(shè)專家委員會委員、中國城市科學規(guī)劃設(shè)計研究院院長，教授級高級規(guī)劃師；中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：田園游記 微信公眾號）
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