在“十四五”時期，土地制度改革能否成為下一輪改革的重點？近日，在上海交通大學安泰經濟與管理學院主辦的“土地制度改革對中國經濟轉型的關鍵意義”講座中，上海交通大學特聘教授、中國發展研究院執行院長陸銘對話中國社會科學院農村發展研究所資深研究員黨國英，結合中國經濟轉型大趨勢，圍繞土地制度改革的基本理論、關鍵難點與預期效果和措施等話題，展開深度探討。
一、經濟轉型與土地制度的關聯
黨國英：經濟轉型無非是要處理好社會的平等、效率和穩定。當然，有些人也提出還需要可持續發展。我理解，可持續發展問題是“外部性內部化”，即通過市場交易，為難以定價的資源給出定價，比如碳交易。
這樣說來，環境問題、可持續發展問題也可以歸結為效率問題。因此，我們面對的問題是：什么樣的平等程度、什么樣的效率、什么樣的社會穩定狀態才可以讓我們滿意。
關于土地制度改革對中國經濟轉型的關鍵意義，我們需要從四個方面來展開說：一是關于基本理論解釋；二是對于歷史線索勾畫；三是轉型難題關聯土地制度；四是改革預期效果與改革措施。
首先要先說明一些概念。我們過去經常聽到“平等與效率”，其實更確切的說法是“平均與效率”。平等本身包含機會平等，而機會平等本身就是效率問題。因此，更加確切的說法是“平均與效率”。今天，我主要用的概念是“平均”。
另一個概念是分配與再分配。我們講平均的時候，往往遇到不同層次的狀況。比如，一種是沒有國家和公共部門的事后調整，僅僅靠市場產生出平均狀況；而另一種是有了公共部門事后調整或者是利益再分配的情況，那么平等狀況就會發生變化。這就是分配與再分配。
土地是人類非常重要的資源。土地制度演化能不能說是自動的越來越好、文明水平越來越高、平等分配關系形成自發的均衡？我覺得不是這樣。正因如此，我們才來講改革的必要性。
歷史發展過程中，人們對平均與否，或者是對平均程度的容忍度會越來越高。也就是說，效率在整個歷史發展過程中，對平等程度不是太敏感。
早期人類曾為一些水資源和土地資源而打得你死我活。后來，隨著社會進步，交易的出現解決了需求問題。因此，從歷史趨勢來看，資源分配提高了平均程度，這個觀點與很多做經濟學研究的朋友想法不太一樣。
整個人類歷史是效率提升的過程，是對低平均水平容忍度提高的過程，同時也是對社會穩定的要求提高的過程。這個說法在經濟學當中有一個共識。有的經濟學家講過，1800年前，人類經濟基本沒有積累，是一個持續低效率、簡單再生產的過程。
在這樣的歷史發展早期階段，真正資源平均是做不到的。隨著社會發展，我認為人們對資源平均程度的降低更加容忍。就土地資源來講，我們為了維持經濟發展的水平、滿足一定的效率要求，同樣可以容忍土地實際占用之間存在較大差異。
中國在封建時期的土地產出效率總體上高于封建歐洲。還有一個判斷是，比較令人滿意的效率和平均的狀況不能形成內生均衡，外生變量會對新的均衡建立有一定的影響。這里，我們需要特別強調的是國家干預。國家干預可以提高我們對資源配置過程中存在問題的容忍度。
我們講的經濟轉型是要實現共同富裕戰略，我們要有好的、令人滿意的平均狀況、要有高的效率、要有程度比較高的社會穩定。
二、改革預期效果與改革舉措
黨國英：回到中國現實中，我認為有兩個問題需要非常注意：一是恩格爾系數，二是居住形態。
居住形態很能反映我們的生活質量。居住形態可以從多方面刻畫，其中一項就是獨幢房占全部房屋比例。這項指標，可以當成是居住形態核心衡量要素。
從國際比較來看，我國居住形態和發達國家相比形成反向的對稱。我國以集合住宅為主，獨幢房占比較小，特別是在城市中。而歐美發達國家則完全是反過來。
恩格爾系數與居住形態這兩個問題本身就代表著生活質量，并且這兩個問題之間有著關聯性，同時會影響到其他領域的消費。進一步來說，這兩個方面狀態會影響到總需求，特別是消費需求。如果這兩個方面存在問題，那么就會導致抑制的抑制。
從居住形態來看，事實上，中國的土地資源不是居住形態的約束因素。中國的土地資源允許中國也可以擁有歐洲國家的居住形態。有些人說不行，因為中國土地比較少，按照我的數據分析來看，那種懷疑是不必要的。
如果土地不是居住形態的約束因素，那么問題出在哪里？問題在于土地的浪費和利用效率的低下。
給大家介紹一下東京的情況：2014~2019年，東京土地利用結構發生了變化，城市建成區占城市轄區總面積的比重從57.7%到59.2%。這個變化所引起的結果是：獨幢住宅比重比原來高，而集合住宅比重比原來低。
很多人都認為，我們的房子都已經蓋起來了，再想調整居住形態，難度很大。但我們看到，日本東京老工業城市都可以做存量調整，而且存量調整過程當中明顯的一個現象是獨立住宅比重提高。就這一點來看，中國再缺地也缺不過東京。
總體來看，影響實現共同富裕目標的因素有兩個：一是農業成本高、農業效率低；二是居住形態存在問題，這一問題特別會影響到總需求當中的消費需求。所以，提高我們的消費需求，要降低恩格爾系數刺激消費，也要通過居住形態引起一系列的消費增加。
如果我們有好的改革舉措，一定能夠解決上述兩個問題。
一是擴大市場在土地資源配置當中的決定性作用。我們土地是公有制，是國家所有、集體所有，在這個前提下，土地的使用權能不能交易？土地的使用期限能不能取消？我認為在一定條件之下是可以的。因為這樣的變化有利于市場在土地資源配置當中發揮決定性作用。
另一方面是規劃權分級、分層設立，部分規劃權下沉到級別更低的地方政府與開發企業。國有土地能不能分級？公用土地能不能進行經濟核算？確定公用土地的價格，而且將這個變化與土地財政收支掛鉤。我們調研看到許多公共部門對土地占用、浪費。有些村委會都有廣場，廣場前面有綠地，我自己看到有些村委會廣場七八畝地，這種例子太多了。總體來看我們的單位平方公里土地產出效率上比較低。
我們還要改善國家的再分配（干預）功能，要容忍資源占有的平均程度差異比較大，基尼系數比較高。如果我們容忍度增加與國家干預有關，就需要有效的國家干預。
在城市拓展過程中，我們需要用地。如果新增土地價值與農用地價格交易價格一樣，那么就不是補償權的問題。我認為國家農用地保護政策是對的，我們城市建設用地單位面積產出比發達國家低很多，浪費問題突出。所以，我主張搞農業保護區，然后我們配套一系列的政策。
我們還要建立居者有其屋制度，這個非常的重要。在降低房價上，能不能征收不動產稅？但是在征收過程中，不能按照面積征稅、按照套數征稅，而是一定要按照住房的“影子價格”征收，這有助于降低房價。
三、城市密度與土地利用效率
陸銘：非常感謝黨老師解釋了關于自己對于中國土地制度改革、中國經濟改革轉型的看法。
我進行兩點補充性說明：黨老師在整個報告里面關于居住形態作了論述，但是這個問題實在是比較復雜，黨老師在有限時間里也無法把這個問題進行充分解釋。我們探討城市形態時有非常重要的指標——密度。關于密度問題進行三點補充說明，對于黨老師的觀點會形成互補：
首先，城市密度本身是梯度。一座大城市從中心城區密度到郊區密度是逐漸遞減的過程。這個密度梯度與城市地理位置、不同區位土地產生的價值大小有關。中心城區最中心核心地段，或者中央商務區，因為最有利于企業和個人進行互動交流，所以會把這個地段用來發展高租金現代服務業。因此相應居住和生產形態也會比較高。但是，越往城市外圍走，土地租金將會遞減。這意味著地方區位的價值弱化，密度會低下來。
第二，從大城市和小城市的不同形態來看，總體上來講大城市密度會高一點，小城市密度要低一點。
第三，區分就業密度和居住密度的差異。之前有學者指出，與發達國家密度相比而言，我們的就業密度，特別是在中心城區核心地帶尤其在超大城市中心地帶的就業密度不高，居住密度反過來比較高。
這與什么有關？與黨老師講的土地用途管制和土地在不同用途上的分配有關。中國在城市建設用地當中工業用地和商服用地所占的比重是超過發達國家的大城市，相反居住用地所占的比重是比較低的。這樣，在有限的居住用地里就產生了超高的密度。獨幢形態居住比例比較低，根據黨老師判斷我也認為土地如果進行改革，在規劃和管理方式上更加靈活，中國居住形態是可以得到更好改善的，土地利用效率也可以大大提高。
講到土地利用效率，我補充一個信息：我們現在在城市里面對高密度居住形態非常容易產生一個判斷，就是中國地很緊張，這個判斷是我們在城市里觀察得到的。
首先，與我們前面講到的城市建設用地配置居住用途的比例低有關。其次，我們跳出城市用地來看，中國鄉村大量建設用地包括宅基地密度非常低。一方面擔心城市里面居住密度比較高，但是在農村地區又在出現大量的建設用地和宅基地浪費、低密度，綜合來看大家就不難理解：為什么黨老師講，如果我們可以把土地制度進行改革，土地交易可以更加順暢，土地使用權可以在地區之間進行交易和可轉換，中國整個建設用地數量完全可以改善居住形態。
關于日本規模經濟上不去的問題，黨老師提到日本對于農業用地農場面積有些管制。除此之外，日本還可能存在另外一個現象，那就是獨特的家庭文化。
日本農村有非常強烈的祖產概念。比如一個家庭中有四個兄弟姐妹，在城市化進程當中，四個兄弟姐妹里面三個人在城區工作，一定要有一個人在農村老家守著祖產。農村老家守祖產農場面積比較小，收入不很高，進大城市的兄弟姐妹就有責任和義務在家庭內進行轉移支付，幫助守祖產的家庭成員提高收入水平。
強烈維持祖產的文化就使得日本城市化率雖然提高，但是農村戶數減少得比較慢，戶均農場面積比較小。講到這里必須要說明，日本所走的小農場模式，首先是代價極其巨大，規模經濟不足時會導致日本農業生產成本非常高；其次是日本模式主要是由于管制、文化因素導致，這種情況下中國戶均農場面積遠遠小于日本農場面積。
四、規模經營與土地兼并
陸銘：很多人提出，中國土地不能搞規模經營，搞規模經營就意味著土地兼并。黨老師怎么看土地兼并和農業規模經營之間的關系，有沒有可能在土地制度改革過程中尋求平衡，既提高農村規模經營，但是又不影響農村規模經濟穩定的方法？
黨國英：城市密度梯度概念我非常贊成。但是我想說的是，我們實踐當中往往出現令人感到很不合理的做法。本來城市中心密度大，往往很多地方政府把城市掏空了，主張疏散城市中心，從印度經驗來看對低收入群體不利，低收入群體適合住在城市中心，城市密度大對低收入群體是有幫助的。
其次，關于小城市，城市規模也有梯度，這幾年我一直強調我國能不能發展1萬個左右的3萬人以上的城市。公共服務均等化在實踐當中不好操作，因為服務品質在一定規模城市里面才能有效，才有質量，所以發展小城市對中國意義特別大。
關于日本情況，陸教授講的祖產概念對我來說是新知識。我跟日本專家討論時，他認為日本推進鄉村旅游對日本農業農村發展起了負面作用，鄉村旅游最好不要超過農業GDP的10%。我還閱讀過其他的研究報告，也講鄉村旅游改善鄉村面貌的局限性。
從收入來看，農民人均收入和城市人均收入一樣，甚至略高，這在發達國家是普遍情況。這個情況下，土地不過是產生農產品的生產資料，社會穩定其實就是社會組織程度的提高，而城市的組織程度高于農村，農村社會組織程度能不能提高？在農村社會進步當中，農民成為農村主要生產者、農場主，這個時候農業作為社會單元已經不重要了。因為在農場主為主的農村地區，農民社會活動其實是依附于城市。
因此，我們可以通過城鎮化率提高解決這個問題。土地使用權、承包權適度集中時，通過提高城鎮化率，特別在城市發展當中發展小城市，提高小城市的密度，有利于降低社會組織成本的結構。
我經常遇到許多人提出這樣的問題，你們老說城鎮化，那么城市可以找到工作嗎？有那么多就業機會嗎？
回答這個問題，就是陸教授講的思想方法問題。整個人類進步、技術進步就是資本替代勞動過程，技術進步就是勞動生產率提高，同樣行業需要的勞動越來越少的過程。現在網絡金融很發達，銀行營業部柜臺工作人員減少，結果有研究發現金融領域總就業量提高了，技術越進步、資本替代勞動就業率就越高，原因就是我們不斷創造新需求，擴張經濟活動的規模。
陸銘：剛剛您對這個問題的回答，我補充一下，您下一次碰到這個問題補充兩個觀點：一是人們進城找不到工作就不去城市了；二是農業規模經營和城鎮化不是說在城市里沒有就業機會時把農業用地征收了，變成大農場，然后農民進城找不到工作，而是把因果關系搞反了。
我們今天講的城鎮化進程，是因為在城市里有大量勞動力需求，產生城鎮化動力，這個時候農民進城了以后農村規模經營出現需求。
五、從身份務農到職業務農
陸銘：一位網友問了一個問題：請問農業人口外流與土地流轉的大趨勢之下，農業主體變遷對于農業和社會穩定性會不會產生影響？比如部分地區以地入股，土地托管等情況出現會不會影響農業發展？或者從身份務農到職業務農轉換過程當中，發生的生產資料轉移對農業發展影響如何？
黨國英：我理解這位提問題的朋友指的是涉及到農業產業鏈的問題。現代農業有一個特點，全部農業產業鏈上價值總量要遠遠大于農業產業鏈上基礎環節的價值，就是土地上的經營活動。
美國農業產業鏈總價值大體上是土地上經營活動創造的價值大概十倍，再說多一點有食品產業鏈，還有農村產業鏈，這個比值又不一樣了。
按照我的觀察分析，在產業鏈總鏈條當中，真正需要入股合作的領域不在其他產業鏈環節，而在比如農產品加工、農業生產資料制造、農產品流通、農業科技研究等環節。這些環節對規模有要求，特別是對人力資本有要求。
歐美國家農民收入不是靠土地，而是在產業鏈這些環節上，產業鏈環節組織形式是規模巨大的現代合作社，這個非常重要。
我們希望在產業鏈的環節上要有農民參加合作社，作為合作社的社員，要有組織行為。而在地頭生產環節上，大部分情況不需要搞股份的。
為什么呢？因為一個家庭所能夠經營的土地面積足夠大了。我國現在就有兩三個勞動力耕種幾千畝的情況。例如一個家庭夫妻倆或者加上子女，一起種菜或者其他經濟作物。家庭所允許的經營規模已經能夠很好地利用技術潛力帶來經濟效率。
（作者陸銘系上海交通大學安泰經濟與管理學院特聘教授、中國發展研究院執行院長、中國城市治理研究院研究員、上海國際金融與經濟研究院研究員，黨國英系中國社會科學院農村發展研究所研究員；中國鄉村發現網轉自：《每日經濟》 2021年5月27日）
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