黨的十八大以來，在習近平新時代中國特色社會主義思想，特別是習近平外交思想和關于“三農”工作重要論述的指引下，農業對外合作不斷邁上新臺階、取得新突破。在建黨百年之際，系統梳理總結中國農業對外合作的歷程和經驗，立足新發展階段，完整、準確、全面貫徹新發展理念，圍繞構建新發展格局，以更高水平農業對外合作助力鄉村振興和農業農村現代化，具有重要的歷史意義和現實價值。
1.農業對外合作為服務國家戰略和農業農村發展做出了重要貢獻
農業對外合作是我國農業農村經濟工作的重要組成部分，對國內三農發展發揮著越來越重要的作用，對國際糧農治理的影響越來越深遠。回顧農業對外合作的發展歷程，在各個歷史階段，對服務國家重大戰略和三農全局都發揮了重要的、難以替代的作用。
從新中國成立到改革開放前（1949—1978年），農產品出口是社會主義建設的重要支撐。新中國成立后，蘇聯、東歐及亞洲社會主義國家最早承認中國合法地位并建交，農業對外合作隨即展開。這一時期中國農業對外合作主要以接受援助、學習、交流為主。為了迅速改變貧窮落后的經濟面貌，中國效仿蘇聯確立了優先發展工業的戰略，并確立了統一管理、統一經營、高度集中的對外貿易體制，實行指令性計劃和國家統負盈虧。為保證工業發展所需資金，農業貿易成為出口創匯的重要來源。盡管這個時期國內農產品總量供給短缺，但以農產品及其加工品主導的出口貿易比重一度高達80%，直至改革開放前的1978年仍然達到62.6%、總額在60億美元左右。除了糧食、油料等物資特殊規定限量出口外，其他產品如水果、茶葉、土特產等都實行壓縮國內銷售、優先確保出口的方針。正是這個時期的農產品出口，有力支撐了建國初期的大規模工業建設。
從改革開放到入世前（1979—2001年），農業引資引技引智和貿易合作交流加速發展，為國內農業發展聚集積極要素。黨的十一屆三中全會后，我國的經濟體制開始深層次調整，確立了對外開放基本國策。在這一歷史背景下，大批農業管理和科技人員到發達國家考察學習，解放思想，開闊眼界，轉變觀念。與此同時，通過各種方式積極引進資金、技術、人才和管理經驗。農業“引進來”逐漸成為對外合作的主流。以1994年8月啟動的引進國際先進農業科學技術計劃（948計劃）為例，先后從40多個國家和地區，引進先進農業技術1500多項、種質資源8萬多份和儀器設備1300余套，為國內相關產業發展提供了技術支撐。這一時期，中國將高度集中的外貿管理體制進行調整，在農業貿易領域率先放開“兩水”（水果、水產品），進出口定價機制逐漸市場化；下放對外貿易管理權，不少企業走上了農工貿相結合的對外貿易發展道路；削減關稅和非關稅壁壘，農產品關稅由1992年的51%下調至2001年的21%，并逐步取消非關稅壁壘，建立涉外動植物檢驗檢疫制度；進一步深化外匯管理體制改革，放寬外貿經營主體權限。同時，隨著國家相關法律政策的不斷完善，遠洋漁業等開始“走出去”并取得積極成效。這一階段中國總體對外貿易快速發展，而農業所占比重明顯下降。1979年中國農業貿易總額突破100億美元，2001年達到279億美元，農業貿易整體增長，繼續呈現順差態勢，占對外貿易的比重下降至5%左右，徹底改變了以農副產品出口為主的貿易格局。
加入世貿組織的第一個十年（2001—2011年），中國農業開始全方位參與國際競爭，農產品貿易突飛猛進，農業“走出去”初具規模。2001年12月11日，中國正式加入WTO，成為第142個成員。農業在入世中作出了巨大貢獻，大幅削減關稅，實行關稅配額管理制度，規范國內支持措施，取消出口補貼，如期開放了農業領域外資準入。2001—2011年，中國農產品貿易總額由279億美元增長到1556億美元，年均增長18.7%。其中，進口額由119億美元增長到949億美元，出口額由161億美元增長到608億美元。2004年首次出現逆差47億美元，至2011年逆差已擴大至341億美元，糧棉油糖以及肉類和乳制品等所有大宗農產品全部凈進口。2006年，商務部、農業部和財政部等對加快農業“走出去”提出了指導性意見，開始了我國農業“走出去”戰略的實施。農業“走出去”初具規模，2011年農林牧漁對外投資存量34.2億美元，有760家企業在境外開展涉農投資，一部分有實力的企業、包括一些民營企業開始主動參與全球農業資源配置。
黨的十八大以來（2012年至今），農業進入全方位對外開放新階段，服務國家政治外交大局和三農工作全局，不斷取得新成效。農業貿易和投資合作邁出新步伐，深度融入全球農業資源配置，積極參與全球糧農治理，農業日益成為政治外交的優質資源。一是機制平臺有新提升。2014年底，經國務院批準，成立了由農業部門牽頭的農業對外合作部際聯席會議制度。2016年出臺《國務院辦公廳關于促進農業對外合作的若干意見》，首次在國家層面對農業對外合作進行了系統部署。與140多個國家開展農業合作，與80多個“一帶一路”國家簽署協議，主辦二十國集團、金磚國家、上合組織、中拉、中非農業部長會議等重要活動，農業越發成為外交重要議題和優勢資源。二是經貿合作有新成效。農產品貿易額由2012年的1758億美元增至2020年的2468億美元，目前已穩居全球第二大農產品貿易國，第一大進口國，第五大出口國，成為大豆、油菜籽、棉花、豬肉等大宗農產品的全球最大買家。2019年農業對外投資79.36億美元，比2015年增長117%，投資存量已達348億美元，覆蓋106個國家。三是農業援外有新進展。向9個國家派出23個農業援外組、225人次農業專家，舉辦433期農業援外培訓，培訓外國農業人員上萬人。向聯合國糧農組織南南合作信托基金先后進行兩期捐款，推動農業技術轉移428項，使發展中國家上百萬小農受益，我國成為全球農業多邊合作的引領者。四是農業外交官隊伍初具規模。對外派駐農業外交官隊伍不斷壯大，農業大國基本全覆蓋，在推動與駐在國以及國際組織農業合作、及時獲取全球農情信息方面發揮重要作用。
2.當前農業對外合作面臨的形勢
當前和今后一個時期，我國發展仍然處于重要戰略機遇期，經濟基本面長期向好的發展趨勢沒有改變，強大國內市場為擴大對外開放提供了空間，為農業對外合作提供了機遇。同時，世界正經歷百年未有之大變局，國際政治、經濟、貿易格局正發生深刻變化，新冠肺炎疫情影響廣泛深遠，經濟全球化遭遇回頭浪，不穩定不確定因素明顯增加，農業國際合作面臨的風險挑戰將更加嚴峻。
一是進口依存度不斷提高，穩定進口供應鏈面臨較大壓力。近年來，我大豆、棉花、食糖、畜產品等對外依存度不斷提高，國際市場對國內產業的影響越來越大。疫情后，國際農產品市場波動震蕩，糧食供求趨緊，貿易政策多變，全球農業生產出現階段性阻滯和局部減產的風險上升，全球范圍內海運缺箱、爆倉、運費大幅上漲的問題持續惡化。在這種形勢下，保障進口供應的穩定性和可靠性，防范市場風險，將是一項長期任務。
二是優勢農產品出口競爭力不高，農業貿易大而不強問題突出。農業國際化的全球經驗表明，“大進大出”是成為世界農業強國和貿易大國的必經之路。我國是農業貿易大國，但農產品貿易的國際競爭力仍待加強，突出問題是“進多出少、進快出慢”，“十三五”期間農產品出口年均增幅3%左右，2019、2020年出口額兩連降。其中，水產品、蔬菜等傳統優勢產品出口下滑，水果由傳統順差產品轉變為逆差。大量的農產品出口中小企業在質量、標準、加工、物流、品牌、營銷等方面，需要全面提檔升級，從而在激烈的國際競爭中站穩腳跟。
三是經貿等領域摩擦加劇，增加了農業對外合作的不確定性。近年來，全球范圍內的貿易保護主義、單邊主義抬頭。美西方在經貿、投資、科技、產業等領域對我進行全方位打壓。同時，疫情發生后，一些國家“自顧”傾向明顯上升，對保糧食安全和市場供給的重視程度前所未有，不僅要強化國內生產供應，還要壓制我對外合作空間。在這種政治環境下，農業對外合作面臨的不確定性增加，統籌做好服務國家外交大局與發展農業多雙邊關系的任務更重。
四是新冠肺炎疫情仍然持續，推進農業對外合作面臨挑戰。國際疫情仍然復雜嚴峻，農業對外合作遭遇了前所未有的困難。國際展會和線下交流活動無法正常開展，人流物流嚴重受阻，境外項目大都面臨國內人員出不去、國外人員回不來的問題，農資和部分產品進出口也受到口岸關閉、檢疫要求升級、運輸工具不足的影響，很多境外項目無法正常動工。同時，國際市場風險加劇，農產品價格波動、境外合作企業違約、部分國家匯率大幅震蕩等風險都在增加。
3.“十四五”及今后一個時期農業對外合作重點任務
今后一個時期，農業對外合作將以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，貫徹落實新發展理念，緊緊圍繞服務國家外交、外經、外貿的大局，以助力形成農業雙循環新發展格局為重要任務，以助推鄉村振興和農業農村現代化為重要目標，以共贏、共擔、共治為重要原則，創新農業交往交流、貿易投資、科技合作、對外援助和參與全球糧農治理方式，實現更大范圍、更寬領域、更深層次的農業對外開放。
（一）系統謀劃、互利共贏，加快構建新型農業對外伙伴關系。按照“取”和“予”更加平衡的總體思路，大力推進農業對外合作，擴大同各國的利益交匯點，實現互利共贏發展。深化新型大國農業關系。求同存異，妥善處理分歧，鞏固與大國的農業合作，積極拓展合作空間，加強在應對氣候變化、糧食安全、數字農業、土壤保護等領域合作，更好實現互利共贏。拓展與發展中國家農業關系。積極開展多種形式的農業南南合作，優化大宗農產品進口來源多元化布局，擴大從“一帶一路”、新興市場和發展中國家進口農產品，擴大對發展中國家的農業投資。用好多邊和區域合作平臺。積極參與全球糧農治理和區域次區域合作，發揮好我在20國集團（G20）、金磚國家、上合組織和面向東盟、中東歐國家的平臺中的作用，維護多邊主義，支持多邊貿易體制改革，推動全球糧農治理體系改革發展。
（二）優進優出、重點促出，推動農業貿易高質量發展。著力優化進口市場結構和布局，重點提升農產品出口質量和效益，助力國內農業供給側結構性改革、產業提質增效和農民就業增收。加快構建穩定的重要農產品進口供應渠道。圍繞保障國內重要農產品安全穩定供給，拓展多元化進口渠道，合理有序調整進口來源布局，適時適度調控進口，增強供應鏈韌性，加強監測預警和風險防范。加快培育農產品出口國際競爭新優勢。聚焦優勢區域、重點產業和關鍵環節，培育一批農業國際貿易高質量發展平臺載體，打造線上線下融合的國際知名農業展會，推進農產品出口跨境電商、海外倉等新業態新模式發展。加快推進農業服務貿易發展。把農業服務貿易作為推動優勢產能走出去的重要抓手，發揮我在農技、農機、農資等領域優勢，在全球范圍內塑造農業服務貿易的模式、規則、標準等話語體系，帶動我農業對外投資和貿易全面發展。
（三）優化布局、強化支撐，推動農業走出去行穩致遠。統籌謀劃產業方向，科學選擇投資區域，圍繞重點企業精準施策，以加工、倉儲、物流為關鍵環節，推動實現我國農業產業鏈供應鏈價值鏈在全球的合理延伸布局。設計和落實一批具有一定影響力、帶動作用明顯、可持續發展能力強的合作項目，全面建立起與農業跨國經營相配套的財政、融資、稅費、援外、貿易、外交政策支撐體系，以及完備的農業對外合作法律、信息、信用、保險、人才、商協會服務保障體系。
（四）引推并重、培優補短，促進國際農業科技合作互惠共享。優化全球農業科技合作戰略布局，聚焦基礎性、戰略性、前瞻性的農業科學領域和全球共性挑戰，發揮農業科技國際合作平臺作用，推動優勢科技資源雙向流動，以開放合作推動自主創新。加強與農業科技強國的聯合攻關，圍繞基因挖掘等基礎研究、人工智能等前沿交叉學科在農業中的應用，以及畜禽核心種質育種等技術，加快補齊短板，突破瓶頸。推動農業科技走出去，加強與“一帶一路”國家在良種培育、高產栽培技術、動植物疫病防控、設施農業、農機裝備、旱地農業等領域合作。
（五）創新方式、注重實效，促進農業對外援助取得新成效。堅持授人以漁、量力而行、講求實效，推動農業援助向上下游延伸，與農業對外經貿投資協同發展。確定重點國別、分類施策，幫助受援國編制農業發展規劃或開展規劃咨詢，加強援外項目與受援國農業發展重點任務相銜接。健全國內農業援外工作協調機制，推動設立單獨的農業援外資金，整合農業技術示范中心等現有資源，鼓勵地方、科研單位、企業參與農業援外，推動形成農業援外一盤棋。創新援外模式，調動各方資源，拓展與國際組織、發達國家、私營部門、金融機構等的合作伙伴關系。加強管理服務，推動提升農業援外人員待遇，增加其工作積極性和獲得感。
（作者系農業農村部國際合作司司長，中國鄉村發現網轉自：重農評 微信公眾號）
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