——《土地管理法實(shí)施條例》系列解讀之八
新修訂的《土地管理法實(shí)施條例》（以下簡稱《條例》）嚴(yán)格貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院近年來關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)、改進(jìn)占補(bǔ)平衡、制止耕地“非農(nóng)化”、防止耕地“非糧化”等決策部署，進(jìn)一步細(xì)化完善了新《土地管理法》關(guān)于耕地保護(hù)的新要求，為確保國家糧食安全打下堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。
1.嚴(yán)防耕地“非農(nóng)化”“非糧化”，筑牢糧食產(chǎn)量安全防線
《國務(wù)院辦公廳關(guān)于堅(jiān)決制止耕地“非農(nóng)化”行為的通知》和《國務(wù)院辦公廳關(guān)于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見》提出了嚴(yán)禁占用耕地的“六個(gè)嚴(yán)禁”和明確耕地利用優(yōu)先序等要求。為了貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，《條例》進(jìn)一步明確了耕地利用的制度邊界，強(qiáng)化了對耕地的特殊保護(hù)。
《條例》明確規(guī)定：國家對耕地實(shí)行特殊保護(hù)，嚴(yán)守耕地保護(hù)紅線，嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地。耕地應(yīng)當(dāng)優(yōu)先用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)。按照國家有關(guān)規(guī)定需要將耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先使用難以長期穩(wěn)定利用的耕地。
2.完善耕地占補(bǔ)平衡制度，筑牢耕地?cái)?shù)量安全防線
占用耕地補(bǔ)償制度是耕地保護(hù)的重要內(nèi)容。《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見》提出改進(jìn)占補(bǔ)平衡管理，嚴(yán)格落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡責(zé)任，拓展補(bǔ)充耕地途徑，落實(shí)補(bǔ)充耕地任務(wù)等要求。《條例》進(jìn)一步完善了占補(bǔ)平衡制度，新增了開墾耕地驗(yàn)收的具體要求，規(guī)范和細(xì)化了土地整理等內(nèi)容。
關(guān)于開墾耕地驗(yàn)收，新《土地管理法》規(guī)定由省、自治區(qū)、直轄市人民政府監(jiān)督占用耕地的單位按照計(jì)劃開墾耕地或者按照計(jì)劃組織開墾耕地，并進(jìn)行驗(yàn)收。在此基礎(chǔ)上，《條例》進(jìn)一步明確：省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)組織自然資源主管部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門對開墾的耕地進(jìn)行驗(yàn)收，確保開墾的耕地落實(shí)到地塊。劃入永久基本農(nóng)田的還應(yīng)當(dāng)納入國家永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫嚴(yán)格管理。占用耕地補(bǔ)充情況應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定向社會公布。
關(guān)于土地整理，《條例》規(guī)定：縣級人民政府應(yīng)當(dāng)按照國土空間規(guī)劃關(guān)于統(tǒng)籌布局農(nóng)業(yè)、生態(tài)、城鎮(zhèn)等功能空間的要求，制定土地整理方案，促進(jìn)耕地保護(hù)和土地節(jié)約集約利用。縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應(yīng)當(dāng)組織農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，實(shí)施土地整理方案，對閑散地和廢棄地有計(jì)劃地整治、改造。土地整理新增耕地，可以用作建設(shè)所占用耕地的補(bǔ)充。
3.細(xì)化耕地質(zhì)量提升和保護(hù)制度，筑牢耕地質(zhì)量安全防線
為保證耕地質(zhì)量，新《土地管理法》新增了省級人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施保證耕地質(zhì)量不降低，各級人民政府應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)因地制宜輪作休耕、防止土壤污染等內(nèi)容。《條例》從工作原則層面和操作實(shí)施層面進(jìn)一步明確：縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，預(yù)防和治理耕地土壤流失、污染，有計(jì)劃地改造中低產(chǎn)田，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，提高耕地質(zhì)量，保護(hù)黑土地等優(yōu)質(zhì)耕地，并依法對建設(shè)所占用耕地耕作層的土壤利用作出合理安排。非農(nóng)業(yè)建設(shè)依法占用永久基本農(nóng)田的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定，將所占用耕地耕作層的土壤用于新開墾耕地、劣質(zhì)地或者其他耕地的土壤改良。
此外，《條例》明確：縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的引導(dǎo)和管理，防止破壞耕地耕作層；設(shè)施農(nóng)業(yè)用地不再使用的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)組織恢復(fù)種植條件。
4.建立耕地保護(hù)補(bǔ)償制度，構(gòu)建耕地保護(hù)激勵(lì)機(jī)制
耕地保護(hù)補(bǔ)償激勵(lì)是運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段開展耕地保護(hù)的有效措施。近年來，黨中央、國務(wù)院多次提出完善耕地保護(hù)補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制，支持地方開展耕地保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐。《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見》明確提出，加強(qiáng)對耕地保護(hù)責(zé)任主體的補(bǔ)償激勵(lì)，積極推進(jìn)中央和地方各級涉農(nóng)資金整合，按照“誰保護(hù)、誰受益”的原則，加大耕地保護(hù)補(bǔ)償力度。《條例》在總結(jié)全國部分地方成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上作出明確規(guī)定：國家實(shí)行占用耕地補(bǔ)償制度。具體辦法和耕地保護(hù)補(bǔ)償實(shí)施步驟由國務(wù)院自然資源主管部門會同有關(guān)部門規(guī)定。
目前從各地實(shí)踐來看，耕地保護(hù)補(bǔ)償激勵(lì)的方式主要包括對保護(hù)成效突出的地區(qū)給予新增建設(shè)用地指標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì)、對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶進(jìn)行普惠式補(bǔ)償或者給予資金獎(jiǎng)勵(lì)等。耕地保護(hù)補(bǔ)償激勵(lì)讓保護(hù)耕地的地方不吃虧，讓保護(hù)耕地的群眾得實(shí)惠，從而有力調(diào)動地方政府和農(nóng)民集體、農(nóng)戶保護(hù)耕地的積極性，形成耕地保護(hù)共同責(zé)任機(jī)制。
5.明確耕地保護(hù)責(zé)任主體，強(qiáng)化耕地保護(hù)法律責(zé)任
《條例》在總結(jié)多年來黨中央、國務(wù)院關(guān)于強(qiáng)化耕地保護(hù)責(zé)任主體制度實(shí)施經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，首次從行政法規(guī)層面明確了耕地保護(hù)的責(zé)任主體，其中明確規(guī)定：省、自治區(qū)、直轄市人民政府對本行政區(qū)域耕地保護(hù)負(fù)總責(zé)，其主要負(fù)責(zé)人是本行政區(qū)域耕地保護(hù)的第一責(zé)任人。《條例》明確要求：省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)將國務(wù)院確定的耕地保有量和永久基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)分解下達(dá)，落實(shí)到具體地塊。同時(shí)規(guī)定，國務(wù)院對省、自治區(qū)、直轄市人民政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)落實(shí)情況進(jìn)行考核。
為了加大對違法行為的打擊力度，采取“長牙齒”的措施切實(shí)保護(hù)耕地，《條例》增加了對耕地“非糧化”的處罰規(guī)定，提高了對違法占用耕地等行為罰款的處罰額度。關(guān)于耕地“非糧化”，《條例》明確規(guī)定：非法占用永久基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)或者挖塘養(yǎng)魚的，由縣級以上人民政府自然資源主管部門責(zé)任限期改正；逾期不改正的，按占用面積處耕地開墾費(fèi)2倍以上5倍以下的罰款。關(guān)于違反新《土地管理法》第七十五條的規(guī)定，違法占用耕地破壞種植條件的或者因開發(fā)土地造成土地荒漠化、鹽漬化的等行為可以并處罰款的，《條例》規(guī)定罰款額為耕地開墾費(fèi)的5倍以上10倍以下。此外，《條例》還規(guī)定破壞黑土地等優(yōu)質(zhì)耕地的，從重處罰。
糧食安全是國家安全的重要基礎(chǔ)，保障國家糧食安全的根本在嚴(yán)格保護(hù)耕地。各級政府和自然資源主管部門要認(rèn)真落實(shí)《條例》的要求，以高度的責(zé)任感和使命感嚴(yán)格保護(hù)耕地，筑牢國家糧食安全防線。
（作者單位：自然資源部法規(guī)司，中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：自然資源部）
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