要探索農村集體所有制的有效實現形式，就必須了解農村集體經濟發展存在的問題及解決途徑。
(一) 農村集體所有權凸顯的弊端呼喚改革
集體經濟問題的癥結是《物權法》第59條規定的“農民集體所有的不動產和動產，屬于本集體成員集體所有”如何真正落實，以及在對農村集體資源和資產的所有權、處置權和受益權問題上，農村集體權利和農民成員權利的同一性如何實現。
關于集體所有權，一種觀點是虛化農村集體所有權，使集體所有成為一種名義上的所有。另一種觀點認為現在過于強調農民的承包經營權權能，應該強調集體所有權的權能。這兩種觀點的共同點是將集體和農民成員對立起來，仿佛在農民成員之上凌駕著一個超越成員的虛幻的集體。但集體本身就是由農民成員構成的，兩者并不是對立的，而是一體的。二者的對立是集體所有制現存的弊端造成的，所以要通過改革消除弊端。
《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》多次出現了“農民集體”的提法。但在現實經濟生活中，農民集體所有并未能真正落實，農民成員和農村集體往往存在一種對立關系。這種對立關系具體體現在以下三個方面：一是集體土地所有權和其他集體資產所有權的“異化”，即由集體之外的主體(例如地方政府)來支配成員集體擁有的資產，或集體成員的代理人(村干部)“反仆為主”，來支配成員集體擁有的土地及其他資源或資產，集體經濟蛻變為“干部經濟”。農民成員集體所有的土地在征用征收過程中私下里“被交易”，農戶的承包經營權違背農戶意愿“被流轉”。成員作為集體資產所有者對農村土地和其他資產的所有權并沒有能在現實生活中體現出來，從而導致他們對集體所有的不認同，缺乏主人翁的感覺。二是集體經濟組織的決策和執行機構或是將集體所有的所有權權能虛置，對農民成員違法違規的行為不作為；或是將集體土地的所有權絕對化，以集體的名義違法違規，城鄉統一規劃的權威性和用途管制在一些村莊形同虛設。三是由于中央關于穩定農村土地承包關系并保持長久不變的重大決策在一段時間未能具體落實，農民作為集體成員擁有的承包經營權呈現兩重性。一方面，他們對承包經營權的未來走向缺乏清晰穩定的預期，有確權的渴望；另一方面，在所有權權能缺失、規劃和用途管制缺位的情況下，承包農戶在很大程度上將其承包經營土地的用益物權看成自物權，土地承包經營權侵犯集體土地所有權，并進一步將所有權絕對化的私有、變相私有的現象時有發生，如違法在承包農地里建房或轉做其他非農用途等。
(二) 農村集體經濟實力的增強也需要深化集體產權制度改革
改革開放后，相當數量的行政村成為空殼村，除了土地外，沒有什么集體資產。據統計，1996年，在全國72.6萬個村中，當年無集體經濟收益的村占30.8%，當年集體經濟收益在5萬元以下的村占42.9%，集體經濟收益在5萬至10萬元的村占13.5%，集體經濟收益在10萬元以上的村占12.8%。但在工業化、城鎮化進程中，一部分集體所有的農地被征用，轉為非農建設用地，村集體也有可能獲取一部分土地改變用途的增值收益。而隨著土地整治工作的推進，農村最大的也是最有潛在價值的一項資產(土地)出現了增量，在增減掛鉤、占補平衡的政策執行中，村集體也有可能獲得新的收入來源。在國家對“三農”政策扶持不斷增強的情況下，村集體作為扶持政策的接受主體，也有可能獲得一部分收益。
打贏脫貧攻堅戰和實施鄉村振興戰略的進程中都提倡發展集體經濟并出臺了相應的政策措施。農村土地制度不斷創新及相關政策釋放出發展空間，使農村集體經濟有了較為雄厚的資金來源，這些政策措施有利于發展壯大集體經濟。但隨著集體經濟體量的增大，在產權不明晰的集體產權制度下，集體利益與集體經濟代理人的個人利益邊界不清，集體利益甚至被代理人侵占。因此，現有政策措施、制度安排與代理人的激勵不僅相容，甚至過度相容，這就引發了村干部在發展集體經濟方面的過度熱情。干部掌握的資源增多、權力加強，使得權力資本化的傾向加劇，一些地區出現了小官巨貪的現象。
一些發達地區的集體經濟得到快速發展。如江蘇某市，2002年開始搞社區股份合作社，要在集體收益為200萬元以上的村中推進，但2002年整個市集體收益超200萬元的村只有1個。到2013年，在該市94個村中，村集體凈資產超1億元的有2個村，凈資產為5000萬到1億元的有10個村，凈資產為1000萬元到5000萬元的有66個村，凈資產為500萬到1000萬元的有16個村。應該指出，集體資產的評估是按照成本法，而不是市價法，這樣，集體資產仍被低估，而且資產中還不包括土地等資源。該市70個村平均可支配收益是每村675萬元，其中23個村可支配收益超1000萬元，13個村超800萬元，25個村超500萬元，可支配收益在300萬元以下的共8個村，可支配收益在200萬元以下的現在只有1個村。
江蘇另一個市的行政村及社區有190多個，2013年村平均總收入657萬元，比2008年增長1.33倍，村平均可支配收入472萬元，比2008年增長1.54倍。該市21個村年收入超1 000萬元，村總收入330萬元以下的村或人均村集體實際收入不足1900元的，為相對薄弱村，這樣的村全市共有35個；政府對這些村每年補助200萬元。收益300萬元以下的村已經沒有了。
中部地區農村集體經濟通過推進城鎮化進程，也有了新增的收益。如中部某省的一個地級市，要打造溫泉生態旅游新城，涉及4鎮8村100多個村民小組，村民1.8萬余人。原有百姓住房占地約800畝，通過全征全拆，讓農民“集中上樓，人人安居”，安置小區占地僅為300余畝，可節約土地500余畝，用于項目建設，促進新城發展。市政府建立了商業經營用房股份分紅機制，即在景區優勢地段按照農民每人10平方米的規模配置商業經營用房，由所在村組經營管理，實行產權共享，按股分紅。市政府還建立了村級預留地自主經營機制，即按照征地總面積的5%給村委會留足預留地，村委會可將預留地轉化為商業地產，通過土地市場掛牌拍賣或自己創辦集體企業，以壯大村級集體經濟，提高村集體收入。
福建某村2012年底有5096人，1396戶；2007、2008 年征地，征地之前耕地2000多畝、林地6000多畝；現在全村還有耕地1670畝、林地5000多畝。當時征地是按照前三年的農業平均產值每畝1000元，補償26倍。其中土地補償為畝平均產值的10倍(1萬元)，安置補償為畝平均產值的15倍(1.5萬元)，青苗補償為1倍(1000元)，一共每畝補償2.6萬元。安置和青苗補償直接全部給農戶，土地補償的30%(每畝3000元)給村集體，村里提留用于發展集體經濟以及作為村財政收入。2008年以后，村級組織從土地提留的收益為近500萬元。
位于四川江油市的某村，2008年地震重災重建后堅持兩個集中：村里集中居住，土地集約經營。災前是1039戶散居，其中544戶需要重建。通過統一規劃，重建面積為91畝，節約500畝耕地。2009年村黨支部與村委會牽頭成立公司，節約的土地由公司統一管理、科學規劃；發展機械運輸、勞務、建筑、物業、旅游等產業，讓村民致富增收；2013年已經有1 358萬元集體資產。
隨著形勢的發展和新政策措施的出臺，全國不同地區的農村集體經濟都有了新增的較多的集體資產和相應的收益。問題是這塊資產和收益能否為身為集體成員的普通農民所有和使用？有的學者認為：“享受國家為農民規定的各種權利的，僅僅只是農村的絕少數，包括農村有權力者、有錢人、地方強人，也包括一些地痞流氓和土豪劣紳。……就土地制度來說，盡管仍然實行‘集體土地所有制’，但在實際運作過程中，‘集體土地所有制’演變成為農村強人土地所有制。這是一種典型的集體土地管理者的所有制，并非農民的所有權。沒有任何東西可以打破今天的地方政府和強人壟斷的土地權利。”[3]如何避免或消除這種現象？農村集體經濟組織要通過深化農村集體產權制度改革，讓農民作為集體經濟組織成員有效行使所有權的權能，發展壯大新型集體經濟。同時，也要深化農村基層治理體制的改革，構建新型干群關系，防止新的集體經濟再次蛻變為“干部經濟”。
(三) 通過深化改革，使集體成員能有效行使所有權的權能
農村集體資源或資產的所有者權益的合理體現，關鍵是要使農民成員真正擁有所有權，所有權的權能應是集體成員通過民主程序所達成的共同意志的體現。所有權權能的實現形式由成員說了算，而不是由集體之外的主體或集體成員的代理人實際控制。因此，改革的思路應是將集體土地和其他資產的所有權從“虛置”引向“做實”，探索不同農村地區、不同類型集體資產和資源所有權權能的不同實現形式，消除集體土地和其他資產所有權的“異化”。
要想使集體成員有效行使所有權的權能，就要深化鄉村治理機制和集體產權制度的改革。改革要遵循的第一個原則是，在農村社區集體經濟組織的框架內，作為集體經濟組織成員的農民的財產權利要通過確權落實到農戶或個人手中。無法落實到農戶的資源性資產，如公益性建設用地、未開發利用地、數量太少的經營性資產，可以落實到村民小組或行政村一級，做到社區集體經濟組織中沒有無主的資產和資源。全國各地農村都在進行這方面的探索，如貴州六盤水的“三變”(資源變資產、資金變股金、農民變股東)改革。重慶市正在開展的“三變”改革，首先將農村耕地、林地、水域、集體資金等生產要素及民俗文化等特色資源和無形資產進行清產核資和評估。在此基礎上，加快確權確股，重點對集體經濟組織成員享有的集體資產的股份，以家庭為單位，量化到人、確權到戶；對未承包到戶的資源資產，確認成員的股份；對財政投入農村形成的資產，也將按照法律法規和政策的規定，分類確權確股。
在深化農村集體產權制度改革的進程中，農村集體經營性資產的產權改革是否都要搞股份量化，這取決于產權制度改革的操作成本與收益之比，也取決于農村的客觀實際。有的村集體經濟很薄弱，沒有經營性資產，甚至是負資產，這樣的村對經營性資產進行股份量化沒有實際意義，群眾也不會有積極性。這類村產權改革的重點是通過清理集體所有的資源或資產，摸清家底，對集體所有的各類資源性資產以份額形式確權給成員。越是集體經濟實力雄厚、經營性資產多、給群眾提供福利多的村，越需要搞以股份量化為導向的產權改革。這樣的村中的集體成員往往對村領導具有較強的依附性，他們將得到的福利視同領導的恩賜。這實際上形成了一種庇護關系，需要通過明晰產權喚起集體成員的主人翁意識和民主意識。
改革要遵循的第二個原則是，作為集體經濟組織成員的農民的民主權利要落實，讓農村集體真正成為農民自己說了算的集體經濟組織。農村土地集體所有制的組織載體(農村集體經濟組織)要進行體制機制創新，探索建立成員(代表)大會、理事會、監事會這“三會”組織的治理結構，使集體經濟組織普通成員真正享有對集體經濟組織重大事務的知情權、參與權、決策權和監督權，從而形成對掌控集體經濟的村干部的有效制衡機制，防止集體經濟再次蛻變為“干部經 濟”。如果改革應遵循的兩項原則不能真正落實，其結果或是集體經濟變質，再次成為假集體經濟組織，或是集體經濟無法實現可持續發展。
在鄉村治理機制和集體產權制度的改革中，要正視人民公社時期三級所有、隊為基礎的制度遺產依然存在的現實，農村集體經濟組織也要以村民小組(原生產隊一級)為基礎性層級，建立村民小組和行政村兩級的集體經濟組織架構。農村集體經濟組織的架構包括理事會和監事會兩個機構。理事會是所有權權能實施的主體，是成員組成的農民集體的代理。理事會行使的集體所有權權能包括：集體土地發包權，集體土地使用監督權(如集體林權的權能包括保護生態環境、確保生物的多樣性等，農地的權能要保證農地農用等)、調整權、流轉管理權、收益和補償取得權、集體土地收回權等。理事會必要時要召集集體成員大會或代表會，決定成員的資格、進入和退出、權利和義務。村民小組的代表構成行政村集體經濟組織監事會。監事會要行使制衡權力，確保理事會對集體所有權權能行使的正當性、合理性，確保理事會行使的權力不會損害成員的利益。
（作者系《中國鄉村發現》學術委員，湖南師范大學中國鄉村振興研究院專家委員，中國社會科學院學部委員、研究員；中國鄉村發現網轉自:《中南大學學報（社會科學版）》2019年第1期，本文節選自《我國農村集體所有制的理論探討》）
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