國家“十四五”規劃明確指出，要優化提升超大特大城市中心城區功能，統籌兼顧經濟、生活、生態、安全等多元需要，轉變超大特大城市開發建設方式，加強超大特大城市治理中的風險防控，促進高質量、可持續發展。在此背景下，中國城市百人論壇與中國科學院科技戰略咨詢研究院聯合舉辦中國城市百人論壇2021秋季論壇，邀請城市研究領域知名專家學者就“超大特大中心城市可持續發展”主題進行深入研討。會后，論壇秘書處對專家們的精彩發言進行了整理，經各位專家審閱后將在本公眾號陸續編發。以下為中國社會科學院農村發展研究所所長、論壇成員魏后凱研究員的演講實錄。
大家好！我們最近主要在做中國新型城鎮化戰略與政策研究，所以我講的主題《構建有利于共同富裕的城鎮規模結構》。
大家知道，當前的中心任務是在高質量發展中逐步實現共同富裕。今年7月1號，總書記已經宣布，我們在中華大地上全面建成了小康社會。黨的十九大已經明確，到2050年要建成社會主義現代化強國，基本實現全體人民共同富裕。所以，全面建成小康社會之后，我們的中心任務是在高質量發展中逐步實現共同富裕，因為共同富裕是社會主義的本質要求，也是全面建設社會主義現代化國家的根本目標。
黨的十九大報告明確提出來，到2050年要基本實現全體人民共同富裕；十九屆五中全會和“十四五”規劃綱要又提出來，到2035年全體人民共同富裕要取得更為明顯的實質性進展。我以為，是否有利于共同富裕，對推進城鎮化和構建城鎮規模結構而言，都是一個重要的度量標準。過去我曾做過一個研究，探討了實現全面小康以后，我國從全面小康邁向共同富裕的社會階段劃分問題。
根據我個人的推算，我國可能在2023～2024年邁入高收入國家行列?，F在中央已經明確要在2035年基本實現現代化，假如我們把基本現代化作為相對富裕標準的話，也就是說2035年以后，我國將進入相對富裕社會。到2050年，我國將建成現代化強國，基本實現共同富裕，如果把基本實現共同富裕作為共同富裕社會門檻的話，那么我國有可能在2050年進入共同富裕社會。也就是說，在全面建成小康社會之后，從今年開始我國已經正式進入了全面小康社會，2035年我國將進入相對富裕社會，2050年將進入共同富裕社會。當然，這是我個人對中國社會形態的分類。2021～2035年我國處于全面小康社會，人民生活總體寬裕；2036～2050年我國處于相對富裕社會，人民生活較為富足；2050年以后我國將進入共同富裕社會，人民生活富足、包容，實現共同富裕。當前，中央已經明確，到2035年要基本實現社會主義現代化，基本公共服務實現均等化，人均GDP達到中等發達國家水平，屆時人民生活將更為寬裕。
過去我也做了研究，前些年，中國的城鎮規模增長曾經出現了兩極化的趨勢：一方面超大特大城市急劇擴張，規模不斷膨脹；另一方面部分中小城市，尤其小城市、小城鎮出現了萎縮。我們過去有大量的數據來支撐中國城鎮規模增長的兩極化趨勢，到目前為止，雖然我國全面建成了小康社會，但這種兩極化的趨勢并沒有從根本上得到扭轉。我個人認為，這種兩極化的趨勢將不利于共同富裕目標的實現。也就是說在共同富裕的目標下，無論是超大城市、特大城市還是廣大的中小城市和小城鎮都要實現高水平、高質量的協調發展，我們不能說超大特大城市要實現富裕，中小城市和小城鎮不實現富裕，而應該是包括不同規模的所有城鎮都要逐步實現共同富裕。所以，我認為有利于共同富裕的大中小城市和小城鎮的協調發展應該是我們判斷城鎮化格局是否科學合理的重要標志。如果大中小城市和小城鎮不能實現協調發展就不能建立一個科學合理的城鎮化規模格局，就不可能最終實現共同富裕的目標。
當前中央已經明確，到2035年要基本實現新“四化”即新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化，這里就包括基本實現城鎮化。2035年要基本實現城鎮化，我們怎么來進行考量？主要是從兩方面來考慮：一是基本實現，我以為城鎮化的實現程度達到80%左右，就可以算是基本實現；二是城鎮化包括數量也包括質量，二者都要滿足基本實現的要求。
進入“十三五”時期，中國城鎮化已經全面減速。按照七普修訂數據，自2016年西部地區城鎮化率超過50%以后，四大區域城鎮化率都越過了50%的拐點，進入到城鎮化減速階段。除個別年份，比如東部地區2020年和東北地區2018年城鎮化增速在加快，“十三五”時期全國和四大區域城鎮化的速度都是減速的，而且中西部地區城鎮化的增速要遠快于東部地區。正因為如此，中西部與東部地區之間城鎮化率的差距在不斷地縮小。我們可以清楚地看到，東部與中部地區之間的城鎮化率差距，從2015年的13.82個百分點減少到2020年的11.76個百分點，而同期東部與西部地區之間的差距由15.84個百分點減少到13.49個百分點。
從常住人口城鎮化率來看，我們課題組對2021～2035年中國城鎮化率做了一個預測。2020年我國常住人口城鎮化率是63.89%。根據我們預測，到2025年，按新的七普數據，我國常住人口城鎮化率有可能達到67.9%，到2035年有可能達到74.4%。按照國家“十四五”規劃，2025年我國常住人口城鎮化率的目標是65%。當然這個目標是按照未修訂的2019年數據來測算的。按照七普修訂后的數據，2019年我國城鎮化率比原數據增加了3.3個百分點，據此預測的城鎮化率當然就更高一些。這樣2035年常住人口城鎮化率將達到74%左右。過去我們曾經做過研究，中國城鎮化率的天花板可能在85%左右，那樣我國常住人口城鎮化率的實現程度已經達到了87.5%，基本實現城鎮化。從數量上來看，或者從常住人口城鎮化率來看， 一點問題都沒有。
問題在于，從戶籍人口城鎮化率看，要基本實現城鎮化難度較大。根據七普修訂數據，常住人口城鎮化率和戶籍人口城鎮化率的兩率差距在“十三五”期間不但沒有縮小反而在不斷地擴大。2015年，中國戶籍人口城鎮化率為39.9%，比常住人口城鎮化率低了17.4個百分點；到2020年，戶籍人口城鎮化率也在不斷地增加，達到了45.4%，但它比常住人口城鎮化率低了18.5個百分點，也就是說“十三五”期間，兩率差距不斷縮小的目標并沒有實現，這期間兩率差距反而擴大了1.1個百分點。正是由于這種兩率差距，目前中國城鎮常住人口中尚有2.61億農業戶籍人口。怎么來逐步縮小兩率差距，這是未來需要深入探討的一個重大現實問題。
2035年，要基本實現城鎮化重點難點在質量。首先，要實現兩率的并軌，最終實現市民化與城鎮化的同步。最關鍵的是戶籍人口城鎮化率提高的幅度要大于常住人口城鎮化率提高的幅度。其次，要對城鎮化的規模結構進行優化，實現大中小城市和小城鎮的協調發展.第三，要加快基本公共服務的均等化，全面維護進城農民的各項權利，這里的核心，是要解決進城落戶農民“三權”的退出問題。
下面，我想重點談一下2035年的城鎮化規模格局。根據我們課題組的研究，2035年，城區人口1000萬以上的超大城市數量在現有增長的基礎上將會繼續增加，50萬～100萬的中等城市將成為突出的短板，小城市和小城鎮將成為吸納城鎮人口的核心載體。我們做了一個模擬預測，如果按照現有的趨勢發展下去，對超大特大城市擴張不加限制的，到2035年我國超大城市數量將達到12個；其城區人口占全部城鎮（1萬人以上）人口比重將達到14.7%。中等城市，雖然有115個，但其人口比重只有7.9%，而小城市和小城鎮（1萬～50萬）大概1.6萬多個，它吸納的城鎮人口比重在55%左右，超過了一半。當然，這里只是一個初步的模擬預測。
按照七普的數據，2020年我國超大城市一共是七座，包括上海、北京、深圳、重慶、廣州、成都、天津，它們的城區人口都超過了1000萬，根據我們的模擬，到2035年，如果按照這種態勢發展下去，超大城市還有可能會增加5座達到12座。這些年來我國超大城市擴張得很快，2000年的時候1座都沒有，2010年是3座，2020年七普的數據是7座，我們預計到2035年可能達到12座。再從超大城市城區人口比重來看，2000年是0%，2010年是6.5%，2020年是12.3%。當然，這是超大城市城區人口占全國總城鎮人口的比重，和前面提到的2035年這個比重的分母是有差異的。
未來我國超大特大城市應該向現代化都市圈方向發展。中央已經明確，要加快城市群和都市圈軌道交通網絡化，建設現代化都市圈。為此，應采取多方面措施優化都市圈的空間結構。根據我們的研究，未來中國應建設34個高品質的國家級都市圈。如何優化都市圈空間結構？一是要嚴格控制縣改區，防止超大特大城市攤大餅式無序蔓延；二是推進中心區功能和產業擴散；三是要大力發展現代城郊經濟。當前，城郊經濟正在從分化走向協調發展?，F代城郊經濟具有高度融合、高度一體化、都市型城郊產業、新型集體經濟等特點。但是它現在面臨的困境是城郊經濟在不斷地分化，北京也是這樣的，主要原因在于它的區位條件、歷史積淀、產業選擇和能人效應。為此，應采取有效措施促進城郊經濟協調發展，實現大都市圈共同繁榮。當然，這里面有三個著力點：一要做好產業的選擇，發揮能人效應；二要做好政府的規劃引導和扶持；三要構建多層次、多領域、多形式的發展共同體。在中小城市和小城鎮中，一定要加快推進縣城的發展。目前我國的縣城雖然仍存在諸多的短板，但我認為，未來的發展潛力巨大?，F在縣城的短板在哪兒？主要體現在基礎設施落后，公共服務差距大；產業支撐不足，就業崗位缺乏；農民落戶的意愿比較低；因為區位和資源稟賦的不同，縣域分化明顯加快。
如何加快推進縣城的發展？一是要實行差別化戰略，重點是加快撤縣設市的步伐，并按照現代小城市的標準來推進縣城的建設。二是要強化縣城的中心功能，重點是加強基礎設施建設，提高公共服務水平和質量，增強縣城的中心功能和綜合服務能力，輻射帶動小城鎮和鄉村發展。三是要賦予縣城更多的資源整合使用的自主權，還要防止資源過度地集中，產生“虹吸”效應。當然，也不能把資源都投到縣城里，其他的建制鎮同樣需要協同發展。四是增強產業支撐能力，建立各具特色，符合主體功能定位的現代產業體系。五是提高縣城的人口吸納能力和吸引力。
（作者系《中國鄉村發現》學術委員、湖南師范大學中國鄉村振興研究院專家委員、中國社會科學院農村發展研究所所長，中國鄉村發現網轉自：城中百人）
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