摘要：“十四五”時期是我國邁向現代化建設新征程的開局時期，城鄉關系將進一步調整，鄉村人口、產業、社會結構將進一步演變，農業農村發展中的重大結構性變化將進一步凸顯。應圍繞城鄉居民對高品質農產品的需求，促進農業綠色化發展、規模化經營、品牌化營銷，提升農業價值創造和市場競爭能力；圍繞城鄉居民對鄉村新功能的需求，著力發展鄉村新產業新業態新商業模式，釋放農業農村多元價值；圍繞增強 “適度進口”的穩定性可靠性，著力促進農產品進口來源多元化，提高對全球農產品供應鏈的掌控能力；圍繞提升鄉村生活品質，著力改善鄉村基礎設施和公共服務質量，加強鄉村社會治理能力建設；圍繞縮小城鄉和鄉村內部階層差距，構建緩解相對貧困的政策體系。應針對工業化城鎮化進程中導致鄉村衰退的主要因素注入對沖和反制力量，徹底打破城鄉二元體制壁壘，促進以 “人、地、錢”為核心的資源要素在城鄉之間自由流動、平等交換和均衡配置。
關鍵詞：“十四五” 鄉村振興 城鄉融合 保障機制
“十四五”時期，是我國在實現全面建成小康社會目標后邁向社會主義現代化建設新征程的開局時期，城鄉關系將進一步調整，鄉村人口、產業、社會結構將進一步演變，農業農村發展中的重大結構性、趨勢性、轉折性變化將進一步凸顯。在低于全國整體發展水平的起點上，在內外部環境深刻變化的背景下，要使農業農村發展在現代化建設新征程的起步階段跟得上、不掉隊、能出彩，必須借工業化城鎮化深入發展之力、揚農業多種功能和鄉村多元價值之長，通過促進城鄉之間要素自由流動、產業合理分工、市場一體整合、功能揚長互補，帶動和促進鄉村全面振興。
一、“十四五”時期農業農村的七個重大結構性變化
隨著工業化城鎮化的深入推進，我國農業農村發生了一系列結構性變化。這些結構性變化的總體趨勢在 “十四五”時期將會延續。同時，受發展階段轉變、國際局勢演變等因素影響，這些結構性變化在 “十四五”時期將呈現新的特征。
1.農業增加值增速和占比將進一步下降
恩格爾系數下降必然導致全社會對農產品消費需求的增速相對下降，投入邊際報酬遞減和邊際產能退出必然導致農業產能提高速度趨于下降，進口替代增加必然導致國產農產品市場空間趨于收窄。在這三種力量的作用下，我國農業已由高速增長階段轉向中速增長階段。全國第一產業增加值年均增長速度， 1979～2012年為4.5% ， 2013～2019年為3.6% 。尤其需要注意的是，上海、北京等地第一產業增加值已連續多年出現絕對萎縮，江蘇、浙江等發達省份第一產業增加值增長速度明顯低于全國平均水平。“十四五”時期，隨著居民收入水平提高，恩格爾系數將進一步下降；農業領域在沒有重大技術突破的情況下，投入的邊際報酬將進一步下降；化肥和農藥減量力度加大，重金屬污染耕地和地下水超采地區治理推進，耕地輪作休耕制度化常態化，畜牧和水產養殖環保標準提高，將促進超載的邊際產能逐步退出；農產品進口規模擴大，將擠占國內市場空間。預計 “十四五”時期第一產業增加值年均增長 3% 左右，期末第一產業增加值占國內生產總值的比重下降至 6% 左右。
2.主要農產品供求格局將趨向 “總量不足、品種分化”
改革開放以來，隨著農業綜合生產能力的逐步提高，我國糧食和其他主要農產品供求格局先后經歷了 “長期短缺”“總量大體平衡、豐年有余” “總量基本平衡、結構性矛盾突出”等階段。受供求兩端變化的影響，主要農產品供求格局正在向 “總量不足、品種分化”的新階段轉變。據測算， 2018年全國糧食消費量約13600多億斤，產量13158億斤，產不足消約470億斤；在總量不足的同時，不同品種的產消平衡狀況出現分化，稻谷和小麥產大于消分別約為690億斤和450億斤，玉米和大豆產不足消分別約為660億斤和1600多億斤。“十四五”時期，“總量不足、品種分化”的格局將進一步凸顯：稻谷消費峰值已過，人口總量的增加不足以對沖人均消費量的下降，稻谷消費總量已出現下降，以2018年為例，城鎮居民和農村居民人均稻谷消費量分別 下 降 3.6% 和 9.6% ， 稻 谷 需 求 總 量 下 降3.8% ；小麥消費增量下降， 2018年全國小麥消費僅增加40多億斤，即將邁過消費峰值；玉米經歷了連續多年的產大于消后，已出現產不足消，未來隨著飼用消費和工業消費的增長，缺口將會逐步擴大；大豆的消費量和凈進口量也將繼續增長。產大于消的稻谷和小麥需要 “減量提質”，產不足消的玉米和大豆產量難以明顯提高，這將是 “十四五”時期糧食供求格局的新常態。
3.農業比較優勢將快速下降
我國人多地少的資源稟賦不利于農業特別是土地密集型農業的發展。在工業化城鎮化程度不高時，土地經營規模小的比較劣勢被勞動力成本低的比較優勢所遮蔽，國內農業生產成本低于國外相應水平。當我國工業化城鎮化發展到一定階段后，隨著勞動力成本的上升，國內外農產品成本出現倒掛。當成本倒掛幅度擴大到一定水平后，運費、保費、稅收、匯率變動等貿易成本不足以抵消其差額，國內市場價格與進口到岸稅后價出現倒掛。主要農產品成本倒掛的拐點大致出現在本世紀初，價格倒掛的拐點大致 出 現 在 2013 年 前 后。與 之 相 適 應 的 是，自2004年起我國農業開始出現貿易逆差，且呈擴大之勢。主要農產品中，谷物、棉花、食糖、食用油籽和食用植物油、畜產品已出現貿易逆差，水果也于2018年首次出現貿易逆差，蔬菜和水產品雖然保持順差但規模在縮小。“十四五”時期，隨著農民工工資水平的提高和農業勞動力機會成本的增加，農業生產成本還將持續上升，國內外農產品成本和價格倒掛的幅度將會進一步擴大。這將進一步削弱我國農產品國際競爭力、增大進口壓力。
4.農戶分化程度將進一步提高
家庭聯產承包責任制改革奠定了 “家家包地、戶戶種田”的 “大國小農”格局。在隨后的工業化城鎮化進程中，部分農業剩余勞動力轉向鄉村和城鎮的非農部門。隨著城鄉二元體制的逐步破除和戶籍制度改革的逐步推進，部分農戶離開農村、進入城鎮。這導致農戶逐步分化：從農民收入構成看，農業收入占比不斷下降， 2019年全國農民人均可支配收入中，第一產業經營收入僅占23.3% ；從農民就業看，農村戶籍勞動力已大部分轉向非農部門，2019年全國第一產業就業占比僅為25.1% ，比全國農村戶籍人口占比低30.5個百分點；從土地流轉看，部分農戶已將部分或全部承包地流轉他人經營，截至2017年6月底，全國共有7434.3萬戶承包農戶流轉出耕地 3313.3萬公頃，分別占承包戶總數和家庭承包耕地總面積的27.7% 和 36.5% 。“十四五”時期，受城鎮化深入發展、農業比較效益下降、農民代際更替等因素影響，農戶分化程度將進一步提高，部分農戶有望擴大經營規模、轉型為家庭農場，部分農戶有望離農退村進城，其他大部分農戶的兼業化程度將進一步加深。
5. 農業的多種功能和鄉村的多元價值將加速彰顯
改革開放之初，農業農村的功能主要是為全社會提供農產品、為工業化提供資金積累，此后幾十年，又增加了為工業化城鎮化提供建設用地和富余勞動力等功能，工農城鄉關系主要表現為工業對農業、城市對鄉村的單向支配和輻射關系。近年來隨著社會主要矛盾的變化，這種局面開始轉變，農業的多種功能和鄉村的多元價值開始彰顯，新產業新業態 新 商 業 模 式 快 速 發 展。據 國 家 統 計 局 測 算，2019年全國第一產業 “三新”經濟增加值達到6685億元，占第一產業全部增加值的 9.5% 。“十四五”時期，我國工農城鄉關系將全面進入工農互促、城鄉互補、全面融合、共同繁榮的新階段，農業的多種功能、鄉村的多元價值將不斷得到發現和彰顯，并對城市產生逆向輻射作用。隨著人民對美好生活需要的日益增長，信息網絡、數字技術、物流體系等支撐手段的日益完善，鄉村的生態、居住、文化等功能得到發掘，休閑農業、創意農業、共享經濟、特色文化、養老養生等新產業新業態日新月異，休閑觀光園區、森林人家、康養基地、特色小鎮、田園綜合體等新的載體不斷涌現，鄉村經濟將呈現多元化、精細化、高端化、融合化的趨勢。
6.人口流動將從由鄉到城的單向流動轉向城鄉雙向流動
改革開放以來我國城鄉人口流動主要表現為從農村向城鎮的單向流動，尤其是 1996 年后城鎮化速度加快， 1996～2019年我國城鎮化率年均提高1.3個百分點，城鎮人口累計增加5億人。近年來，在農村人口繼續大量進入城鎮的同時，從城鎮向農村的人口反向流動也已悄然出現。截至2018年底各類返鄉下鄉創新創業人員累計已達780萬人，進入鄉村居住生活的城鎮人口也在逐年增加。“十四五”時期，在我國城鎮化持續推進、農村人口繼續進城的同時，受第一代農民工部分返鄉、勞動密集型制造業從沿海向中西部地區轉移、農村 “三新”經濟造就新的創業就業機會、農村人居環境改善對城鎮居民吸引力提升等因素影響，從城鎮向農村的人口反向流動將會顯著增加，城鄉人口雙向流動的特征更為顯著。
7.減貧戰略將從消除絕對貧困轉向緩解相對貧困
黨的十八大以來，我國強力推進脫貧攻堅，全國農村貧困人口從2012年的9899萬人減少到2019年的551萬人，7年時間累計減少9300多萬人，消除絕對貧困的目標即將實現。雖然絕對貧困得以消除，但農村相對貧困仍將大面積存在。按照五等份分組法， 2019年我國農村居民高收入組人均可支配收入是低收入組的8.5倍，不僅顯著高于城鎮居民高低收入組的倍差，而且也比2013年農村居民高低收入組的倍差擴大了1.05 ，農村相對貧困加劇的現象需要引起高度關注。“十四五”時期，我國的減貧戰略，將從全面建成小康社會階段的消除絕對貧困，轉向現代化建設新征程中的緩解相對貧困；農村的減貧戰略和政策體系，也將進行相應調整。
二、“十四五”時期促進鄉村振興的總體思路
“十四五”時期，持續、快速、高質量地促進鄉村振興，必須順應農業農村發展的結構性、趨勢性、轉折性變化，充分發揮工業化城鎮化深入發展產生的輻射作用，充分利用社會主要矛盾變化為彰顯農業多種功能和鄉村多元價值帶來的歷史機遇，充分遵循城鎮化和鄉村發展規律，以瞄準城鄉市場需求為基礎，以農業供給側結構性改革為主線，以發展鄉村 “三新”經濟和提升鄉村生活品質為抓手，促進城鄉產業合理分工和耦合互動、城鄉要素自由流動和平等交換、城鄉公共服務互聯互通和無縫對接、城鄉生態環境共建共享和休戚與共。
1. 圍繞城鄉居民對高品質農產品的需求，促進農業綠色化發展、規模化經營、品牌化營銷，提升農業價值創造和市場競爭能力
瞄準城鄉居民數量需求得到滿足后對品質的新需求，推動農業高質量發展，著力提升農產品質量安全水平和食味值等新評價指標水平，著力提升農業的價值創造和市場競爭能力，以高價格覆蓋高成本，以高品質支撐高價格。
（1）培育農產品的品質和品牌優勢，提升農業的品質和品牌溢價。通過高標準、強制度、嚴監管，倒逼農產品質量安全水平提升，促進農產品質量與食品安全標準看齊乃至超越發達國家水平，全面建立強制性的農產品產地合格證和可追溯證明制度，并將其作為進入終端零售市場的準入條件，實現以問題預警為基礎的全過程監測監管。調整農業科技進步路線，從過度追求產量指標轉向注重營養、風味物質指標。發揮品牌和認證的增信作用，推進農產品區域公用品牌建設，提升國內綠色、有機農產品認證的權威性和影響力，支持鼓勵各類經營主體注冊自有品牌和申請產品認證，加強對區域公用品牌和地理標識的法律保護。培育品質消費的市場文化，依托數千年悠久農耕文明的歷史積淀與文化傳承講好品牌故事、打造品牌形象，引導國內消費者逐步形成 “國產農產品質優價高”的共識和 “國產口味依賴”的消費習慣，積極向海外推介中國農產品和中華飲食文化。
（2）補齊耕地質量和農業生態環境短板，進一步夯實農業生產的生態系統。繼續開展農業基礎設施建設和高標準農田建設，到 “十四五”末將已劃定基本農田的 80% （約12.4億畝）建成高標準農田，對已建成的農業基礎設施和高標準農田查漏補缺并建立長效維護機制。實施耕地質量保護提升行動，通過耕地整理與土壤改良在相對集中連片區域內實現耕地質量均等化，開展農業污染源排查治理和土壤環境修復。建立農業資源保護區制度，對有機土壤、清潔水域、獨特生長環境等各類珍貴農業資源給予重點保護。
（3）因地制宜發展多種形式的適度規模經營，降低農業的人工和土地成本。通過 “一戶一塊田”“按戶連片耕種”等途徑解決家庭承包土地的細碎化問題，推動先進技術應用和發展更高水平的規模經營。鼓勵發展聯耕聯種、土地股份合作、托管服務、產業化帶動、家庭農場等規模經營形式，充分兼顧規模經營的經濟性和小農戶的積極性，有效內化并節約地租成本。注重發揮范圍經濟在提高生產率、降低平均成本方面的作用，支持經營主體發展多種經營和開展互補協作，鼓勵發展循環農業。
（4）重塑農業支持保護政策體系。按 “量能分治、功能分離、產補脫鉤”的思路重塑農業國內支持政策體系，降低各種支持措施對市場價格的影響，理順農產品價格形成機制。以 “黃箱”政策轉向“藍箱”政策為重點，在吃透世貿組織規則、借鑒歐盟經驗的基礎上，調整完善稻谷和小麥最低收購價、棉花目標價格補貼、玉米和大豆生產者補貼的操作辦法。完善 “綠箱”政策，豐富支持途徑與手段，將更多資源用于支持土壤改良、生態保護與綠色生產，幫助提升農產品質量與打造品牌等，將 “綠箱”政策用好用足。
2.圍繞城鄉居民對鄉村新功能的需求，著力發展鄉村新產業新業態新商業模式，著力釋放農業農村多元價值
瞄準城鄉居民對休閑觀光、鄉土文化、生態環境等的新需求，促進鄉村經濟多元化，挖掘和釋放農業的多種功能、鄉村的多元價值，大力發展鄉村新產業、新業態、新商業模式。
（1）強化城鄉供需互動性，以城鎮消費需求升級推動鄉村產業結構調整。加強對農產品消費需求變化趨勢的研判，提前做好國內生產和國際貿易的布局。創新產業鏈組織連接模式，以預訂、預售、定制、眾籌等新商業模式增強消費端與生產端的信息互動，完善優質優價的市場價格傳導機制，以消費端的升級帶動鄉村產業質量品質的提升。促進鄉村特色資源與城市多樣化需求的匹配對接，瞄準契合度高的城市細分需求，有針對性地開發生態休閑、觀光采摘、農耕文化體驗、健康養老、民宿美食、戶外探險、民族風情等新興產業，通過為城市消費者提供豐富的體驗創造價值增值。
（2）強化城鄉產業互聯性，形成城鄉合理分工、有機融合的產業體系。積極利用產業差序轉移的機遇，完善鄉村產業基礎設施和配套服務建設，依托鄉村低密度、低成本優勢有選擇地承接城市無污染生產環節的轉移。支持創新載體和重大創新項目的戰略均衡性布局，借助鄉村田園生態、恬靜宜人的環境吸引城市創新、創意、創業等人才進駐發展科技、文化等服務業。通過與城市產業鏈的分工協作、緊密互動，創造更豐富的鄉村產業形態，拓展農村居民增收渠道。建立合理、共享的利益聯結與收益分配機制，保護農民對鄉村農業、生態、文化資源的所有權與收益權，促進鄉村本地就業。
（3）強化城鄉經濟的互促性，協同開發新市場和新潛能，創造經濟增長新動能。完善農村市場渠道，以更便利、更豐富、更優質的工業品下鄉激活鄉村消費市場，以市場的深化滲透、充分挖潛延長工業產業生命周期。有效延伸城市服務鏈，創造鄉村服務經濟新空間，營造有利的創新創業環境，有效推進新技術、新創意、新服務等在鄉村推廣應用，通過設施化、機械化、信息化、智能化、服務化等改造提升鄉村產業的質量和效率。
（4）大力發展鄉村生態產業，支持生態產品交易，促進生態資源價值的充分實現。鄉村的農業生態環境、農耕文化、鄉村風貌和田園景觀等珍貴資源是新產業新業態發展的重要基礎，鼓勵新產業新業態走保護與開發相結合、可持續的綠色發展之路。支持新產業新業態依托本地資源、發掘鄉土價值、弘揚鄉村特色，引導鼓勵延伸農業產業鏈、開發農業新功能、實現鄉村多元價值。以資源的輸出量、水源保護質量等為依據建立城市對鄉村的生態補償機制。加大對鄉村生態產品生產與營銷的支持，支持打造區域生態品牌，為重點生態保護區的生態產品提供免費的公益宣傳，鼓勵以眾籌、預售、定制、專供以及產品與旅游聯合營銷等方式提升生態產品銷售價值。
3.圍繞增強 “適度進口”的穩定性可靠性，著力促進農產品進口來源多元化，著力提高對全球農產品供應鏈的掌控能力
構建開放型農業經濟新體制，促進國內外農產品市場深度融合，應在繼續促進優勢農產品出口的同時，順應土地密集型農產品比較優勢不斷下降的客觀趨勢，以提高進口的穩定性、可靠性為目標，促進進口來源多元化，增強對全球農產品供應鏈的掌控能力。
（1）建立多源頭、多渠道的海外農產品供應體系，降低農產品進口來源和渠道過于集中帶來的風險。順應大宗農產品全年均衡消費要求全年均衡供給的特征，合理平衡北半球和南半球進口來源，在北半球和南半球中分別適當分散進口來源地。在鞏固傳統進口來源地的同時，著力加強與 “一帶一路”沿線國家、南美國家的農業貿易和投資合作。通過建設農業合作示范區、開展技術貿易等多種方式，向 “一帶一路”沿線國家推廣先進農業技術，提升這些國家的糧食安全保障水平和穩定地向我國出口農產品的能力。
（2）提升對進口農產品供應鏈的掌控能力，增強在全球農產品市場中的話語權。通過援建、共同開發、直接投資與并購等方式，在主要出口國布局倉儲加工運輸能力和道路碼頭等重要基礎設施，掌握進口農產品供應鏈的重要節點。通過技術研發、投資并購、建立交易市場與交易中心等方式，獲得上游關鍵核心技術、生產地儲運加工能力和國際市場定價權，掌握進口農產品產業鏈的關鍵環節。鼓勵民間資本通過并購、綠地投資等方式，逐步發展成為大型跨國糧商。
（3）積極參與全球糧農治理。在WTO農業議題談判中發揮建設性作用，促進全球農產品貿易穩定發展。利用好聯合國糧農組織、國際農發基金會、聯合國糧食計劃署等多邊組織平臺，傳播中國發展農業的理念，貢獻中國解決糧食問題的方案。支持對海外農業資源、市場等的深度調查。深入分析國內市場對進口農產品的真實需求狀況，科學測算農產品進口的品種與數量，實現對進口農產品分品種、分品質、分用途的精準預判。
4. 圍繞提升鄉村生活品質，著力改善鄉村基礎設施和公共服務質量，著力加強鄉村社會治理能力建設
堅持以人為中心促進鄉村振興，在振興產業、增加就業的同時，還應以建設宜居鄉村為目標，在物質和文化層面改善農村人居環境，著力提升鄉村基礎設施和公共服務質量，著力提升鄉村社會治理能力。
（1）提升鄉村基礎設施和公共服務質量，實現城鄉基礎設施一體化和公共服務質量均等化。開展農村公用基礎設施提升工程，進一步提升農村道路、供水、供電、網絡等基礎設施的檔次，大幅提升農村互聯網基礎設施水平，重點提高到自然村和農戶家庭的基礎設施通達率。開展農村基本公共服務達標工程，建立農村基本公共服務項目和服務標準清單，通過配置達標、人員交流、待遇傾斜等途徑提升農村基本公共服務能力。推動城鄉社會保障體系并軌，允許返鄉入鄉人員繼續參加或享受其原有的城鎮職工社保，探索建立同土地經營權流轉或承包權有償退出掛鉤的老年農民離農補償金制度。
（2）改善農村人居環境，建設生態宜居的美麗鄉村。深入推進 “廁所革命”，開展農村生活垃圾、污水無害化處理和家庭安全飲用水、衛生廁所全覆蓋行動，推廣農村垃圾分類處理。分類推進美麗鄉村建設，對人口外流、空心化嚴重的村莊加強村內布局優化和環境美化，對搬遷撤并類村莊恢復田園或自然景觀和生態功能，對有歷史文化價值的古村古建全面修繕保護，將獨特的村莊風貌和田園景觀納入自然文化資源保護范圍。
（3）提升鄉村社會治理能力，增強村級組織開展公共管理、提供公共服務的功能。順應鄉村治理主體和客體的深刻變化，發揮自治、法治、德治各自在鄉村治理中的優勢。發揮農村集體經濟組織在鄉村治理上的資源整合優勢，探索發展農村社區綜合合作，提升農民的自我組織、自我管理、自我服務能力。
5.圍繞縮小城鄉和鄉村內部階層差距，構建緩解相對貧困的政策體系
順應貧困的存在形態轉向以相對貧困為主、貧困的空間分布轉向以散點化和高流動性為主、貧困人群轉向以老少病殘等特殊群體為主，將針對絕對貧困的脫貧攻堅舉措平穩轉型為針對相對貧困的日常性幫扶措施，建立緩解相對貧困的長效機制。
（1）構建針對相對貧困的減貧工作思路。按中位收入比例法制定相對貧困線，將一定比例的低收入人群納入幫扶范圍。建立城鄉統一的扶貧體制，統一城鄉的貧困標準，有效瞄準在城鄉之間流動的貧困群體。將脫貧攻堅中的救助保障類措施劃歸社會保障部門負責，促進城鄉社會保障體系一體化，縮小城鄉社會保障水平差距。將脫貧攻堅中的經濟發展類措施劃歸農業農村部門負責，納入鄉村振興戰略框架下統籌安排。以包容性增長和多維度改善促進長期減貧，建立健全促進包容性增長的財稅金融體制，給予欠發達地區和低收入群體更多的支持，幫助低收入群體實現多維度福利改善。
（2）構建針對相對貧困的減貧政策體系。實施以基本公共服務均等化為基礎的防貧政策，強化欠發達地區和農村的學校、醫院和養老設施建設，鼓勵教師和醫護人員等到欠發達地區服務，在職稱和待遇方面給予優待，建立欠發達地區人才引進獎勵基金、為公共服務人才提供超過發達地區的工資待遇，通過信息技術實現欠發達地區與發達地區的教育醫療等公共資源的共享。實施發展型低收入群體救助政策，借鑒國外的有條件轉移支付、“福利到工作”（ ＷＴＷ ）制度等做法，將直接援助改成以工代賑或設置公益性崗位，鼓勵救助對象通過工作換取救助，促進救助對象更好地融入社會。實施有利于低收入群體增收的產業政策，加大對欠發達地區優勢特色農業的扶持力度，推動勞動密集型產業向欠發達地區轉移，加強對低收入群體的技能培訓，做好脫貧攻堅與鄉村振興的產業銜接。實施推動欠發達地區發展的區域政策，加大對欠發達地區的產業扶持力度、支持其分梯度承接產業轉移，加強欠發達地區的生態工程建設力度、優先安排低收入群體參與生態項目建設以及公益性生態管護崗位，以資源輸出量為依據建立發達地區對欠發達地區的生態補償機制，建立發展生態產業的激勵機制、鼓勵“資源變資產”“資產變股份”。
三、健全鄉村振興的 “人、地、錢”保障機制
促進鄉村振興，核心在于針對工業化城鎮化進程中導致鄉村衰退的主要因素，注入對沖和反制力量。例如，通過拓展鄉村產業發展的邊界以增加農民本地就業，通過改進鄉村土地資源配置以增加農民財產性收入，通過改進鄉村公共服務以提高農民生活質量。為注入對沖和反制力量，需要徹底打破城鄉二元體制壁壘，促進以 “人、地、錢”為核心的資源要素在城鄉之間自由流動、平等交換和均衡配置。
1. 建立優化鄉村人力資本、鼓勵各類人才入鄉留鄉的激勵機制
鄉村振興的關鍵在人才振興。人才是推動鄉村經濟社會發展的關鍵力量，人氣旺也是鄉村繁榮興旺的標志。然而，人口整體素質偏低、人力資本不足以及引人留人機制缺乏，導致了目前鄉村內源發展動力不足。為鄉村振興注入人才新動能，應組織實施鄉村人力資源提升計劃，培養鄉村發展帶頭人，留住部分本土優秀人才，引進部分外來適用人才。
（1）加強鄉村發展 “帶頭人”隊伍培養。建立鄉村后備人才隊伍培養機制，從各個領域遴選鄉村發展需要的人才，在鄉村實際工作中發現和挖掘本地人才，以綜合理論教學、“傳幫帶”“干中學”“輪崗掛職”等相結合的體系化培養方式全面提升鄉村后備人才的綜合能力，為每個村培養一支有激情、會干事的 “帶頭人”隊伍。發揮鄉村 “帶頭人”以上率下、以德服人的作用，培養農民的公共意識，激發參與建設的主動性，增強鄉村內生發展動力。
（2）完善農民職業技能培訓制度。加強對農民農業生產技能的普及性培訓，健全農業經營者按需進階學歷教育和參與農場實踐教育的通道，逐步建立起職業農民認證體系。針對農業生產技術、農場管理、市場營銷等環節的實際需要開展專題實訓，切實提高農民生產經營技能。搭建鄉村傳統技能、技藝、文化的傳承和應用平臺，發揮傳統工匠、非遺傳人等鄉土人才的技藝傳承作用，促進傳統技藝與新技術的創新融合、適應新需求變化的持續創新，造就一批鄉村技藝大師，以專有特色技藝帶動鄉村產業文化旅游發展。
（3）吸引創業人才返鄉、入鄉創業。支持各地因地制宜建設農民創業園、農業創客空間、農村電商孵化園等各類創新創業平臺，為創業者提供綜合配套服務。舉辦鄉村創業大賽，組織產業專家、技術專家、業界企業、風險資本、市場渠道等相關資源參與，通過評選實現公益宣傳和推介優秀創業項目，促成創業者與相關資源對接合作。鼓勵專業人才為農服務。加強財政對農業技術推廣的穩定性支持，充分保障技術人員的穩定性收入。以對科研和合作項目的支持，建立吸引專家進入農業技術推廣站、科研實驗站工作的機制，通過加大政府購買服務支持提升其服務能力。在部分中心村設立 “鄉村振興科技服務平臺”，根據村莊發展需要吸引人才進村服務。完善專業人才職稱評定制度，將農村基層工作成績作為科技工作者、教師、醫生職稱評定的特殊加分項，并增加其評價權重，讓到農村基層工作的專業人才獲得更多的職稱晉升機會。營造人才下鄉的社會氛圍，利用互聯網等新媒體激發熱愛鄉村的人士為振興鄉村貢獻力量的熱情，建立 “我為鄉村做貢獻”網絡平臺和公眾號，吸引和對接志愿者進村入駐服務。加強對為鄉村振興做出貢獻人才的表彰與獎勵，結合每年的中國農民豐收節，評選鄉村振興優秀專家、突出貢獻企業家、無私奉獻獎等獎項，表彰做出貢獻的新鄉賢、下鄉服務人才。
2.建立與人口和資本流動相適應的土地資源配置機制
土地是鄉村穩固和發展的基礎。城鄉分割的土地制度抑制了鄉村多元價值的實現和城鄉之間人口、資本的合理流動。在堅持農村土地集體所有制的基礎上有效盤活土地資源是推動鄉村振興的關鍵。應順應人口和資本在城鄉之間的流動趨勢，深化農村土地產權制度改革，以擴大土地產權結構對非本集體成員的開放性為核心，以空間功能布局優化和土地整合效率提升為方向，為鄉村振興提供土地資源保障。
（1）完善承包地 “三權分置”辦法。按照 “促進利用、防止撂荒”的原則，引導農村土地承包權和經營權有序流轉，鼓勵集體內部成員之間為消除土地細碎化而開展土地承包權互換或經營權流轉，鼓勵離農成員將剩余承包期內土地經營權一次性流轉給其他經營主體，總結各地進城落戶農民土地承包權有償退出試點取得的成功經驗并復制推廣。
（2）探索宅基地 “三權分置”途徑。針對外遷的集體成員缺乏順暢的退出通道、外來的非本集體成員缺乏順暢的進入通道的局面，按照 “‘三權分置’、差別賦權，立足存量、先房后地，保障居住、拒絕投機”的思路，深化宅基地制度改革。“‘三權分置’、差別賦權”，就是在落實集體所有權、保障成員使用權的基礎上，著力放活宅基地的流轉使用權，賦予集體所有權、成員使用權、流轉使用權不同的權能。“立足存量、先房后地”，就是停止宅基地的福利分配、著力提高存量農房和宅基地的利用率，優先擴大現有農民住房財產權對外流轉的空間、穩慎擴大宅基地使用權對外流轉的空間。“保障居住、拒絕投機”，就是滿足外來的非本集體成員的居住需求，防止資本圈地和游資炒作，防止將城市的房地產泡沫蔓延到鄉下，真正做到住而不炒。
（3）深化農村集體建設用地入市制度改革。拓展農村建設用地入市的范圍，在做好村莊建設規劃的基礎上，把村莊廢棄土地、閑置農村學校等公益性建設用地調整為經營性建設用地。完善農村集體經營性建設用地入市的操作辦法，加強增值收益的管理。
（4）完善鄉村土地利用規劃和管理制度。按照城鄉融合發展的理念，編制覆蓋城鄉、邊界清晰、功能完備的空間規劃，以縣為單位推進全域土地整治，優化生產、生活、生態空間布局，根據現實狀況和未來發展需求，在保障基本農田和生態用地總量不減、質量有所提升的前提下，合理調整基本農田和生態保護區區位區塊，以農田集中連片整理支持農業現代化生產，以建設用地集聚提高土地利用效率，以土地整治修復改善生態環境。改革建設用地指標分配機制，優先安排城鄉聯動關鍵節點項目、農村基礎設施和公共服務用地，規劃預留一定比例建設用地指標用于農村基礎設施、公益設施、民生項目和產業融合發展項目。支持農村清理盤活廢棄建設用地、閑置宅基地，確保農村建設用地存量整理和增減掛鉤節約出來的建設用地指標，優先用于支持農村建設項目。根據休閑、觀光、養老等產業分散布局的實際需要，探索點狀供地、混合用地等新機制。
3.建立體現農業農村優先發展要求的資金保障機制
合理劃分政府和市場在鄉村產業發展、基礎設施和生態建設等領域的邊界，該由政府承擔的應通過調整公共資源分配結構加大對農業農村的支持力度，該由市場承擔的應調動農民和其他市場主體對農業農村的投入積極性。當前城鄉金融資源的 “逆向”配置加劇了城鄉發展的不均衡，促進鄉村振興需要建立金融資源向農村的回流機制，強化財政資金優先投入的先導推動作用，加強引導金融資源回流的激勵約束，以財政、金融、社會資本的聚力投入為鄉村振興提供強有力保障。
（1）強化公共預算投入的約束機制。嚴格落實《農業法》對農業投入的要求，將 “中央和縣級以上地方財政對農業投入增長幅度應當高于財政經常性收入增長幅度”作為約束性指標，納入政府績效考核。增強 《農業技術推廣法》關于提高農業技術推廣投入規定的約束力，將農業技術推廣投入納入各級政府預算專項，將農業技術推廣投入資金逐年增長作為政府績效考核指標。將城鄉基本公共服務投入水平的均衡化、城鄉基本社會保障標準一體化作為 “十四五”期末各級政府績效考核指標。盡快出臺 《鄉村振興促進法》，明確各級財政的支出責任。
（2）開辟新的資金投入渠道。提高土地出讓收入 （收益）用于支持農業農村發展的比例，土地出讓金收入用于農業農村發展的比例不低于15%（或出讓收益比例不低于 75% ）。將新增耕地指標、建設用地增減掛鉤結余指標交易收益全部劃入農業農村支出預算專項。提高國債資金中用于農業農村發展的比例，支持省級政府發行鄉村振興專項債，低成本的市場融資機會優先提供給鄉村振興專項債。
（3）強化金融資源回流農村的激勵約束機制。落實涉農貸款業務差異化監管制度，強化縣域金融機構對農信貸投放的激勵約束。將農戶和農村經營主體貸款的風險權重下調至小微企業貸款水平，將農村資產抵押貸款風險權重下調至城市資產抵押貸款水平。建立涉農信貸保險制度，由國家和省級財政出資建立涉農信貸風險救濟基金，用于補償合規涉農貸款的不可抗力風險。拓展對農村金融機構涉農信貸的稅收優惠。加強對農村金融機構的流動性支持，擴大支農再貸款和再貼現等規模。完善農村資產抵押籌資制度，為現代農業投資提供中長期的融資渠道。強化政策性金融的政策引導力，發揮對農優先投入的先導作用。規范和扶持農村合作金融，完善城鄉金融融合和服務網絡延伸下沉的渠道。
【參考文獻略】
作者：葉興慶 程郁 趙俊超 寧夏 作者單位：國務院發展研究中心農村經濟研究部
中國鄉村發現網轉自：《農村經濟》2020年09期
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