一、引論
筆者認為新中國的城鄉關系可簡化為兩個階段，即以取消農業稅為時點，從新中國成立以來到取消農業稅前大約50年是第一階段，這一階段以城市剝削農村為主要內容的城鄉關系，可以稱之為“剝削型城鄉關系”，2006年取消農業稅后是第二階段，這一階段國家不僅不再從農村收取農業稅費，而且開始大規模向農村轉移資源，限制城市資本進入農村，典型的做法是不允許城市人到農村購買宅基地，以保護進城農民的“返鄉權”，這個時期的城鄉關系可以稱之為“保護型城鄉關系”。無論是“剝削型城鄉關系”還是“保護型城鄉關系”，都是以城鄉二元結構為前提的，就是說，國家通過將城市和鄉村分開，實施兩種不同的政策，從而適應國家不同發展階段的需要，達到不同的政策目標。在前一個時期，國家從農村汲取資源重點建設城市和發展現代產業，以實現工業化和現代化。這個時候，農村為中國趕超型現代化提供原始資本積累，只有建立起來了現代產業，現代產業和城市才有能力回饋農村。后一個時期，國家通過限制城市資本下鄉侵占農民“返鄉權”，向農村投入大量資源建設農村基本公共品，維持農村基本生產生活秩序，從而為難以進城或進城失敗農民保留農村這個退路。在這個時期，農村是中國現代化的穩定器與蓄水池，是農民基本的社會保障，基本社會保障是不能通過市場化來解決的，因此城鄉之間的制度是有差異的，城鄉是二元結構而非一體化的。
取消農業稅前城鄉關系的重點是通過城鄉二元體制來從農村汲取資源，因此形成了剝削型城鄉二元結構。取消農業稅以后（也可以包括分田到戶以后的部分時期），城鄉二元體制仍然存在，不同之處是城市向農民全面開放，農村卻未向城市全面開放，因為農村是缺少基本保障的農民的退路與保障，這樣的城鄉二元結構就是一種保護農民的保護型城鄉二元結構。農民是中國最大的社會群體，也是收入相對較少、保障水平相對較低、應對市場資源稟賦相對較弱的群體，在未來相當長一個時期，農民仍然要依托農村和農業，進城農民也仍然可能返鄉。也是因此，未來一個時期，保護型城鄉關系仍然具有重要性，城鄉之間的體制有所差異是應對中國當下仍然處在中等收入階段國情的必要戰略。當中國跨過中等收入階段可能的陷阱，真正實現了現代化的突圍，國家就有能力為所有人包括農民提供體面就業收入機會，就有能力為所有人提供較高水平的基本保障，就不再需要農村為農民提供保障和進城失敗退路。這個時候，國家就不再需要為農民提供農村基本保障，城鄉關系就可以由二元回到一元，城鄉一體化，協調發展，中國城鄉關系就由二元結構進入到一元結構階段。
二、城鄉二元結構為什么有合理性？
新中國成立以來，中國城鄉二元體制如前所述分成取消農業稅之前城市剝削農村的階段和取消農業稅之后重在保護農民的階段。
城市剝削農村，即城市從農村汲取資源，國家主要依靠農業剩余進行工業化原始資本積累。新中國選擇了重化工業優先的趕超工業化戰略，大量且長時期的重化工業投入，很難給農村以反哺。也正是因為農村長時期為重化工業提供積累，中國用20多年時間建立了完整的國民經濟體系，完成了工業化。20世紀70年代工業化成果開始回饋農業農村。正是工業對農業的回饋，加上分田到戶調動了農戶生產積極性，到20世紀80年代，農業問題基本解決，“餓肚子”成為歷史。農村剩余勞動力轉移到二三產業，創造了20世紀80、90年代鄉鎮企業發展奇跡。到20世紀末，鄉鎮企業發展式微，越來越多農村剩余勞動力“離土離鄉、進廠進城”，開啟了中國高速城市化進程。
作為后發外生型現代化國家，中國選擇重化工業優先的工業化戰略具有合理性，正是通過優先發展重化工業，中國僅僅用20多年時間就實現了由一個傳統農業國向初步實現工業化國家的轉變。新中國成立之初，中國農業產值超過60%；改革開放初期，中國農業產值已下降到20%左右，工業產值已占到50%左右。
重化工業需要長時間的高投入，是資本和技術密集型產業，無法容納大量就業，在城市就業機會有限的情況下，國家不僅從農業提取資源支持工業，從農村提取資源支持城市，而且限制農民進城。也是因此，分田到戶前中國城市化速度很緩慢，新中國成立初期的城市化率為10%左右，到1980年城市化率也只有18%。
某種意義上講，正是借助城鄉二元體制將有限農業剩余轉移到城市投入到重化工業，農業為中國工業化提供了最為重要的原始資本積累，中國才能在短期內完成工業化，從一個農業國轉變為一個初步實現了工業化的國家。又因為城市就業機會有限，限制農民進城，降低了城市壓力，使得當時中國現代化進程可以保持良好的內部環境條件。
分田到戶以后，大量農村剩余勞動力轉移進入二三產業，“進廠進城”，城市各種機會向農民開放，之前限制農民進城的各種體制機制障礙一一清除，從而迎來了中國高速城市化。
從分田到戶到2006年取消農業稅，這個時期是城鄉關系轉換的階段，即由剝削型城鄉二元結構向保護型城鄉二元結構過渡的階段。一方面，國家繼續向農民收取稅費，另一方面，農民慢慢地從農業中轉移出來，農民家庭收入越來越多地依靠二三產業收入。分田到戶以后，雖然國家對農村的汲取力度大幅度下降了，卻因為人民公社解體，國家提取資源不得不與每個農戶打交道，在農戶的農業剩余很少的情況下，農業稅費提取成本很高，“收糧派款”很快成為“天下第一難”的事情，因為收糧派款導致嚴重的干群關系緊張，三農問題成為全黨工作的“重中之重”，進入21世紀，國家開始進行農業稅費改革試點并最終在2006年取消農業稅。
分田到戶以后，相對于農業有限收入，農戶家庭越來越多地從二三產業獲取收入，并且越來越多地通過進城務工經商來獲取收入。農戶家庭青壯年勞動力進城，屬于家庭剩余勞動力。也就是說，農戶家庭進城時并不放棄農業而是在兼顧農業條件下進城獲取城市二三產業收入，并因此形成了“以代際分工為基礎的半工半耕”家計模式。農村家庭剩余勞動力進城，剛開始只是為了從城市獲取收入，在農村完成家庭再生產；年輕時進城務工經商，年齡大了回村務農養老。逐步地，一些進城青壯年勞動力在城市獲得了穩定就業機會和較高收入條件，他們開始以在城市安居為目標，而不是將在城市務工收入拿回農村去。第一代進城農民工在城市務工，收入返回農村，農村變得更加繁榮；第二代農民工進城務工，千方百計要在城市安家，他們將留守務農父母不多的積蓄也拿到縣城付了買房首付，結果就是農民進城了，農村衰落了。
毫無疑問，農民都是想進城的，他們希望在城市有體面的就業和收入，享受城市良好基礎設施和公共服務，在城市過上體面而有尊嚴的生活。為了進城，農民家庭策略是中老年父母留村務農，年輕子女進城務工，農戶家庭就不僅有務工收入，而且有務農收入，而農村生活成本低，農戶家庭讓進城年輕子女首先開始城市生活。農民家庭策略是以城市生活為重心展開的，留守農村務農的老年父母支持、幫襯子女進城，農村有限資源通過代際轉移進城了。運氣好的話，進城農民在城市安居了，他們將父母接到城市，全家完成進城任務。大多數情況下面，大部分農民家庭卻很難全家進城安居，而多是通過代際分工和代際分離，通過留村父母對進城子女的支持來完成家庭年輕一代的進城，也是因此，雖然當前中國農民進城人口數量巨大，卻大多只是年輕人進城，中老年人留守農村。而且，年輕人進城以后，他們年輕時比較容易在城市生活下去，隨著年齡增長，城市就業機會逐步減少，城市生活吸引力下降，他們也開始考慮返鄉養老。返回農村，與土地結合起來，即使收入不高，也因為農村生活成本不高，容易獲得體面生活。
相對來講，年輕人在城市比較容易找到就業機會，所以年輕人進城打拼，進城農民到了中老年由于逐漸缺少城市就業機會就隨時可能返鄉農村。對于農民家庭來講，因為有農村返鄉退路，萬一進城失敗，他們就可以返鄉，所以他們在城市打拼努力時有安全感。也正因為農民有返鄉退路，一旦發生經濟周期或各種嚴重問題，城市就業減少，農民返鄉就可以大大降低城市風險，農村成為中國現代化的穩定器和蓄水池。
在當前中國經濟發展階段，城市很難為所有進城農民提供穩定就業和較高保障，也就很難讓所有進城農民家庭在城市獲得體面生活條件。正是因此，保留進城農民的農村退路，以及為仍然留守農村的農民提供基本生產生活秩序，建設城鄉均等的基本公共服務，就顯得十分重要。
2006年取消農業稅后，國家開始大規模向農村轉移資源，之前剝削型的城鄉關系轉而成為保護型城鄉關系，即國家開始實行以工哺農、以城帶鄉，政策上允許農民自由進城，卻限制城市資本自由下鄉，尤其不允許城市人到農村購買農民宅基地建別墅。之所以國家要采取保護型城鄉關系，是因為這個時期農民進城并不穩定，農村仍然是農民基本退路與保障。正是農村退路與保障讓農民有了安全感，從而有了整個中國現代化進程中的農村壓艙石。
綜上所述，城鄉二元結構是中國現代化進程中的重要體制構建，正是通過城鄉二元結構，中國實現了舉世矚目的工業化和現代化。城鄉二元結構具有合理性。
三、保護型城鄉二元結構與三輪驅動的中國現代化
中國作為后發外生型現代化國家，在取得快速發展的同時，保持了政治社會秩序。作為一個中等收入國家，中國城市基礎設施水平堪比發達國家，中國城市也沒有一般發展中國家幾乎都存在的難以治理的大規模貧民窟，其中很重要的一個原因就是中國保護型城鄉二元結構為進城農民提供了進城失敗的退路，農民可以在城鄉之間選擇最適合自己家庭與個人的發展策略，農民是中國現代化進程中最具有主體性的群體之一。也正是因為農民可以在城鄉之間自由選擇，中國就具備強大的應對現代化進程中的經濟周期和社會風險的能力。
保護型城鄉二元結構顯然是以保護農民在農村基本生產生活秩序為前提的。中國農村集體所有制使得所有農戶家庭都有承包地和宅基地，村莊是農民祖祖輩輩生活的熟人社會。農業雖然不一定能讓農民致富，卻可以解決溫飽問題，城市開放出來的各種二三產業機會也為農民提供了增加收入的空間。農民期望進城，他們有足夠農業和二三產業收入，他們就進城去，若收入不足以支撐他們現在進城，他們就仍然以農村為基地待機進城。
中國目前仍然有大約2億農戶，絕大多數農戶仍然由留守老年父母耕種自家承包地。在機械化普及和國家為農村提供了相當完善基礎設施的條件下，以中老年農民為主的小農農業不僅可以為農戶提供收入，而且為缺少城市就業機會的中老年農民提供農業就業機會，也為中國城市提供豐富的農產品。
換句話說，中國20億畝耕地不僅保證了中國農產品的供給，而且為2億多農戶提供了農業收入和農業就業。
當前中國農民進城往往只是農戶家庭中的年輕子女進城，且進城農戶家庭往往也沒有在城市獲得體面安居的就業收入條件，這個意義上，小農農業就為八億農民提供了重要的收入、就業、退路等基本保障。在中國仍然處于中等收入階段，城市無法提供足夠高收入且穩定就業機會，國家也不可能為所有進城農民提供高水平基本保障時，小農農業雖然難以讓農民致富，卻可以為農民提供基本保障，因此十分重要且還有很長一個時期存在的合理性。因此，必須再次特別強調，現階段的小農農業和農民返鄉退路是基本保障而非致富途徑，是用來為農民保底的而非讓農民創造比城市更高水平生活，因此是要重公平而非重效率。也正是在這個意義上講，保護型城鄉二元結構中，限制資本下鄉具有重要意義。
缺少進城能力的農戶和進城失敗農戶有農村這個基本保障的保底，中國就有能力應對經濟周期或現代化進程中可能出現的各種不確定性，中國現代化就有了農村這個穩定的根基，就可以在很大程度上避免出現各種可能危機。
未來一個時期，中國仍然要保持以老人農業為代表的小農農業，三農政策的重點就是為小農農業提供服務。
僅僅靠老人農業顯然是無法實現現代化的，改革開放以來尤其是中國加入WTO以來，“中國制造”快速發展，中國很快變成“世界工廠”?！爸袊圃臁本哂酗@著國際競爭力，是推動中國經濟持續發展的主要功臣?！爸袊圃臁庇袃蓚€優勢，一是廉價勞動力，二是廉價土地資源。當然還與中國體制優勢、勞動力素質和工業技術管理能力的積累有關。當前時期，“中國制造”的勞動力廉價優勢正在失去，不過，中國具有全世界幾乎最好的基礎設施和最為齊全的產業配套條件，就使得在未來很長一個時期，“中國制造”仍然可以在國際上保持高度的競爭力。
通過“中國制造”，中國將勞動力、土地甚至環境轉化為外匯購買力，轉化為基本生產力，轉化為中國持續增長的GDP?！爸袊圃臁笔侵袊焖侔l展的關鍵。
而決定中國現代化能否突圍的根本則在于中國能否通過科技進步實現產業升級，從而實現產業價值鏈由低向高的攀升，其中最典型的是能否突破卡脖子的關鍵技術，真正進入到依靠科技進步來推動發展的軌道上來。
當前及未來一個時期，中國現代化應當依靠三輪驅動，即小農農業、中國制造和科技進步三個方面同時發展，以驅動中國快速現代化。小農農業、中國制造和科技進步三者之間不是排斥關系，也非替代關系，而是互補的關系。小農農業為中國發展提供穩定根基，中國制造為中國帶來寶貴資源與財富，借小農經濟助力保障的穩定社會條件，將中國制造創造的財富的相當部分重點用于科技進步事業，科技進步帶動產業升級，中國產業就可以從世界產業鏈價值低端向高端不斷邁進，產業升級帶來的高利潤為第三產業提供了利潤空間，第三產業的發展又大大增加了城市就業機會，也就為進城農民在城市安居創造了可能。
當前及未來一個時期，通過小農農業、中國制造、科技進步的三輪驅動，中國就可以實現產業升級，跨過中等收入陷阱，實現現代化，農民進城也就容易獲得安居所需要就業與收入機會，國家也才有能力為所有人提供保障，進城農民就不再需要返鄉退路，留村農民也不必然要以農業作為基礎保障，保護型城鄉關系也就可以轉向為城鄉一體的關系。
四、城鄉一體化的前提與步驟
為了實現趕超型現代化，中國采取城鄉二元劃分的城鄉二元體制，集中資源重點突破。一旦中國實現了趕超型現代化，再限制城鄉互動與一體就沒有必要了。這個時候就應當由城鄉二元回歸城鄉一體，農村既不是城市汲取資源的地方，農村也沒有必要通過限制城市資本來獲得保護。城鄉一體，自由流動，讓各種要素資源最優配置，也就有了可能。
城鄉一體化的前提是，中國已經走出中等收入階段，真正實現了不可逆的現代化，不僅在中國制造上仍然保持優勢，而且通過產業升級，在產業價值鏈上持續上升，科技進步使中國在國際高新技術領域占有一席之地，不再會被卡脖子。因為經濟增長，科技進步，中國人均收入大幅度增長，國力大幅度增強，進城農民都有穩定的收入和就業機會，從而可以在城市體面安居，國家也有能力為所有人提供較高水平的基本保障。這個時候，農村就不再需要作為進城農民的退路，留村農民也不是非得依靠農業來維持基本生存，則農村就可以向城市開放，城市資本就可以到農村去尋找有錢有閑的生活。
從目前國家的發展戰略看，到2035年中國基本實現現代化，若能順利實現，這個時候就也就到了可以實現城鄉一體的時間點。不過，國家發展戰略規劃的實現還要依據具體的國際環境，以及這個過程中會出現的各種不確定性，不能急于求成。簡單地說，當前時期也是中國現代化的關鍵且風險最高的時候，我們必須要做兩手準備，有最壞打算。農村作為中國現代化的穩定器，通過城鄉二元體制來保護農民這個最大相對弱勢群體的目的就是以防萬一。因此，城鄉一體化不是作為2035年中國基本實現現代化的前提，而是要反過來，只有中國已經基本實現了現代化，才應當開啟城鄉一體化的進程。
城鄉一體的核心是農村向城市開放，城市市民可以下鄉獲得親近大自然的閑暇生活。這個階段相當于歐美城市化完成以后的逆城市化階段。隨著城市資本下鄉，農村逐步變成一個比城市更宜居更美好的場所，農村也不再需要為無法進城或可能進城失敗農民提供保底，因為城市已經可以提供充分就業，國家也有能力為所有人建立基本保障。
按以上討論，在中國基本實現現代化以前，中國崛起之路還會有很多風險，很大不確定性，有時候甚至會風高浪急。為應對中國現代化進程中的這種不確定性，就需要有農村這個穩定器與蓄水池。只要中國大部分農民有退路和保障，中國就有了應對現代化進程中任何不確定性的緩沖，就可以克服現代化進程中的艱難險阻，就能夠集中主要力量完成現代化的突圍。一旦中國基本實現現代化，中國也就可以說已經完成了現代化的突圍，有能力開展更加宏偉的藍圖，開啟更加均衡的發展，以“強富美”為目標的鄉村振興也就是題中應有之義了。
因此，當前統領三農工作的鄉村振興戰略，其實有兩個完全不同的階段，第一個階段是保護型城鄉二元結構末期的鄉村振興，這是鄉村振興的初級階段，第二個階段是城鄉一體時期的鄉村振興，這是鄉村振興的高級階段。
就初級階段的鄉村振興來講，鄉村振興顯然不是也不可能是建設“強富美”的鄉村，更不是要將農村建設得比城市更宜居更有創業獲利致富機會，而是為缺少進城機會的仍然留守農村的農民提供基本生產生活秩序，讓留守農村的農民仍然可以獲得基本收入。同時，農村還要為已經進城但可能難以在城市安居的農民保留返鄉退路。在鄉村振興初級階段，三農政策的主要目標服務在于為在城市缺少安居條件農民提供農村保底，而非要在農村創造出一種比城市更優越更高質量的生活。這個時期也是中國城市化快速進展時期，越來越多農民進城且越來越多農民在城市安居，農村人口越來越少，有些農村空心化、老齡化，農村顯得衰落了。正是在大量農村人口進城以后，留守農村的農民有機會擴大耕種規模，獲得較高農業收入。
鄉村振興初級階段仍然有大量農民要依托農村作為基本社會保障，這些農民包括不能或不愿進城農戶，留守農村的老年人，進城了由于難以安居隨時可能返鄉的農民，當前中國幾乎所有戶籍仍然在村的人口都或多或少是以農村作為基本保障與退路的，而當前農村戶籍人口有大約8億人，占到全國人口一半以上。在有如此巨大人口要依托農村作為退路和保障的情況下，無論是農業還是農村顯然都不應當以市場優先，效率優先，而應當更加關注社會與公平。這個意義上講，在鄉村振興初級階段，將農民在農村發展產業致富作為目標是不現實的，片面發展規模農業、現代農業是與仍然有數以億計農民要靠農業來獲得就業與收入相沖突的，建設比城市更宜居的美麗鄉村也是不可能的。
鄉村振興的高級階段，隨著越來越多農民在城市安居，需要依托農村和農業保底的農民數量大為減少，國家也有財力為所有人提供較好保障，城鄉之間就可以采取更加開放的政策，允許城市資本下鄉，農民自由進城、城市資本自由下鄉，更加市場化、更講效率的城鄉一體格局逐步形成。因為大量農民進城了，農業規模經營就有了可能，現代農業的發展讓農業變得強大；大量城市人口移居農村不僅帶來了資源，而且必然會建設更加宜居的美麗鄉村；農村居住人口不僅包括從事現代農業的農民而且包括城市愿意親近大自然的有錢有閑階層，農村就自然不再是貧困的代名詞。
簡單地說，中國一旦越過中等收入階段，突破圍堵，基本實現現代化，農村就不再需要作為中國現代化的穩定器與蓄水池，也不用再作為農民的保底和基本保障，農村就可以做更加自由的規劃。
五、小結
新中國成立以來中國都存在著城鄉二元結構，這種城鄉二元結構是國家為特定發展目標而采取不同城鄉體制與政策所導致的，與一般城鄉二元結構有很大差異。新中國成立后，國家為了盡快實現工業化，通過城鄉分離，將農村資源轉移到城市支持重化工業發展，從而在短期內實現了中國工業化，建立了完整國民經濟體系。分田到戶以后尤其是取消農業稅以來，國家不再從農村汲取資源，也向農民開放了各種城市獲利機會，卻限制城市資本下鄉，以保護農民在農村的這個基本保障和最后退路，正是2億多戶農民在現代化進程中有農村這個基本保障和最后退路，農民成為中國城市化和現代化進程中最為積極主動的力量，中國現代化也因為有了農村這個穩定器與蓄水池，而具有強大的應對各種風險與危機的能力，保持了現代化進程中的穩定。
區分城鄉，每個階段有每個階段的工作重點與重心，對城鄉采取不同的政策甚至實行不同的體制，是國家動員能力的根本。沒有區分就沒有政策，就無法通過政策來達到目標。只有區分沒有實施政策的能力，也仍然達不成目標。新中國強大的國家能力，使中國通過城鄉二元體制為工業化和現代化積蓄了巨大能量，快速實現了工業化，正在通向現代化的道路上。尤其可貴的是，新中國成立以后，中國區分城鄉實行城鄉二元體制，有兩個相互聯系卻貌似截然相反的階段，即新中國成立之初到分田到戶直至取消農業稅時期的剝削型城鄉二元結構（或體制），之后則是限制城市資本下鄉卻允許農民進城及進入二三產業的保護型城鄉二元結構階段。正是對農民這個最大相對弱勢群體的保護，為中國現代化提供了應對危機和不確定性的巨大緩沖空間，保證了中國現代化的順利進行。
當前中國現代化仍然在進程中，仍然有很多不確定性，仍然要應對各種可能的危機，還要做各種艱難的突圍，這個時候農村就仍然是中國現代化的穩定器與蓄水池，農民仍然要將農村作為基本保障與最后退路，保護型城鄉二元結構就仍然要延續下去，鄉村振興戰略的重點也就應當是服務于缺少城市體面安居能力的絕大多數仍然要依托農村和農業就業與收入的占中國人口大多數的農民。
隨著中國城市化的快速推進，現代化不斷取得突破，中國走出可能的中等收入陷阱，以及基本實現現代化，包括農民在內的絕大多數中國人民都可以獲得穩定收入與就業機會，也可以獲得基本保障，農村不再是中國現代化的穩定器，農民也不再依托農村和農業作為基本保障和最后退路，通過政策與體制來分離城鄉就沒有必要了，城鄉也就逐步一體化，城鄉二元結構就開始向城鄉一元變化，最終，一種新的城鄉關系就建立起來。
城鄉一體階段的鄉村振興與保護型城鄉二元結構階段的鄉村振興有本質的不同。后者的鄉村振興主要是保底，而不是要建設一個比城市更加宜居和更能獲利的農村與農業，這個時期鄉村振興的本質仍然是服務于城市和服務于中國現代化事業的。前者的鄉村振興則是要建設一個作為城市生活補充卻又比城市更宜居的有錢有閑的生活，這種生活因為親近大自然，更為人性。當然，這種農村生活比城市更加昂貴，也可能只服務于少數人而不是為所有人服務。
（作者系《中國鄉村發現》學術委員、湖南師范大學中國鄉村振興研究院專家委員、武漢大學社會學院院長，武漢大學中國鄉村治理研究中心主任；中國鄉村發現網轉自：《貴州社會科學》2021年第08期）
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