摘要：在鄉村振興和集體土地改革的大背景下，各地都在探索新的模式和路徑，以期走出一條符合自身特點的經濟快速發展之路。本文通過提出城鄉合作建房目前存在的難點問題，并加以剖析，最終在立法、制度、司法、執法和保障層面給出完善城鄉合作建房的相關思考。通過分析研究，本文認為城鄉合作建房沒有突破法律和政策的底線，是完全符合宅基地三權分置改革的方向和要求的。其可有效實現土地集約利用與保障農民建房用地兩者相統一，也有利于鄉村閑置資源的激活，滿足人民群眾對美好生活的向往和期待，在相關法律和配套制度完善后，是一條完全可以復制推廣的實現鄉村振興和集體經濟發展的好路徑。
關鍵詞：合作建房 城鄉合作建房 宅基地 合同效力
一、城鄉合作建房概述
城鄉合作建房是指農村集體或農民引入社會資金在新、舊宅基地上進行房屋合建，建成房屋由宅基地所有權人或使用權人與合建方按照約定條件共同享有的農村房屋。狹義上的城鄉合作建房是指城里人為了改善居住環境、生活質量而下鄉與農民在宅基地上合作建房的情形，本文所稱的城鄉合作建房是指狹義上的城鄉合作建房。
從湖南瀏陽等土地改革試點區域的做法來看，“城鄉合作建房”的具體做法是，由具有集體經濟組織成員資格的村民提供宅基地，想去鄉村養老或生活的城市一方主要出資，雙方約定好產權歸屬，合作完成建房后，參與者都可以申請《不動產權證書》，雙方各持一份。具有集體經濟組織成員身份的農村居民一般在不動產登記中權利類型注明為“宅基地”，而不具有集體經濟組織成員身份的城市居民一方注明期限為40-70年不等的“集體建設土地使用權”。在產權登記后城市居民通過城鄉合作建房取得的房屋一般允許自由交易。
二、城鄉合作建房的難點問題探析
（一）政策層面的難點分析
試點區的一舉一動，都會被解讀為改革風向標。宅基地是與農民相關度最高的一塊地，其改革是農村改革的核心。城鄉合作建房這個話題非常敏感爭議又極大，在探索中得到肯定的同時也面臨著諸多的社會質疑。城鄉合作建房的性質是否等同于宅基地買賣，是否受到“限墅令”的影響，是否與強迫農民上樓有關，是否與小產權房相同，是否突破了農村土地的“三條底線”，這些都必須進行探究予以明確。
1. 城鄉合作建房等不等同于宅基地買賣
“三權分置”將農村集體經濟組織中宅基地權利剝離為集體經濟組織對宅基地的所有權，集體經濟組織成員對宅基地的使用權和資格權。城鄉合作建房并不動搖農村集體經濟組織對宅基地的所有權，也不動搖農村集體經濟組織成員的資格權，僅僅是影響了農村集體經濟組織成員對宅基地的使用權。并且這種影響不是所謂的剝奪原權利人的使用權，而是共用，并且不是對土地使用權的共用，而是對地上房屋使用權的共用，即與農民共用宅基地上房屋的使用權，城鄉合作建房可以看作一種更長期的租賃權。在城鄉合作建房中，宅基地還是登記在農村集體經濟組織成員的名下，宅基地的所有權和資格權并沒有發生轉移，城鄉合作建房完全不等同于宅基地的買賣。
2.城鄉合作建房受不受“限墅令”的限制
對于別墅而言，自然資源部門對其的定義為：別墅是指帶有私家花園的一至三層的獨立式住宅。還有一說是別墅必須為獨門獨戶，有獨立廚房且容積率在一定標準之上的獨棟建筑。不論哪種標準，對于城鄉合作建房而言都是不符合別墅的定義的。城鄉合作建房囿于有關部門對宅基地上面積的限制不可能出現私家花園這一重要形式屬性，而且由農戶和城里人共同享有房屋，也不會存在獨戶這種情況。關于容積標準，城鄉合作建房需面對自然資源部門、農業農村部門和鄉鎮人民政府的嚴格監管，與一般農戶建房并無區別，從試點區域來看，其占地面積的上限為140-180平方米，沒有超過一般農民自建住房的面積限制，不可能出現與別墅同等的容積率。
3.城鄉合作建房是否意味著強迫農民上樓
城鄉合作建房共用農民房屋使用權與強迫農民“上樓”實質上并非一回事。強迫農民“上樓”其突出表現就在一個“被”或者“強迫”上，而城鄉合作建房的起點就是要與宅基地使用權人，即該農民達成合意，這種合意是雙方的，是基于自愿公平的。城鄉合作建房當事人雙方在房屋建設完成后仍然一同居住在原來宅基地新建的房屋中，并沒有逼農民住向別處。故不存在所謂的“強迫”。可以說，城鄉合作建房不僅沒有逼農民上樓，反而在一定程度上保障了農民在自己宅基地上房屋的使用權和居住權，改善了農民的生活環境和條件，只要在法律監督下運作，必然是實實在在惠農利農的好舉措，真正的實現了農民對自己產權的自愿處分，與強迫農民上樓無關。
4.城鄉合作建房屬不屬于小產權房
城鄉合作建房與小產權房是有本質區別的。小產權房是法律之外的產物，是法律和政策明確禁止的，自取得時起便不具備有合法性，只有集體頒發的權屬證明，沒有國家不動產管理部門頒發的合法權屬證明。而城鄉合作建房建房開始時法律和政策就是明確許可的，建房過程中面臨著相關法律法規規章的監管，嚴格在法律政策允許的范圍內實施，一般都予以辦理不動產權證書。此外，小產權房一般具有開發性質，一般是成片開發，建設面積和規模較大，且以對外銷售為目的。而城鄉合作建房則一般僅限于返鄉下鄉人員和當地農民之間，目的在于保障基本居住使用，其面積和層高等都面臨法律法規的嚴格限制。
5.城鄉合作建房有沒有突破“三條底線”
一是針對土地公有制限制沒有突破。城鄉合作建房不涉及土地所有權的變更，對土地公有制制度不會產生任何影響。二是城鄉合作建房對耕地紅線無影響。城鄉合作建房主要是在宅基地上與農民共建房屋，面臨著法律法規的嚴格監管，不會突破耕地紅線的限制。三是城鄉合作建房不會損害農民的利益。對于城里人而言，其出資建房獲得了在農民宅基地上房屋有期限的使用權，滿足了其對低密度居住環境的需求。合作建房中農民不需要退出宅基地，在資格權得到依法保護的前提下免去了后顧之憂，可以很好地滿足其改善住房的需求，增加農民的財產性收入。
（二）法律層面的難點分析
1. 城鄉合作建房有沒有違反法律的強制性規定
關于城鄉合作建房本身并沒有法律的禁止性規定，主要障礙在于宅基地使用權有很強的人身依附性，原來在司法實踐中將其傾向于認定為房屋買賣行為，而認定農村宅基地上房屋買賣合同無效的原因在于原《中華人民共和國土地管理法》第八條第二款、第四十三條、第六十三條的規定，而該法在2019年8月26日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十二次會議進行了修訂。
從新修訂的《土地管理法》來看，原司法實踐中判決合同無效的主要法律依據，即原《土地管理法》第四十三條“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”和第六十三條“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設”的條文在本次新修訂中都已經刪除。盡管新《土地管理法》六十二條保留了原法六十二條“農村村民出賣、出租、贈與住宅后，再申請宅基地的，不予批準。”的規定，但這個“再申請受限”的條款顯然不屬于法律的禁止性條款，只是通過對轉讓人以不再審批宅基地的方式制約以轉讓宅基地牟利的行為。
關于農村宅基地上房屋買賣合同的效力的問題，目前的主要障礙條款便是新修訂的《土地管理法》第九條保留的原《土地管理法》第八條第二款中關于“宅基地和自留地、自留山，屬于農民集體所有。”之規定。如果涉及到農村宅基地的買賣，目前法律和司法都傾向于是禁止的行為，也不符合我國的國情和現狀，預計將來在這點上很難有所突破。
宅基地“三權分置”正式提出后，在沒有買賣不涉及到宅基地所有權和保障宅基地農戶資格權的情況下，積極探索落實適度放活宅基地及農民房屋使用權的具體路徑和辦法則是被允許和鼓勵的，新修訂的《土地管理法》第六十二條的第六款便增加了“鼓勵農村集體經濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。”的規定。城鄉合作建房作為改革試點區域的主要成果之一，已經獲得了中央和改革主管部門的肯定，第二輪改革的繼續試點和相關政策的出臺便是力證。
綜上，城鄉合作建房沒有違反法律的強制性規定。
2.城鄉合作建房的司法政策應不應該予以調整
城鄉合作建房原來在司法實踐中傾向于認定為房屋買賣行為，其實這個定性是值得商榷的。尤其在宅基地“三權分置”提出后，關于農村宅基地所有權、資格權和使用權三權的權利架構非常清晰，宅基地的人身依附性主要體現成為農村集體經濟組織成員對宅基地的資格權，對宅基地和農民房屋使用權則允許適度放活。城鄉合作建房并不涉及到土地所有權的處分，資格權也仍然歸屬于具有集體經濟組織成員的農戶所有，其僅僅是一種在一定期限內使用權的共享和讓渡。因此對城鄉合作建房的定性不應該被曲解，對其合同效力需要重新進行審視，在政策已經許可的情況下應該逐漸被司法接受和認可。
從法理角度來說，關于城鄉合作建房在法律上并未明文禁止，根據“法無禁止即自由”的原則，城鄉合作建房也應當要被司法實踐所認可。民事主體從事民事活動，尊重雙方的真實意思表示，司法不宜隨便介入予以評價。 在法律沒有明文禁止而政策又已經放開的背景下，司法政策如果過于保守，勢必讓制度創新的動能受挫，一定程度上也與目前倡導的城鄉融合發展和要素雙向流動、農民財產性收入增加的政策初衷相悖。尤其是在訴訟中一方向人民法院主張合同無效，更多的是為了己方利益（如拆遷補償利益）的最大化，這種排他對相對方明顯不公平，明顯有違誠實信用原則和社會主義核心價值觀，不利于社會交易秩序的安全穩定和良好社會風氣的維護。
三、城鄉合作建房的法律保障問題思考
城鄉合作建房到底該如何保障和推進，首要便在于將其納入法治化軌道，筆者建議具體從以下方面著手：
（一）立法層面：將“城鄉合作建房”明確入法
國家層面:建議將《中華人民共和國土地管理法》第六十二條的第六款“鼓勵農村集體經濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅”的規定進一步明確，將其修訂為“在符合‘一戶一宅’等農村宅基地管理規定和相關規劃、尊重農民意愿前提下，鼓勵農村集體經濟組織及其成員以租賃、城鄉居民合作共建的方式盤活利用閑置宅基地和閑置住宅，改善農村村民生活和增加農民的財產性收入。”，或在《中華人民共和國土地管理法實施條例》的修訂中進一步明確。
地方層面:各地也可以參考《江西省鄉村振興促進條例》，根據本土實際立好操作和實施性強的地方性法規，在各地的《鄉村振興促進條例》、《實施<中華人民共和國土地管理法>辦法》中將城鄉居民合作建房入法。
（二）制度層面：優化構建城鄉合作建房的相關配套制度
城鄉合作建房想要在國內推行，必須有制度性的保障。建議對城鄉合作建房的產權登記、產權交易等配套制度不斷進行完善，具體可以參考《張家界市城鄉居民合作建房管理辦法（試行）》的相關條款規定。
在產權登記方面，規定合作方可以在所屬縣級不動產登記中心共同申請辦理城鄉居民合作建房《不動產權證書》登記;《不動產權證書》按照“房地一體、三權分置”原則進行統一登記，合作方各執一份，并在《不動產權證書》的“權利人”一欄備注各自的權利類型;宅基地所有權登記為村集體經濟組織，宅基地資格權登記為農戶，宅基地使用權和房屋所有權則根據合作建房協議約定予以登記。
在產權交易方面，規定已取得城鄉居民合作建房《不動產權證書》的土地使用權和房屋所有權，可以在征得原全部合作方書面同意的前提下，以轉讓、抵押、入股等方式流轉給其他組織和個人；土地使用權和房屋所有權轉讓的，應當簽訂書面合同，原合作建房雙方的相關權利、義務隨之轉移，且受讓方可以繼續申請辦理城鄉居民合作建房《不動產權證書》登記。
（三）執法層面：轉變對城鄉合作建房的執法理念和執法重點
對于城鄉合作建房，法律并未明確禁止，政策已經允許，對各方又是有益和共贏的，執法機關應當報以寬緩的態度予以保護。對農村建房的違法行為尤其是占用耕地和違規多占多建的行為予以嚴厲打擊，保護好耕地紅線和加強對土地集約化利用的管控，對城鄉合作建房這種意思自治的私權利處分行為不宜輕易介入進行干預，使政策能更好地落地實施。
（四）司法層面：規范城鄉合作建房的司法裁判標準和尺度
在司法層面，對城鄉合作建房要深入探究其背后的真實法律關系，調整并明確目前的相關司法政策。當審判人員審判邏輯與國家政策保持一致時，應當由高層級的法院挑選出典型案例，甚至由最高人民法院審判委員會推出指導案例，對裁判觀點加以明確。對下級法院以及有關的司法人員不斷的宣傳，加強其學習，最終在全國范圍內統一宅基地上城鄉合作建房的裁判標準和尺度。
（五）保障層面：加強城鄉合作建房的法律服務供給
城鄉合作建房交易模式復雜，要引導律師等專業人士前期介入，以法律服務搭建信任橋梁，引導和促進交易。同時將大量可能的糾紛化解在萌芽狀態，公平地保護好投資者以及當地民眾的合法權益，推動誠信社會和“法治鄉村”建設，更好地保障和助力鄉村振興。
（作者系湖南師范大學中國鄉村振興研究院特約研究員、鄉村法律研究所所長，律師，高級職稱，湖南望龍律師事務所主任，湖南省律師協會農村法律事務專業委員會主任，中華全國律協農業農村法律事務專業委員會副主任，特約研究員，瀏陽市農村宅基地制度改革試點工作特聘專家顧問）
(掃一掃，更多精彩內容！)
