摘要：2020年益陽全面啟動實施鄉村振興戰略，圍繞推進鄉村產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕等取得了一系列成效，為后續深入實施鄉村振興奠定了較好的基礎，但也存在諸如產業總體發展較粗放、鄉村振興主體地位不明顯、鄉村振興基礎條件薄弱、行政部門協同推動鄉村振興的機制還未有效形成等問題，為此提出推動鄉村振興加速發展“五個對接”的建議，即堅持以縣為單位推進區域優勢特色資源與技術、資本的對接，做強做優做特產業，穩定“產業興旺”主弦，強化產業發展對農業、農村和農民的支撐作用；堅持新型鄉村人才與成長平臺的對接，強化育人用人環境建設、鄉風文明建設，保證返鄉創業、回鄉創業的社會資本有產業平臺，保證本區域的新農人有就業平臺，保證基層領導干部有干事平臺；堅持小農生產與現代農業的對接，遵循自愿原則，推動宅基地、集體建設用地及其他生產用地的綜合整治，推進“資源變資產”“資金變股金”“農民變股東”；堅持鄉村振興與新型城鎮化的對接，進一步理順城鄉關系，推動城鄉融合發展，強化公共服務均等，加大鄉村振興的轉移支付力度，合理轉移勞動力；堅持基層行政管理與群眾自治的對接，全面落實農村基層黨組織建設的各項要求，深化村民自治實踐，推動鄉村社會充滿活力、安定有序。
關鍵詞：益陽市 鄉村振興 城鄉融合 農村改革
2020年，益陽市將全面推進鄉村振興戰略作為推動益陽發展的“五大戰略”之一，成立書記、市長雙牽頭的市委實施鄉村振興戰略領導小組，建立健全鄉村振興工作機構和人員配備，構建起完整的“1+7+9”的鄉村振興規劃體系（“1”為全市總體規劃《益陽市鄉村振興戰略規劃（2018-2022年）》，“7”為7個區縣（市）規劃，“9”為9個專項規劃），建立健全責任落實機制和投入保障機制，圍繞“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”總目標，著力推動“五大振興”，取得了階段性成效。2020年，益陽市榮獲全省實施鄉村振興戰略先進市州稱號。
一、鄉村振興建設主要成效
2020年是益陽脫貧攻堅決勝年，實施鄉村振興戰略是鞏固脫貧成效的重要補充。益陽市圍繞聚鄉村振興“二十字”方針，在產業、資源、環境、人才、改革等方面狠抓落實，堅持走精準、特色、可持續的發展路子，扎實推進脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接。
（一）產業興旺新動能不斷涌現
益陽市緊緊抓住產業興旺這個鄉村振興的關鍵基礎，堅持農業農村優先發展，不斷發掘產業基礎，實施產業特色化、品牌化戰略，推動產業融合發展，加大科技賦能，取得了一系列成效。
1.深挖產業基礎，鄉村產業整體布局形成
作為“漁米之鄉”的益陽，擁有較好的自然條件。在布局鄉村產業時，以自然條件為依托，深挖產業基礎。如南縣持續培植壯大稻蝦、蔬菜、龜鱉等產業，“南縣稻蝦米”獲批國家地理標志證明商標；安化縣梨坪村因地制宜建起茶葉加工廠，采取“公司+農戶”模式引進洞庭幺妹菜食品科技有限公司、安化縣農加友特產有限公司幫助當地群眾發展蔬菜種植業，逐漸形成了梨坪村產業園。
2.強化產業特色，鄉村產業區域優勢凸顯
持續推進現代農業“131千億級產業”工程，發展壯大“一縣一特”農業優勢特色產業，重點推進茶葉、稻蝦、水產、蔬菜、米面、筍竹、畜禽和休閑食品等8大優勢特色產業集群建設。2020年全市農林牧漁業總產值達594.94億元，同比增長4.2%，增速居全省第五位。安化縣位居中國茶業百強縣綜合排名第一位，安化黑茶產業園成為全省第二家國家級現代農業產業園。全市稻蝦生態種養面積達110萬軍地，每畝收益在2000元以上。南縣獲評“中國生態小龍蝦之鄉”，全省農業產業興旺暨千億產業發展現場推進會在南縣召開。
3.打造產業品牌，鄉村產業市場能力激增
在全省率先出臺《加快推進農產品品牌建設實施方案》，全市注冊國家地理標志證明（集體）商標22件，批準國家地理標志保護產品3個、農業農村部農產品地理標志登記產品10個。重點打造了“安化黑茶”“南縣小龍蝦”“南洲稻蝦米”“桃江竹筍”“沅江蘆筍”等區域公用品牌和“克明面業”“漁家姑娘”等企業品牌，幾大區域公用品牌分別躋身省重點品牌、片區品牌、“一縣一特”品牌項目扶持行列。“安化黑茶”“南縣小龍蝦”入選中國農業品牌目錄，產品首次進入中南海，兩縣先后被認定為中國特色農產品優勢區。安化黑茶獲得黑茶專有稅則號申報出口“新護照”，成為全國首批、全省唯一中歐互認地理標志保護產品，品牌價值評估高達639.9億元。進一步夯實品牌創建基礎，加強優勢產業基地建設，先后創建安化縣（黑茶）、南縣（小龍蝦）中國特色農產品優勢區，桃江縣（竹筍）省一二三產業融合發展示范縣，沅江市（蘆筍）省特色農產品優勢區，大通湖區（大閘蟹）省優質農副產品供應示范基地等，基本形成了品牌引領特色產業發展的新格局。
4.推動產業融合，鄉村產業輻射效應顯現
2020年，益陽市共有7個現代農業核心示范區、1個國家級現代農業產業園、2個省級現代農業產業園、43個現代農業特色產業園省級示范園、20個市級示范園、37個縣級示范園、3個省級優質農副產品供應基地（示范片）。有市級以上農產品加工龍頭企業發展到319家，其中國家級4家，省級70家。2020年實現農產品加工產值1410億元，同比增長7.9%；實現休閑農業經營收入28億元，增長16.7%。創建國家農業產業強鎮3個（赫山區蘭溪鎮、桃江縣大栗港鎮、資陽區新橋河鎮），茶鄉花海、羅文涂鴉、農業嘉年華、“國聯+清溪村+高標準基地”成為三產整合樣本。全市加快打造產業發展聯盟，山區茶產業、丘區竹產業、湖區水產品產業穩步向條件適宜區域復制推廣，區域互動合作和特色產業發展不斷深化。益陽市把建設現代農業產業園區作為重點。
5.加大科技賦能，鄉村產業轉型升級動力強勁
安化、南縣等攜手省農科院、湖南農大等科研院所，重點攻關稻蝦米品種選優、黑茶提質升級等技術，建成省級重點實驗室1家、院士工作站1家、國家級農業科技園區1個，農業科技貢獻率達61%。益陽智慧農業大數據平臺順利搭建，5G智慧小鎮建設穩步推進，生態農業智慧鄉村互聯網大會、新型智慧城市（益陽）峰會成功舉辦，南縣獲批國家數字農業試點縣，通過搭建推進平臺、開展試點示范，加速推動農業產業向數字化、網絡化、智能化、綠色化方向延伸拓展，搶占智慧農業快速發展的“智高點”。全市共培育開放型龍頭企業11家，獲得ISO9000等國際認證的農產品企業（產品）超過20個。“南縣稻蝦米”獲巴拿馬太平洋萬國博覽會金獎。。
（二）生態宜居新氣象初步彰顯
益陽大力推進鄉村生態建設，以鞏固和改善水環境質量為核心，系統推進水污染、工業污染、生活污染防治，全面提升人居環境，強化綠色生產，各類環境質量有效改善。
1.以點帶面、防治結合，污染攻堅取得階段性勝利
全面踐行“綠水青山就是金山銀山”發展理念，持之以恒打好“藍天”“碧水”“凈土”保衛戰，統籌推進洞庭湖生態環境整治、矮圍網圍清理、農業面源污染治理、大氣污染防治，全面推行河（湖）長制工作，有序引導清退造紙污染企業、快速清理南洞庭湖濕地歐美黑楊、全面清拆禁養區內大型養殖場，生態修復成效明顯，鄉村生態環境進一步改善。著力推進“重點鎮污水處理設施建設三年行動”“鄉鎮污水處理設施建設（2019-2022）四年行動”，至目前，全市已完成鄉鎮污水處理設施建設78個，實現“全覆蓋”，提前完成目標任務。同時，完成14個城市黑臭水體、9個縣級城市黑臭水體、71個鄉鎮黑臭水體整治，達到初見成效治理目標。益陽市生活垃圾焚燒發電項目投產運行，我市城鎮生活垃圾資源化利用率達70%，5座城鎮垃圾衛生填埋場排查問題整改正在推進。
2.統籌推進、科學謀劃，人居環境整治整體初見實效
強力推進農村人居環境整治，大力開展以生活垃圾治理、生活污水治理、農村廁所治理、農業面源污染治理、村容村貌提升、鄉風文明提質“六大行動”為內容的“百村示范、千村整潔”行動。累計完成176511戶農村戶廁和139座公廁無害化改造，大通湖區“三格式化糞池+小微濕地”改廁經驗、美麗庭院整治“六個一（建設一個規整菜園，一個集中圈養畜禽的欄舍，一個堆放生產生活資料的雜屋，一條排水溝一個三格式化糞池，一個漚肥凼）”模式在全國推介。畜禽養殖糞污處理設施升級改造2318處；行政村（社區）垃圾無害化處理率達到99.4%；省、市、縣“三級同創”美麗鄉村示范村260個。
3.明晰標準、強化過程，綠色生產落實落細
深入開展農業標準化生產，制（修）訂農業標準27個、技術操作規程161個，建設國、省級綠色食品基地12個，有效使用綠色食品和有機食品標志農產品468個。建立了《地理標志產品 南縣小龍蝦》地方標準，2020年11月09日正式實施《南縣稻蝦米團體標準》行業標準。深入推進化肥農藥零增長行動，開展有機肥替代化肥試點，集成推廣病蟲害綠色防控技術模式，促進農業節本增效。將臨湖臨江退養工作作為突出環境問題整改，全面落實臨湖區域的生豬退養及精養魚池退養工作，各項退養工作全面達標。
4.強化監督、壓實責任，禁捕退捕工作有序開展
全面落實長江十年禁漁令，全市重點水域全面實現禁捕和“四清四無”目標，符合條件的退捕漁民全部轉產就業和參加基本養老保險。大力推進智慧漁政建設，搭建了“1+2+N”的智慧漁政監管體系，即一個一體化智能管理云平臺，市、縣兩級漁政指揮調度中心，N個子系統（可視化視頻監控子系統、智能預警子系統、指揮調度子系統、日常巡查執法管理子系統、網絡舉報子系統、數據分析子系統等），實現對禁捕水域全方位、多視角、無盲區、全天候監管。全市計劃投資4320多萬元，建設257個監測點，目前已開發出第三代智慧漁政管理云平臺軟件，并與智慧農業進行了融合,在規劃點位數、投資規模和軟件開發方面，均走在全省前列。
（三）鄉風文明建設達到新高度
益陽以培育文明鄉風為重點，唱響“建移風易俗聯席會完善制度、評文明戶樹立先進引領帶動、建平臺建創新載體凝聚共識、文明結對幫扶壯大隊伍”的鄉風文明建設“四部曲”，多途徑推進鄉風文明建設。
1.積極推進新時代文明實踐中心建設，強化鄉風陣地
指導加強新時代文明實踐載體建設和品牌建設，結合群眾實際需求積極培育文明實踐品牌，建成新時代文明實踐中心、所、站各7個、93個、1373個，建成實踐基地26個、志愿服務隊1359支。赫山區積極推進“5+2”功能室建設，成為全國新時代文明實踐中心建設試點區（縣）。打造了“赫赫有鳴”“板凳會”“花鼓新唱”“古鎮新說”等品牌，支持初始化探索推進好人工作室組建工作，文明實踐接地氣有活力。益陽初始化堅持抓好鄉風文明與文化體育建設，購置各類設備，成立村級志愿服務隊、鼓樂隊、合唱隊、太極拳隊等群眾組織，印發文明手冊，一戶一冊，開展“剎人情歪風，勤儉辦婚喪喜慶事宜”等專項整治行動，大力培育和踐行社會主義核心價值觀，倡導文明健康、積極向上的生活理念。
2.大力實施鄉風文明基地建設，彰顯鄉風示范
著力強化文明村鎮在鄉風文明中的基礎作用，加強動態管理，推動文明村鎮數量質量雙達標。全市共有縣級及以上文明鄉鎮72個，縣級及縣級以上文明村646個，今年還將評選市級文明村22個、文明鎮14個。這些文明基地在踐行社會主義核心價值觀、營造良好風貌、擔當使命等方面發揮了重要作用，茈湖口鎮在所有重要區域節點都有“抬頭既望、駐足可觀、美觀大氣”的公益宣傳精品景觀，引領村民自覺規范行為、樹立良好鄉風。沙頭鎮制定《2020年沙頭鎮精神文明建設實施方案》，成立了理論宣講、平安創建、科教科普等7支志愿服務隊，志愿者注冊人數2770人，在推動鄉風文明、疫情防控等重大事件中發揮了重大作用。
3.深入發掘區域文化文明資源，弘揚鄉風傳承
近年來，益陽積極組織開展非物質文化遺產認定、申報工作，安化千兩茶工藝、小郁竹藝等4項成功申報為國家級非物質文化遺產，梅山剪紙、明油紙傘、麻香糕手工技藝、益陽水竹涼席制作技藝等13項成功申報為省級非物質文化遺產。全市建成各類非遺展演展示場館14個、非遺傳承傳習及培訓基地16個。持續組織安化黑茶、明油紙傘、梅山剪紙、小郁竹藝等“非遺”產品參加上海滬洽周、深圳文博會、臺灣海峽兩岸文化創意展、意大利米蘭世博會、“湖南文化走進聯合國”大型文化展等重要節會參展。桃江縣修山鎮組織對該鎮118戶280名貧困戶進行市級非遺項目“洗耳溪印子粑粑” 制作技藝培訓，成為當地脫貧致富、鄉村振興的重要力量。全市共建設新時代文明實踐中心7個、實踐基地26個，成立志愿服務隊1359支。行政村村級文化服務中心、村民活動廣場和農家書屋建設實現全覆蓋。安化黑茶“萬里茶道”列入《中國世界文化遺產預備名單》。14個中國傳統村落的保護得到加強。
4.全面加大文明新風尚宣傳推廣，引導鄉風入戶
結合黨史學習教育，組織開展“四季同行 雷鋒家鄉學雷鋒”“我為群眾辦實事 萬名黨員進社區”等主題活動，全市出動黨員干部志愿者、社會志愿者分別達5萬余人次、20萬余人次，解決各類微小問題4000余個，認領微心愿9600個，奉獻、友愛、互助、進步的文明新風尚理念深入人心。將移風易俗作為推進農村精神文明建設的重要載體，積極引導群眾婚事新辦、喪事簡辦、余事不辦、厚養薄葬，使革除陳規陋習成為群眾共識。目前，全市以移風易俗為重要內容的村（居）規民約覆蓋率達100%，建立村級紅白理事會1425個，大操大辦等不正之風得到有效遏制。加大文明新風尚宣傳推廣力度，2020年全市評選“新時代益陽好少年”24名，推薦“新時代湖南好少年”1名。開展“益村一約 鄉約振興——益陽市2021年‘尋找最美村規發約’”活動，從近百篇已切實發揮作用的村規民約中，擇優向省里推薦17篇。通過全面加大文明新風尚宣傳推廣措施，引導了鄉風入戶。
（四）鄉村治理形成新機制
益陽市堅持從實際出發，堅持人民群眾在法治鄉村建設中的主體地位，以共建共治共享為格局，充分發揮政治、自治、法治、德治、智治作用，因地制宜探索出一條具有益陽特色的鄉村法治之路。
1.以黨建為引領，加強農村基層黨組織建設
深入貫徹落實《中國共產黨農村基層組織工作條例》，出臺《關于充分發揮黨建引領作用助推鄉村振興的十五條措施》等文件，扎實推進基層黨組織“五化”建設，健全村組織領導機制。選準、培養好和管理好村級“兩委”班子，村（社區）黨組織書記、主任“一肩挑”實現全覆蓋，培養和造就了一支優秀的農村基層黨組織“帶頭人隊伍”。2018年以來，全市359個軟弱渙散村黨組織全部整頓到位，存在涉黑涉惡、受過刑事處罰、“村霸”情形的村（社區）干部全部清除出隊伍。全面強化干部素質建設，村“兩委”成員平均年齡43.8歲，其中大專以上學歷3785人，占比42.04%。新一屆鄉鎮黨委委員中，大學本科及以上學歷543人，占比74.89%；35歲以下年輕干部278人，占比38.35%，其中162名鄉鎮黨政正職中平均年齡40歲，大學本科及以上學歷144人，占比88.89%；35歲以下34人，占比20.99%。農村基層黨組織建設得到了進一步加強。
2.搭建民主協商平臺，完善村級治理機制
健全完善村級議事監督的內容和辦法，落實“四議兩公開”要求，優化“益村”平臺“四化一體”版塊，推動議事決策和監督線上線下結合運行，進一步發揮“四位一體”治理機制在村級民主管理中的作用，確保村級 事務陽光運行，民主決策和監督水平不斷提升。全市建立760個小區黨支部和黨群服務站，全覆蓋1036個居民小區，引領物業公司、業委會、小區居民共同參與小區治理，全面構建起“縱向到底、橫向到邊”的城鄉基層組織體系和治理體系，激活了黨組織“神經末梢”，解決了一大批群眾亟需解決或積壓多年的問題。由此可見，通過搭建民主協商平臺，完善了村級治理機制。
3.做實群防群治，推進平安鄉村建設
益陽市加強和創新社會治理，提高基層治理水平，將“雪亮工程”納入“智慧益陽”建設整體規劃。目前，已投入資金3.2億元，新建、整合2萬多路一、二類監控點位，新建人臉識別3000路。同時，采取“政府補貼、群眾自建、聯網共享”模式，新建10萬個社會面探頭，建成縱向貫通市縣鄉村、橫向集成市直部門的共享平臺，實現“全域覆蓋、全網可享、全時可用、全程可控”。“一村一輔警”實現全覆蓋，縣、鄉、村三級綜治中心建成率達100%，市縣兩級公安機關與同級綜治中心全部實現視頻監控信息互聯互通。扎實推進農村掃黑除惡專項行動，打掉涉惡犯罪集團、惡勢力團伙72個，在全省最早實現“逃犯清零”。通過做實群防群治工作，推進了平安鄉村建設。
4.筑牢公共法律服務平臺，推動法治鄉村建設
在全省率先實現市縣鄉村四級公共法律服務實體平臺全覆蓋，建成鄉鎮（街道）公共法律服務工作站94個，村（社區）公共法律服務工作點1379個，3000余名公共法律服務志愿者投身其中，“一村（社區）一法律顧問”“微法律顧問”實現全覆蓋。出臺《益陽市安化黑茶文化遺產保護條例》后,有力保護了安化黑茶品牌。傾力打造“和為貴”精品電視法治欄目、全國首檔電視系列法治情景劇《萬事和為貴》、微電影《回歸》《春風化雨》等法治文藝名牌精品。大力普及各農業合作社的“調解工作室”，由理事輪流坐班值守,隨時隨地化解社員之間因生產生活產生的矛盾糾紛。扎實開展農村普法和“民主法治示范村”創建，20個村獲批省級民主法治示范村（社區），桃江縣大栗港鎮朱家村、南縣華閣鎮天然港村等15個村（社區）)陸續被評為全國、全省民主法治示范村(社區)。南縣矛盾糾紛調處“紅黃藍”三色預警、安化縣“發動身邊人,管好身邊事”、桃江縣積分制管理、大通湖區“和事佬”調解室、沅江市“婚調委”積極化解矛盾糾紛等做法被中央、省級主流媒體宣傳報道。
（五）農民收入持續增長
益陽市大力發展現代農業，通過農村土地流轉、擴大農民就業、加快發展村級集體經濟等，有效促進農民增收。2020年，全市農村居民年收入首次突破1.8萬元，達到18818元，比上年增長8.8%，超過全省平均水平2233元。
1.落實十大行動，全面打贏脫貧攻堅戰
益陽市把脫貧攻堅擺在突出位置，市委書記、市長經常深入一線專題調研，開展“三走訪三簽字”活動，全市形成了市縣鄉村四級黨組織書記抓扶貧、全黨動員促攻堅的工作格局。全市深入實施“十大脫貧攻堅行動”，全面完成“六個一批”“六大建設”任務，在脫貧攻堅中堅持以人為本、精準施策、盡銳出戰、合力攻堅，成績斐然。截至2020年底，貧困縣安化縣順利提前摘帽，297個貧困村全部出列，38.8萬貧困人口全部脫貧，“兩不愁三保障”全面實現。全市貧困人口年人均純收入從2013年底的1662元提高到2020年底的10901元。山區茶產業、丘陵區竹產業、湖區水產品成扶貧的“強引擎”，“一縣一特”優勢農業產業帶動近20萬人精準脫貧。公司+農戶、田間+車間、鍵盤+餐盤成產業扶貧“新武器”，實現了“村村有扶貧產業，戶戶有產業幫扶”目標。
2.深化農村改革，農民收入渠道進一步拓展
持續深化農村土地制度改革，全面推進“三權分置”改革，農村土地承包經營權確權登記頒證全面完成。扎實推進農村集體產權制度改革試點工作，全面完成清產核資、集體成員身份確認和村級集體經濟組織建立等任務。益陽市耕地流轉面積292.36萬畝，其中轉包88.87萬畝，轉讓16.3萬畝，互換15.94萬畝，出租126.51萬畝，股份合作16.57萬畝，其他流轉形式28.17萬畝，耕地流轉面積占承包耕地總面積的71%。小農戶與現代農業銜接提速增速，全市社會化服務組織、農民合作社、家庭農場分別發展到5038個、7488家和20473家，帶動50.6%的小農戶發展，農民收入渠道由此進一步拓展。
3.實施人才培養多項計劃，培養和穩定一批鄉村振興人才
實施現代青年農場主、農村實用人才帶頭人、新型農業經營主體帶頭人輪訓計劃，重點圍繞安化黑茶、南縣稻蝦等支柱產業，每年新培育新型職業農民3000名左右。創新鄉村人才培育引進使用機制，成功組織“院士專家益陽行””“匯智聚力 建設益陽”懇談會等引智活動，柔性引進高端人才。積極做好“三支一扶”，大力引進高校畢業生充實到鄉鎮支農、支教、支醫和扶貧一線。為解決基層農技服務“最后一公里”問題，提高隊伍政治素養和業務能力，市農業農村局制定了基層農技人員三年培訓計劃，從2019年起，每年集中培訓100人，通過培訓授課、課后跟蹤、動態交流、關注成長，真正把培訓成果轉化為基層農技人員想干事的動力、會干事的能力、干成事的實力，使學員們在學習中提升格局，在實踐中增長才干。通過以上人才培養多項計劃，培養和穩定了一批鄉村振興人才。
4.優化農村公共服務，助力農民增收增效
加強農村公共衛生體系建設，鎮村兩級醫衛機構實現全覆蓋，行政村衛生室標準化建設達標率94.7%。加大對邊遠地區薄弱學校的投入與支持力度，建成義務教育標準化學校238所，建成農村幼兒園254所，九年義務教育鞏固率達98%以上，有效促進城鄉義務教育均衡發展。加強農村養老服務和留守兒童關愛服務，全市120所敬老院符合《養老機構服務質量基本規范》達標率100%，行政村兒童之家實現全覆蓋。通過以上措施助力農民增收增效。
二、當前鄉村振興面臨的突出問題
益陽市推進鄉村振興戰略以來，圍繞產業、生態、鄉風、治理及農民增收等，因地制宜，探索了大量適應當地發展的好路子，開展了大量富有成效的工作，開創了農業大市鄉村振興的新局面。但受益陽基礎條件薄弱、自然和人文環境復雜等因素影響，當前益陽全面推進鄉村振興還面臨一系列問題。
（一）產業總體發展較為粗放，支撐能力有限
益陽市較長時間受制于工業發展基礎薄弱影響，產業發展整體思路較落后，產業平臺支撐力度不強，區域內有較大影響力的產業特別是涉農產業數量質量等均處在低位運行，突出表現在：
1.特色產業發掘培育缺少市場精準認證，主觀性、盲目性發展較為普遍
部分鄉村特色產業的規模化、產業化、商品化程度不高，如南縣稻蝦米受生產條件影響，連片大規模培育的基礎條件還受到較大約束，完整的產業化鏈條還沒有形成。大量產業的競爭優勢和品牌優勢尚未形成，就目前情況看，益陽市有影響力的品牌較少，本地具備較大成長價值的特色養殖、深加工等未進行有效產業化改造，布局較零散，部分區域盲目性發展較為嚴重，產業運營成本高，附加值較低。受產業規模、產業競爭力等影響，目前全市還缺少能夠支撐長效增收的特色效益產業，農戶生產的農產品銷售渠道不夠穩定。
2.產業發展缺少整體謀劃，政府指導能力和服務能力跟進不足
基于城鄉統籌、城鄉一體化等發展思路，為實現鄉村振興，益陽市不同職能部門牽頭編制了一系列旨在促進產業發展的規劃，但缺少整體謀劃。一是部分部門沒有很好地分析新產業新業態與傳統產業發展結合的正確路徑，不能很好地把握產業趨勢，對市場、技術、資金等的把控與調動能力不足。二是各部門之間的銜接不充分，主要在于諸多規劃之間缺乏銜接機制、相關政策保障不到位，以及由此導致的規劃“落地難”等問題。在規劃落實上，部分規劃并沒有充分發揮引領作用。同時，由于鄉村振興覆蓋面廣，涉及的部門多，現有的鄉村振興協調機構職能更多的偏向于事后的調度，對前瞻性的工作缺少統一規劃，造成了一些重復投資或資源浪費的現象。
3.社會資本引入不足、投資熱情不高，產業資源集聚度不高
農業作為最為傳統的產業，投入大、生產周期長，受影響的風險因素多、投資回報相對較低。尤其是涉農中小微企業，受本身經營規模和市場定位影響，抗風險能力不強，大部分中小微企業的資產集中投入在生產資料上，難以提供高價值的抵押物，再加之部分企業的財務管理不規范，導致社會資本的投資熱情不高。目前資金來源主要以財政投入和整合涉農項目資金投入為主，社會資本、工商和金融資本“下鄉”難，產業發展因缺乏資金支持動力不足，產業資源集聚度不高。
4.產業補鏈強鏈能力弱，產品附加值不高，服務帶動農戶能力有限
由于大部分鄉村經濟環境較差，很難吸引更多的新型產業在鄉村發展，缺少龍頭產業，產業整體結構就會產生問題，特色企業沒有被有效突出，鄉村的產業發展整體水平就相對較低。同時，農村在一二三產業融合發展方面尚處于起步和探索階段，存在明顯短板。在農業方面，農業生產主要采取一家一戶分散經營方式，集約化程度不高，難以形成規模化效益，農產品的附加值不高，農業總產值增速較慢，農民收入增加相對遲緩。在工業方面，生產規模總量偏小，且與第一、三產業的契合度不高，本地農業產業鏈很難經由農產品深加工得到拓展。相對來說，農村地區產業補鏈強鏈能力弱，產品附加值不高，服務帶動農戶能力有限。
（二）鄉村振興主體地位未能有效顯現，內生動力不足
作為傳統的農業大市，益陽長期以小農經營作為主要農業經營模式，在面臨小農生產與現代農業發展對接時，一方面新型農業經營主體培育難度較大，同時作為傳統小農，自身實現身份轉化也需要一段時間，致使農民作為鄉村振興主體的地位還沒有充分顯現，主要表現為：
1.區域內有重大影響力的農業經營主體數量不多，質量不高，發展不均衡
新型農業經營主體數量雖然在不斷增加，但總體規模偏小、產業鏈條短，市場競爭力不強，輻射帶動力不大。新型農業經營主體的農產品屬于初級加工階段，其主體存在產業鏈條短、深加工不足、產品附加值低、經濟效益低等現象。新型農業經營主體成員素質不高且管理不規范，懂技術、會管理、善經營、能營銷的復合型人才缺少，管理體制機制不規范，比如主體規章制度不完善，組織結構不合理，產權上不夠明晰，利益分配機制不健全，管理上不夠民主，存在著“一言堂”的現象。另外，新型農業經營主體資金需求大，擴張力不強。新型農業經營主體需要擴大生產規模，對資金的需求遠遠大于普通農戶，但新型農業經營主體的自身收入難以為繼，而金融機構對新型農業經營主體的貸款比較謹慎，致使新型農業經營主體存在農業融資難的問題。這導致農業經營主體質量不高，發展不均衡。
2.專業服務鄉村振興的培育機構和高質量的就業平臺少，鄉村振興技術和管理人才成長慢
益陽是傳統的勞務輸出大省，人才缺失是推進鄉村振興的最大制約因素。當前大量青壯年勞動力進城務工，鄉村人口的年齡結構、性別結構出現嚴重失衡，鄉村地區普遍存在“老齡化”、“空心化”現象。而農村“懂農業、愛農村”的新型職業農民少之又少，農村基層干部隊伍中，大部分村支兩委的村干部平均年齡偏大、學歷偏低，年輕后備干部嚴重不足，專業人才引進困難，已經成為鄉村振興的一塊“短板”。近年來，通過深入落實省委“1+5”文件，鄉鎮（街道）、村（社區）的人才隊伍短缺問題有了改觀，但鄉村兩級人才問題不足、質量不優、結構不合理的問題仍然沒有從根本上解決，與現實鄉村全面振興、提高基層治理現代化水平、更好滿足人民群眾對美好生活的需要仍不相適應。
3.普通農戶自身資源供給能力弱，融入現代農業發展軌道的途徑少，結合深度不夠
農民可支配的資源較少，可抵押資源不足造成農民貸款難，缺乏有效的資金支持，發展受到資金限制。在遇到突發事件或較大自然災害時，農民抵抗風險的能力低，既有資源難以確保農民生活生產的穩定性和可持續性。目前，涉農資金投入不充分、不均衡，穩定增長機制尚不健全。土地、林地承包經營權直接抵押貸款沒有渠道，缺乏后續流動資金，大部分合作社、農戶反映小額貸款額度偏低，期限偏短，有的甚至暗設門檻，難以滿足農業產業發展項目的需求。資源利用不充分，存在耕地撂荒、農房閑置、林地微利流轉問題，山水林田湖等自然資源條件雖好，卻難以實現。
4.部分農戶等靠要思想一定程度存在，自身思想覺悟有待提高
在全面脫貧攻堅后，部分領導干部對鄉村振興與脫貧攻堅關系認識還不到位，沒有做到脫貧攻堅與實施鄉村振興戰略項目統籌安排，推進鄉村振興戰略中出現“上熱下冷”，全社會參與支持鄉村振興的氛圍也需進一步營造。大部分農民接受科學技術的能力弱，沒有創新發展和爭先致富的想法與思路。在個別地區，貧困戶與非貧困戶之間產生隔閡、原有村組內部的利益平衡被打破、互助共濟的傳統受到沖擊，鄉村內部集體動員、集體行動能力有所削弱，“自我造血”能力不足。部分農戶在一定程度上存在等靠要思想，仍然停留在跟著干、拉著跑的階段，自身思想覺悟有待進一步提高。
（三）鄉村振興基礎條件較薄弱，公共服務投入難以跟進
益陽屬于非發達市，長期以來從事農業生產、特別是傳統農業效益低、成本高、風險大、周期長，同時部分農村基礎設施和公共服務水平仍比較低，偏遠地區還很不完善，與農業農村發展需求還不盡匹配。
1.農村自然稟賦受節令影響大，產業化改造前期成本高
受歷史因素影響，益陽農業有大量使用化肥、農藥的傳統，土地出現了酸化和板結現象，導致土壤肥力下降，部分區域存在一定程度污染，農產品產量提升和質量提升瓶頸較大。從各地農情看，農業生產科技投入不足，對自然災害預報與防控、產為市場跟蹤、產業鏈打造等缺少相應的基礎設施和人員配置，“靠天吃飯”的生產理念還普遍存在，難以適應現代農業的產業化改造要求。另外，目前各地還主要還是傳統的一家一戶單打獨斗的生產布局，沒有形成規模化。以種植為例，小農戶地塊不連片、不規則，種植產品不一致等問題，導致許多社會化服務難以對零散的普通小農戶開展，客觀條件的限制使小農戶無法參與到農業生產社會化服務中，這些都加劇了農業產業化的前期改造成本。
2.農村創業基礎設施不足，社會資本運作成本普遍較高
目前農村產業的運作，主要是將農村地區作為生產基地、加工基地及物流集散地，但從目前情況看，益陽市各類農村地區的基礎設施主要為小農生產而配置，大部分農村地區缺少高標準的公路、高功率的變電站及排灌設施，農村地區自身供給基礎設施能力較低，政府層面的資金也普遍緊張，致使許多農村地區即使具備產品的生產能力，也由于過高的運輸成本而不得不停滯。另一方面，社會資本在運作過程中，出現項目不好選、用地不好拿、資金不好籌、人才不好聘等問題，社會資本運作成本普遍較高。
3.農村教育、醫療等基礎設施普遍薄弱，人才外流嚴重
由于大部分農村地區財政資金較為緊張，基礎設施建設耗資龐大，部分政府部門尚未設立專項資金支持農村基礎設施建設，導致農村地區教育、醫療、道路建設等基礎設施普遍薄弱，農村人才嚴重外流。在農村常住人口中，以老年人、婦女、未成年人為主，年輕一代尤其是高學歷群體流失嚴重，農村實用技術人才、各級農業農村部門專業技術人員業務骨干偏少，青黃不接現象較重；“三支一扶”人員和公開招聘鄉鎮事業單位工作人員由于鄉鎮條件較為艱苦流失嚴重，鄉村振興失去主力軍。至2020年底，全市農村勞動力資源153.45萬人。轉移就業總人數達124.25萬人，占總勞動力資源的80.79%（省外就業人數達80.97萬人），且多為青壯男性勞動力，農村空心化現象嚴重。
4.農村傳統熟人社會人情關系復雜，市場、法治意識等有待提高
農民的法律意識不高，當遇到問題時不知道用法律來維護自身的合法權益，往往是通知自己的家族成員聚集在一起鬧事，憑借人多勢眾來維護權益。農業產業化經營主體的法制觀念和合作意識不強，村民自治制度不完善，農民參與村莊事務的決策權和管理權被忽視，農民的愿望和真實訴求較難得到正確對待和充分保證。農村熟人社會的復雜人情關系，導致農村地區市場意識和法治意識較弱。
（四）工作機制不健全，行政部門協同推動合力還未有效形成
當前正處在鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的探索性階段。鄉村振興是一項系統工程，涉及部門多，人員廣，受制于傳統的行政架構和專業職能，各責任部門對于正確理解和實施相應職權協同推進鄉村振興還需要一段時間，就目前而言，主要存在以下問題：
1.各級鄉村振興部門間管理關系還較模糊
從目前行政管理架構看，鄉村振興涉及多個部門，但彼此之間管理關系較模糊，而專門的鄉村振興協調機構（如鄉村振興局）本身又與農業農村局關系不清晰，致使在各級部門運行中，每個層級的部門都能以鄉村振興的名義選擇自己的示范村鎮，也能從各自的業務出發實施相關項目，致使許多項目沒有精準對接需求，而鄉村振興協調機構也多是事后調度，導致投資分散，預期成效不明顯。
2.同級行政部門間的協調關系還未理清
從調研情況看，目前同級行政部門中有20余個明確承擔了鄉村振興任務，且各項任務環環相扣，大部分情況下需要同級部門按照任務清單、有計劃、有節點地推進才能推進鄉村振興系統建設，但在實際執行時，受諸如資金、人員、建設理念、實施條件等影響，總會有一些部門無法按照預定進度或目標開展工作，因而經常造成整個規劃與實際脫節，產生“四不像”項目。另外，同級行政部門不同機構間為了各自短期政績和組織權威，忽視公眾的真正需求，甚至為了避免不必要的“麻煩”，有意推諉或主觀視而不見的情形時有發生。部門相互追逐重要而有限的鄉村振興資源，導致部門間互相競爭、互相排斥，形成一系列各自為政、部門主義等碎片化問題。
3.鄉村振興部門本身的權責還未明確
最近成立的各級鄉村振興局還沒有形成明確的權責，其工作思路大部分是延續了脫貧攻堅的做法，在如何有效系統性推進鄉村振興方面，到底是作為一個決策機構還是協調機構不清晰，在推進重點任務上是作為責任部門還是作為協調部門也不明確，鄉村振興部門還處在收集各部門建設材料、上報關鍵數據等低層次服務階段。
三、做好五個“對接”，推動鄉村振興加速發展
在脫貧攻堅取得全面勝利后，益陽市全面實施鄉村振興戰略的深度、廣度、難度都不亞于脫貧攻堅。要進一步鞏固拓展脫貧攻堅成果，做好同鄉村振興的有效銜接，就必須加強頂層設計，做好“五個對接”，以更有力的舉措、匯聚更強大的力量推進鄉村振興加速發展。
（一）堅持以縣為單位推進區域優勢特色資源與技術、資本的對接，做強做優做特產業，穩定“產業興旺”主弦，強化產業發展對農業、農村和農民的支撐作用
產業興旺是鄉村振興的基礎和保障。以縣為單位培育產業集群，是實現鄉村振興、破解三農發展困局的有力抓手，是將鄉村振興相關目標任務（如提高農民收入、提高就業、帶動一二三產業融合發展、農民的就地城鎮化、產城融合發展、建設特色小鎮和田園綜合體等等）串起來、提起來的重要突破口。益陽市應進一步完善個“四跟四走”“四帶四推”產業發展工作機制，重點加快推進“5710”平臺建設。一是推進“五大平臺”建設，即加快國家現代農業示范區建設，加快全省現代農業改革試驗市建設，加快國家農業科技園建設，加快國家現代農業產業園建設，加快“兩點一片”建設（省級鄉村振興示范縣赫山區、全省鄉村振興重點幫扶縣安化縣、低碳綠色化發展片大通湖流域）)。二是大力發展特色農業、特色產業，鞏固提升安化黑茶、南縣稻蝦、赫山蘭溪米業、桃江筍竹、資陽休閑熟食、沅江蘆筍蘆菇、大通湖蟹等“一縣一特”質效，通過產業合理布局實現區域經濟與產業全面銜接。三是繼續推進特色小鎮等示范鎮建設，在區域內布局一批“實驗田”“樣板鎮”，著力推動物質文明、精神文明、生態文明一體提升，形成可復制可推廣的經驗。四是積極培育鄉村新型經營主體，促進農戶的企業化、機構化轉變，推動農戶企業化在企業化經營農戶、準企業農戶和農村企業三個層面上躍遷，增加本地生產企業，提升組織厚度，推動形成一批“一村一品”“一鄉一業”規劃專業村。要簡化這一過程中每一個環節的審批手續，提供技術指導，促進其成長。在此過程中，要促進多主體之間的合作、協調與溝通，從而增強鄉村的自我管理、自我服務功能，提高鄉村的自治能力，形成有效的鄉村治理體系。
（二）堅持新型鄉村人才與成長平臺的對接，強化育人用人環境建設、鄉風文明建設，保證返鄉創業、回鄉創業的社會資本有產業平臺，保證本區域的新農人有就業平臺，保證基層領導干部有干事平臺
一是積極聚攏返鄉入鄉人員，扎牢產業平臺。益陽是勞務輸出大省，目前有大量的外地務工就業創業人員有強烈的返鄉意愿并積蓄了一定的返鄉創業實力。對此，需要大量加強對本市籍外出人口的調查，通過各類商會、協會等向益陽籍人員宣傳益陽市產業發展現狀和近期規劃，用事實展示益陽鄉村振興中蘊含的創業機會，同時，全市各級政府及社會組織應該保持積極鼓勵、示范和引導態度，將各項創業優惠政策用活、用好，要將各項支持農民工等人員返鄉創業的政策有效的落到實處，堅定返鄉創業者信心，使創業政策不僅能真正“落地”為創業者提供支持，還能激勵更多的返鄉創業者干事創業。二是主動依靠農村專業技術人員水平，推動新農人高質量就業。要全力發掘本區域內農村農業專業技術人員存量，通過情感認同、專業認同、待遇認同等方式讓專業技術人員在各自領地發揮專長，讓其在產業發展過程中充分體現主人翁地位，適時推動專業技術人員的職稱體系和人才工程建設，適當推動部分產業專業入股。三是減少約束基層領導干部干事創業熱情的條框，適當加重擔、挑大梁。要對思想品質高、業務素質強的基層領導干部充分信任，要讓其能在更多的場合發揮主觀能動性，要讓真正勇挑重擔、思維開闊、成效突出的領導干部有發揮的空間，要進一步拓展干部的晉升通道，讓他們能在基層穩得住、做得實、過得好。
（三）堅持小農生產與現代農業的對接，遵循自愿原則，推動宅基地、集體建設用地及其他生產用地的綜合整治，推進“資源變資產”“資金變股金”“農民變股東”
一是加快農用地整治，改善農業生產條件，加快新型農業經營主體與中堅農民的培育，加快土地流轉進程，在非農化就業比例較高區域可以適當推行農地“確權不確地，定量不定位”的做法，提升農地經營規模。以農用地整治為契機，鼓勵聯耕聯種，破除耕地破碎化瓶頸，加快農業機械化與技術化進程，進一步釋放農村勞動力，解放農村生產力。二是審慎推進宅基地整治，充分尊重農戶意愿，尊重農村風俗習慣與農戶生活習慣，杜絕強制性“上樓”。因地制宜選擇宅基地整治模式，從居民生計、財政壓力、環境承載、公共服務供給等多個維度科學評估遷村并居的可行性，鼓勵推行拆舊建新、存量改造等動蕩較小的整治模式。三是合理保障進城農業轉移人口的宅基地權益，有序引導宅基地有償退出，但在村莊規劃編制過程中留足村民新建住房用地的同時，適當保留進城失敗農戶的返鄉安置用地。四是探索宅基地所有權、資格權、使用權的“三權分置”改革，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權，建立健全宅基地退出激勵機制及宅基地有償使用機制，盤活農村閑置宅基地和閑置房屋，加強鄉村地區規劃，逐步擴大基礎設施的覆蓋面。通過上述方式，完善企業與農民的利益聯結機制，引導農民以土地經營權入股、閑置資金入股等形式入股企業，實現土地變股份、資金變股金，拓寬農民增收渠道，同時建立農戶與企業間合理的收益分配機制，讓農民更多地分享增值收益。
（四）堅持鄉村振興與新型城鎮化的對接，進一步理順城鄉關系，推動城鄉融合發展，強化公共服務均等，加大鄉村振興的轉移支付力度，合理轉移勞動力
一是建立城鄉統一規劃機制，通過厘清層級政府間的權責關系，在各級政府間建立聯動機制，以新發展理念為引領加強城鄉統一規劃的研究、編制和實施，建立城鄉空間融合發展機制，對城鄉發展進行統籌謀劃，注重增強城鄉空間協調性、關聯性和整體性。二是合理統一布局城鄉之間的交通干線，將城市和鄉村緊密地連接在一起，實現城鄉互聯互通，加快要素流動速度，增強農村地區對資金、人才和技術等要素的吸引力，促進第一、二、三產業高效融合。三是建立完善的人口管理制度，健全農業人口轉移市民化制度，深化戶籍制度改革，全面放開城市落戶限制，完善就業制度，建立公平的就業環境，打破戶籍、性別等因素在就業中的限制，鼓勵農業剩余勞動力轉移市民化。四是提高中小城市的承載力和吸引力，通過完善本區域產業（包括農業產業）布局、提升財政轉移支付、提質城市基礎設施建設、改進公共服務等提升中小城市就業機會，增進城鄉間人員、資金、產業、技術等有序交流。四是建立人才下鄉激勵機制，制定財政、金融、社保政策吸引各類人才回鄉建設，建立城鄉人才合作交流機制，鼓勵城鎮教科文衛組織的工作人員定期服務鄉村，加強基層人才到城鎮學習，完善農村人才引入及留用機制。
（五）堅持基層行政管理與群眾自治的對接，全面落實農村基層黨組織建設的各項要求，深化村民自治實踐，推動鄉村社會充滿活力、安定有序
一是進一步加強農村黨組織建設、進一步發揮好農村黨員的先鋒模范作用、進一步加強基層組織公信力建設，讓農村黨組織在鄉村振興中成為核心力量、發揮帶動作用，全面提升基層組織公信力。二是進一步深化村民自治實踐，要全面健全黨組織領導的村民自治機制，完善村民（代表）會議制度，推進民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督等工作，幫助村民選出合適的當家人，對那些不在村干部、亂作為干部和不作為干部，及時進行教育、引導甚至是撤換。三是注重提高農村基層組織公信力，要全面提升基層組織的思想素質和業務素質，密切與農民溝通聯系，充分發揮群眾在鄉村振興中的主體作用，加強組織服務能力建設，讓農民切實感受到關懷、關心、關切。四是推動構建自治、德治、法治相結合的鄉村治理體系，要推進基層治理信息公開制度，加強法治農村、平安農村、和諧農村建設，要提升鄉村德治水平，注重道德教化，注重發揮新鄉賢作用，引導廣大農民自我管理、自我約束、自我提高，推動形成鄉村善治的道德激勵約束機制。
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(作者簡介：湯放華，博士，二級教授，博士生導師，湖南城市學院校黨委副書記、校長，中國城市規劃學會理事，中國城市規劃學會城鄉治理與政策研究專業委員會副主任，湖南省城鄉規劃學會理事長，主要研究方向：城鄉規劃、區域經濟；孫倩，博士，教授，碩士生導師，湖南城市學院管理學院院長，主要研究方向：空間經濟、房地產經濟與管理；湯勇，博士，教授，碩士生導師，湖南城市學院發展規劃與學科建設處副處長，主要研究方向：鄉村治理、農村經濟；任國平，博士，副教授，湖南城市學院管理學院副院長，主要研究方向：土地資源管理；郭韻齊，博士，湖南城市學院管理學院副教授，主要研究方向：鄉村治理、城市治理。)
來源：《鄉村振興藍皮書:湖南鄉村振興報告(2021)》，社會科學文獻出版社，2021年11月
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