縣城是指縣政府所在城鎮，習慣上通稱為城關鎮。從廣義上講，縣級市也是縣城的一種形式。據《中國統計摘要》數據，截至2021年年底，全國共有縣級市394個，縣和自治縣1418個，二者合計1812個。
我國縣級行政區劃較為穩定。作為縣政府所在地，縣城大多地理位置優越、交通便利、人口相對集中、經濟比較發達，是縣域政治、經濟、文化和交通中心。改革開放以來，隨著撤縣設市（區）的推進，我國縣城數量不斷減少，但平均規模快速提升。據《中國城鄉建設統計年鑒》數據，2020年全國縣城人口（含暫住人口）為15846.39萬人，大約占全國城鎮人口的17.6％，比2008年最高時的20.9％下降3.3個百分點。近年來縣城人口占城鎮人口比重出現下降，主要是由于撤縣設市（區）導致縣城數量不斷減少。從縣城平均規模看，2020年全國縣城平均人口規模為10.6萬人，比2001年的5.43萬人增長近1倍；平均建成區規模13.96平方公里，比2001年的6.28平方公里增長1.2倍。總體上看，縣城本身的人口集聚規模在不斷提升，人口流失主要是縣域人口流失。縣域人口流失是城鎮化早中期階段的普遍現象，隨著城市擴張，會有相當一部分人口從縣域鎮村流向城市。
近年來，在國家政策支持下，縣城基礎設施和公共服務快速發展。目前，縣城人均道路面積、每萬人擁有公廁等指標已超過城市，供水普及率、污水處理率、建成區綠地率等指標逐步接近城市。2006年全國縣城污水處理率只有13.63％，2020年快速提升到95.05％，與城市之間差距由42.04個百分點縮小到2.48個百分點。同時，縣城建成區綠地率從14.01％提高到33.55％，與城市之間差距由16.91個百分點縮小到4.69個百分點。隨著縣城與縣域內其他鎮村之間長期形成緊密聯系，目前縣城已成為農民進城買房、就業、定居落戶以及購物、文化娛樂、就醫、小孩上學的重要選擇。2020年中國鄉村振興綜合調查表明，外出農民工越來越趨向就地就近就業，縣（市）已成為吸納農民工就業的重要載體，是農民工外出打工首選地，占比達到32.56％。
縣城是吸納縣域城鎮人口的核心載體，在推進以人為核心的新型城鎮化建設中承擔重要功能。首先是連接功能。縣城處于“城尾鄉頭”，一頭連接城市，一頭連接鄉村，是連接城市與鄉村的重要紐帶和橋梁。在促進縣域城鄉融合發展中發揮著重要作用。其次是中心功能。作為一個綜合中心，縣城既是驅動縣域經濟發展的核心增長極，也是縣域綜合服務中心和治理控制中心，在統籌縣域城鄉發展中發揮著樞紐和統領作用。再次是載體功能。相比建制鎮，縣城具有較好的發展基礎和條件，是推進就地就近城鎮化、吸引縣域農村人口轉移和非農產業集聚的核心載體。因此，不斷增強縣城的中心功能，提高縣城人口吸納能力和吸引力，提升其產業支撐能力和綜合服務能力，輻射帶動其他小城鎮和鄉村發展，是推進以縣城為重要載體的城鎮化的關鍵。
當然，目前縣城發展仍面臨一些突出問題。一是基礎設施滯后，公共服務差距較大。盡管近年來縣城基礎設施和公共服務提升較快，但與大中城市相比仍有較大差距。2020年，全國縣城燃氣普及率為89.07％，比城市低8.8個百分點；縣城建成區供水和排水管道密度分別比城市低17.6％和13.6％。基礎設施和公共服務質量方面差距更大。二是產業支撐不足，就業崗位缺乏。除珠三角、長三角等沿海地區外，目前縣城大多產業基礎薄弱，服務業發展滯后，產業鏈條較短且大多處于中低端，產業配套能力較低，創新能力和競爭力不足。在2020年全國縣城城市建設用地構成中，工業用地所占比重僅有13％，商業服務業設施用地占6.5％，分別比城市低6.5個和0.5個百分點，說明縣城工業和商業服務業支撐不足。三是人才缺乏。相較于大中城市，縣城不僅人才總量不足，而且結構不夠合理，新興產業人才、懂技術會經營的復合型人才尤為缺乏。在一些欠發達地區，縣城人才流失現象至今未得到根本改變。四是來自中心城市的“虹吸效應”明顯。現行市管縣體制雖然有利于發揮中心城市的作用，但長期形成的公共資源配置的行政中心偏向和中心城市“虹吸效應”，一定程度上限制了縣城發展。
（作者系《中國鄉村發現》學術委員、湖南師范大學中國鄉村振興研究院專家委員、中國社會科學院農村發展研究所所長；中國鄉村發現網轉自：經濟日報2022年7月1日）
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