1.城鎮(zhèn)化與中國的城鎮(zhèn)化偏差
傳統(tǒng)意義上的城市化是指非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和人口在空間上集聚的過程，并同時伴隨著土地的非農(nóng)化。但中國特色的城鎮(zhèn)化應(yīng)該是人口、產(chǎn)業(yè)集聚與轉(zhuǎn)移人口市民化的“三位一體”過程。
建國以來中國經(jīng)歷了兩個階段的城鎮(zhèn)化。改革開放前的三十年（1949-1978）是城鄉(xiāng)分割的城鎮(zhèn)化；改革開放以后，經(jīng)歷了城鄉(xiāng)互通、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體不斷推進，但現(xiàn)階段的中國城鎮(zhèn)化，卻仍沒有解決好城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題，城鎮(zhèn)化仍存在扭曲和偏差問題。
現(xiàn)階段的中國城鎮(zhèn)化“高估”與“低估”問題并存，存在比較嚴重的偏差。一方面是大量的進城農(nóng)民沒能實現(xiàn)市民化，但都被統(tǒng)計為城鎮(zhèn)化人口，同時，中小規(guī)模城市的城鎮(zhèn)化發(fā)展明顯滯后，城鎮(zhèn)化整體水平存在高估現(xiàn)象；另一方面，不少農(nóng)村戶籍的人口已經(jīng)擺脫了農(nóng)村的生產(chǎn)生活方式，在一些非城鎮(zhèn)的新社區(qū)、甚至城市居住，但他們并沒有，也不愿意放棄農(nóng)村戶籍，進而這一群體沒能反映到城鎮(zhèn)化率的計算中。
當前中國城鎮(zhèn)化的偏差，主要表現(xiàn)為進城農(nóng)民的非市民化。具體說來是體現(xiàn)為三個方面的偏差或滯后：一是農(nóng)民身份的轉(zhuǎn)化滯后于職業(yè)的轉(zhuǎn)化；二是農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移滯后于城鎮(zhèn)空間的擴展；三是農(nóng)業(yè)勞動力的非農(nóng)化滯后于農(nóng)村土地的非農(nóng)化。其后果會是城鄉(xiāng)差距與地區(qū)差距的擴大，不平衡不充分發(fā)展矛盾的加劇。
2.推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化意義
近期，中央多次提出要以縣城為重要載體推進城鎮(zhèn)化建設(shè)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展，這既是扭轉(zhuǎn)中國城鎮(zhèn)化偏差的重要措施，又是百年未有之大變局下中國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的重要調(diào)整。加快推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展，既有助于解決好中國城鎮(zhèn)化的滯后問題，又有助于優(yōu)化中國城鎮(zhèn)化的空間格局，推進區(qū)域經(jīng)濟的均衡發(fā)展，具有重大戰(zhàn)略意義。
第一，盡管從總體看，相對于工業(yè)化的發(fā)展，我國城鎮(zhèn)化處在滯后狀態(tài)，但這種滯后主要不是大城市，而是中小城市。把包括縣城在內(nèi)的中小城市作為現(xiàn)階段中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的重點，不僅有助于真正改變我國城鎮(zhèn)化滯后的局面，而且有助于發(fā)揮縣域經(jīng)濟有效銜接大城市的作用，同時帶動鄉(xiāng)村振興，從而推動城鄉(xiāng)融合的實質(zhì)性進展。
第二，把縣城等中小城市作為現(xiàn)階段中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的重點，有助于進一步推進農(nóng)村勞動力的就地就近非農(nóng)化和城鎮(zhèn)化，降低進城農(nóng)民市民化成本，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化進程。
第三，推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化，有助于優(yōu)化城鄉(xiāng)要素空間配置，推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與就業(yè)結(jié)構(gòu)相協(xié)調(diào)，使公共服務(wù)有效覆蓋鄉(xiāng)村，緩解不平衡發(fā)展結(jié)構(gòu)性矛盾，更好發(fā)揮農(nóng)業(yè)農(nóng)村對國民經(jīng)濟“壓艙石”“基本盤”“蓄水池”的功能，牢牢守住國家發(fā)展底線，實施好“雙循環(huán)”戰(zhàn)略，不斷增強中國經(jīng)濟發(fā)展的韌性，提高應(yīng)對國際環(huán)境復(fù)雜多變的能力。
3.推進以縣城為重要載體城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵
推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，應(yīng)把握以下五個關(guān)鍵點：
一是加快推進縣域?qū)用娉青l(xiāng)一體化制度改革，破解因公共保障制度和產(chǎn)權(quán)制度滯后而引致的縣域城鄉(xiāng)要素流動障礙。
二是加快落實國家相關(guān)產(chǎn)業(yè)布局和公共體系向縣域下沉政策，同時推進大中城市要素（人才、資本、技術(shù)）向縣域流動與集聚。
三是加快縣域整體規(guī)劃，推進縣域土地全域整治，優(yōu)化縣城帶動鄉(xiāng)村發(fā)展的空間布局；發(fā)揮數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化功能，實現(xiàn)鄉(xiāng)村群與城鎮(zhèn)群的有機銜接。
四是加快實施鄉(xiāng)村建設(shè)行動計劃和鄉(xiāng)村人居環(huán)境提升五年計劃。既立足建設(shè)項目的普惠性、基礎(chǔ)性和兜底性，又兼顧發(fā)展性、功能性和持續(xù)性。加速推進鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的城鄉(xiāng)融合和效率提升，使鄉(xiāng)村真正成為城鄉(xiāng)居民美好生活向往的所在地。
五是深化農(nóng)村集體經(jīng)濟制度改革。在“三權(quán)分置”的制度框架下，推進農(nóng)村公共保障制度和集體產(chǎn)權(quán)制度的聯(lián)動改革、“三塊地”“三變”“三掛鉤”聯(lián)動改革；探求農(nóng)民發(fā)展權(quán)與保障權(quán)相分離、身份權(quán)向契約權(quán)轉(zhuǎn)變、物權(quán)向股權(quán)轉(zhuǎn)變的路徑，以實現(xiàn)既賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，又實現(xiàn)發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟的雙重目標。
（作者系《中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》學術(shù)委員；浙江大學中國農(nóng)村發(fā)展研究院首席專家，浙江大學學術(shù)委員會委員、一級教授；中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部鄉(xiāng)村振興專家咨詢委員會委員。中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：浙大新型城鎮(zhèn)化智庫 微信公眾號）
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