黨的二十大報告從“加快構(gòu)建新發(fā)展格局，著力推動高質(zhì)量發(fā)展”的戰(zhàn)略高度，再次對推進(jìn)鄉(xiāng)村振興作出了深刻論述和全面部署，其中突出強調(diào)了要“堅持城鄉(xiāng)融合發(fā)展，暢通城鄉(xiāng)要素流動”。縣域是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略從而整體推進(jìn)中國式農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的具體場域和載體。縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展必須要在城鄉(xiāng)融合的理念下來推進(jìn)。
一、城鄉(xiāng)融合發(fā)展是全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的根本原則和機制
習(xí)近平總書記在《論“三農(nóng)”工作》中提出，“我們?nèi)娼ㄔO(shè)社會主義現(xiàn)代化國家，既要建設(shè)繁華的城市，也要建設(shè)繁榮的農(nóng)村”“推動城鄉(xiāng)融合見實效。振興鄉(xiāng)村不能就鄉(xiāng)村論鄉(xiāng)村，還要強化以工補農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，加快形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系?！彼€進(jìn)一步具體指出，“要把縣域作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點，推動空間布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施等縣域統(tǒng)籌，把城鄉(xiāng)關(guān)系擺布好處理好，一體設(shè)計、一并推進(jìn)”。黨的二十大報告更加明確地提出，要“推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)”，“堅持城鄉(xiāng)融合發(fā)展，暢通城鄉(xiāng)要素流動”，還將城鄉(xiāng)融合發(fā)展與“農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展”并列為兩大推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的原則要求。
鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略是實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化建設(shè)目標(biāo)的兩大重要戰(zhàn)略支柱。這兩大戰(zhàn)略的結(jié)合點在于城鄉(xiāng)融合發(fā)展。這兩大戰(zhàn)略的推進(jìn)思路如何、出發(fā)點和落腳點是什么直接決定了我國城鄉(xiāng)關(guān)系的走向。
由此可見，城鄉(xiāng)融合發(fā)展與鄉(xiāng)村全面振興是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的“一體兩翼”?？h域經(jīng)濟(jì)發(fā)展當(dāng)然更要在城鄉(xiāng)融合發(fā)展的理念指導(dǎo)下來進(jìn)行。
二、縣域空間是城鄉(xiāng)融合的具體場景，要通過城鄉(xiāng)融合促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展
（一）縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展對于經(jīng)濟(jì)增長至關(guān)重要
城鄉(xiāng)融合，作為一種發(fā)展原則和機制，是抽象的。但從將這個原則和機制落實到實踐行動中，它又是具體的，要在一個具體的、現(xiàn)實可操作的空間上推動城鄉(xiāng)融合，這個空間就是“縣域”，就是要在“縣域”這個空間上探討城鄉(xiāng)融合和推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施問題。
黨的十八大以來，在我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等重大決策實施和推進(jìn)過程中，縣域都是一個重要的和基本的單元。根據(jù)民政部2021年5月發(fā)布的《2020年12月中華人民共和國縣以上行政區(qū)劃代碼》和全國行政區(qū)劃調(diào)整情況，截至2021年4月，我國縣級行政區(qū)共有1870個。縣域GDP呈穩(wěn)定增長趨勢，我國縣域GDP也由330705.4億元增加至381153.8億元，占全國GDP比重已超過三分之一。其中，東部、中部、西部及東北地區(qū)GDP占比分別為40.6%、30.3%、24.7%和4.4%。縣域財政實力也在不斷增強，2016-2019年，我國縣域一般公共預(yù)算收入由22116.5億元增加至24602.5億元，對全國一般公共預(yù)算收入的貢獻(xiàn)率保持在12%-14%。按地區(qū)來看，東部地區(qū)縣域財政實力最為雄厚。2019年，東部、中部、西部及東北地區(qū)縣域一般公共預(yù)算收入分別占全國縣域一般公共預(yù)算收入的43.6%、30.1%、21.8%和4.4%?？梢?，在我國縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展對于經(jīng)濟(jì)增長至關(guān)重要。
(二)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要在城鄉(xiāng)融合的發(fā)展原則和機制下進(jìn)行謀劃和推動
縣域經(jīng)濟(jì)在未來中國經(jīng)濟(jì)構(gòu)建雙循環(huán)新格局和實現(xiàn)共同富裕目標(biāo)上的地位和作用還將不斷增強。
從供給與需求的角度來看，縣域經(jīng)濟(jì)銜接農(nóng)村與城市市場，是實現(xiàn)雙循環(huán)的重要載體?？h域范圍零售商品總額占全國比重已超過50%，且人口規(guī)模龐大。2019年，我國縣域戶籍人口數(shù)量為89745.1萬人，占全國戶籍人口總數(shù)的63.9%，發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)無疑成為拉動消費的主要陣地。
從城鄉(xiāng)融合的角度來看，縣城上聯(lián)城市，下接鄉(xiāng)村，是鄉(xiāng)城市與鄉(xiāng)村的交會點和要素交換的中轉(zhuǎn)站，而發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)能夠加快各類要素向縣域流動和集中，從而在鏈接城市、服務(wù)鄉(xiāng)村，進(jìn)而構(gòu)建城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)共同體中發(fā)揮重要作用。
從實現(xiàn)共同富裕的角度來看，由于我國幅員遼闊，多數(shù)地區(qū)的縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展還處于較低水平，但超過2/3的人口生活在縣域之內(nèi)，因而扎實推動共同富裕需要以縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展為支撐。近年來，黨和國家持續(xù)關(guān)注縣域與縣域經(jīng)濟(jì)問題，并相繼出臺了多個有關(guān)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要法律與政策，如《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》《關(guān)于支持浙江高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)共同富裕示范區(qū)的意見》《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》《關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》以及2021年和2022年的中央一號文件等，相關(guān)政策體系不斷完善，政策合力正在加速形成。
對于縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，2021年可能是具有里程碑意義的一年。這一年的中央一號文件再一次高度重視縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。關(guān)于縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一系列的重要政策措施、戰(zhàn)略安排都在2021年的中央一號文件里邊有提到，比如，以縣域來打造農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈，把產(chǎn)業(yè)鏈的重要環(huán)節(jié)放在縣城，要把縣城建設(shè)成為縣域綜合服務(wù)中心等等。2021年一號文件重視縣城和重要建制鎮(zhèn)的發(fā)展，這在某種意義上還可以認(rèn)為是對中國城市化戰(zhàn)略、城市化道路的一次重新優(yōu)化。
三、要通過城鄉(xiāng)融合破解縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的難題
盡管縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性不斷提升，但縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展仍存在一些關(guān)鍵難題：
（1）面向鄉(xiāng)村的服務(wù)體系，包括產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)體系建設(shè)不夠完善，縣城還難以充分發(fā)揮綜合服務(wù)功能，導(dǎo)致其與鄉(xiāng)村聯(lián)結(jié)不夠緊密；
（2）存在一定程度上的農(nóng)民被排除在縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大項目之外、農(nóng)民獲利難的情況。另外，共同富裕導(dǎo)向型的縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展特征不明顯；
（3）縣域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)層次、主體規(guī)模、技術(shù)水平等還較落后和欠缺，多數(shù)縣域經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)的拳頭產(chǎn)品缺乏、品牌影響力不足，以及競爭力薄弱；
（4）城鄉(xiāng)要素雙向流動格局還遠(yuǎn)未形成。城鄉(xiāng)要素主要是指的人、地、錢，現(xiàn)在主要還是處在鄉(xiāng)村資源被虹吸到城市的狀況。這種狀況在扭轉(zhuǎn)，但是扭轉(zhuǎn)仍然處于進(jìn)程當(dāng)中，扭轉(zhuǎn)的成效還有待時間的檢驗。在城鄉(xiāng)融合發(fā)展理念的指導(dǎo)下，形成真正的城鄉(xiāng)要素雙向流動格局，特別是要在破除城市資源流動到鄉(xiāng)村的體制機制約束上下功夫。
（5）由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)質(zhì)量、資源有效利用方面缺乏長效機制保障等問題的存在，導(dǎo)致縣域經(jīng)濟(jì)對農(nóng)村剩余勞動力和城市回流勞動力的承載空間和吸納手段還有限，縣域經(jīng)濟(jì)的新產(chǎn)業(yè)和新業(yè)態(tài)發(fā)育發(fā)展還不充分。
這些關(guān)鍵難題的破解過程也就是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的機制真正形成的過程，也是城鄉(xiāng)融合賦能縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程。
四、要通過城鄉(xiāng)融合的體制機制賦能和促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展
習(xí)近平總書記指出，“要把縣域作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點，推動空間布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施等縣域統(tǒng)籌，把城鄉(xiāng)關(guān)系擺布好處理好，一體設(shè)計、一并推進(jìn)”。解決上述實現(xiàn)縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展亟待解決的難題，需要有新思路新作為。整體上看，推進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展必須尊重大國經(jīng)濟(jì)和縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀規(guī)律。在著力構(gòu)建以內(nèi)循環(huán)為主，實現(xiàn)對內(nèi)搞活對外開放的雙循環(huán)新發(fā)展格局過程中，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展應(yīng)將滿足當(dāng)?shù)厝丝诿篮蒙钚枰蛯Ω咂焚|(zhì)幸福生活追求作為出發(fā)點和落腳點；要在對縣域、城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村空間進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃和調(diào)整基礎(chǔ)上，依據(jù)人口和城鎮(zhèn)分布進(jìn)行生產(chǎn)力的優(yōu)化布局。
從推進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的具體手段和措施看，要在城鄉(xiāng)融合、產(chǎn)城同體等基本原則和取向上發(fā)力；
一是順應(yīng)消費結(jié)構(gòu)升級和消費需求分化趨勢。打破固有產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，注意推進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)適地適度發(fā)展和因地制宜、精準(zhǔn)施策，挖掘本地優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)主體和產(chǎn)業(yè)鏈節(jié)點，要通過包括農(nóng)業(yè)在內(nèi)的所有產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)意發(fā)展，拓展新產(chǎn)業(yè)豐富新業(yè)態(tài)，推動縣域一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。
二是在合理布局鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域服務(wù)中心、村級服務(wù)站點的基礎(chǔ)上，對接引入城市優(yōu)質(zhì)服務(wù)資源。通過整合優(yōu)化各類服務(wù)資源，構(gòu)建和完善縣域綜合服務(wù)體系，不斷提升縣域綜合服務(wù)水平和能力。這里的“服務(wù)”既是指為產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的服務(wù)，也包括向縣域居民特別是農(nóng)村居民提供的教育醫(yī)療養(yǎng)老等亟需的公共服務(wù)。
三是統(tǒng)籌推進(jìn)縣域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、強化公共服務(wù)供給。促進(jìn)公共服務(wù)不斷向鄉(xiāng)村延伸覆蓋，探索縣域基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)多元化運營機制，改善縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境；
四是不斷優(yōu)化投資環(huán)境，制定適宜政策，引導(dǎo)各類人才，包括縣籍人才進(jìn)入和回流縣域?qū)崿F(xiàn)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)創(chuàng)造條件。要高度重視“城歸”農(nóng)民工的返鄉(xiāng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，助其解決創(chuàng)業(yè)融資難、聚集配套難、局級技能人才難、穩(wěn)定用工難等基本難題。
五是強化縣級資源整合與使用權(quán)，加快推動縣域與城鄉(xiāng)之間資源要素的雙向流動，并立足縣域特色資源優(yōu)勢，以綠色產(chǎn)業(yè)作為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向，構(gòu)建可持續(xù)的綠色發(fā)展模式，將資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢。
六是引導(dǎo)不同類型產(chǎn)業(yè)組織公平競爭、優(yōu)勢互補。在鄉(xiāng)村振興的過程當(dāng)中，包括在脫貧攻堅產(chǎn)業(yè)扶貧過程中，總是伴隨有產(chǎn)品同質(zhì)化和大量的產(chǎn)品過剩現(xiàn)象。這當(dāng)然是由一系列的因素導(dǎo)致的。但是，缺乏一個有效運轉(zhuǎn)的產(chǎn)業(yè)組織來預(yù)測、規(guī)劃和引導(dǎo)產(chǎn)品供給數(shù)量、合理布局產(chǎn)業(yè)規(guī)模，可能是其中一個主要的原因。從國外的經(jīng)驗來看，產(chǎn)業(yè)組織對于協(xié)調(diào)產(chǎn)品數(shù)量與價格、保障生產(chǎn)者收益的功能巨大。
七是強化縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的底線思維。推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展更好地帶動農(nóng)民共同富裕這是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本目的。守住確保糧食安全、防范規(guī)模性返貧兩條底線、規(guī)避和防范發(fā)展風(fēng)險，這也是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中必須堅守的基本原則。
八是高度重視農(nóng)業(yè)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和鄉(xiāng)村振興中的功能作用，采取有效措施促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)多元化、綜合化和融合化。這其中尤其要重視創(chuàng)意農(nóng)業(yè)發(fā)展的無限潛力。創(chuàng)意農(nóng)業(yè)還是農(nóng)業(yè)，還是以動物（生產(chǎn)蛋白質(zhì)）、植物（生產(chǎn)能量）以及動植物（交換）生產(chǎn)為核心和主導(dǎo)的農(nóng)業(yè)。但創(chuàng)意農(nóng)業(yè)又不是傳統(tǒng)意義上的面朝黃土背朝天的農(nóng)業(yè)，它是加入了現(xiàn)代化的發(fā)展新要素（數(shù)據(jù)、信息、藝術(shù)、文化）、經(jīng)營新理念（專業(yè)化產(chǎn)生效率融合化增加效益）、生產(chǎn)新手段（智能農(nóng)機、電商平臺、第三方物流，等等）、管理新方法（遠(yuǎn)程監(jiān)控系統(tǒng)，一方面通過智能化解決適量投入降低成本問題、另一方面部分地解決委托代理中的勞動監(jiān)督難題）的農(nóng)業(yè)。創(chuàng)意農(nóng)業(yè)是提升農(nóng)業(yè)價值、發(fā)揮多種農(nóng)業(yè)功能促進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化的重要路徑。
（作者系湖南師范大學(xué)中國鄉(xiāng)村振興研究院專家委員；中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所黨委書記、二級研究員，博士生導(dǎo)師，國家級人才稱號獲得者。中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與管理》2022年第6期）
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