農業(yè)結構性矛盾實質上是政府與市場的關系失衡，導致農業(yè)供需結構失衡。習近平總書記提出，“我國農業(yè)正處在轉變發(fā)展方式、優(yōu)化經濟結構、轉換增長動力的攻關期，要堅持以農業(yè)供給側結構性改革為主線，堅持質量興農、綠色興農，加快推進農業(yè)由增產導向轉向提質導向，加快構建現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)體系、生產體系、經營體系，不斷提高我國農業(yè)綜合效益和競爭力，實現(xiàn)由農業(yè)大國向農業(yè)強國的轉變。”這就要求破除制約供給瓶頸，暢通農業(yè)供需通道，以制度變革釋放改革紅利，激活市場活力、要素活力、主體活力，培育農業(yè)發(fā)展新動能，使農業(yè)供給不斷滿足市場需求的變化，其中的關鍵是如何調動農民和基層的積極性。
（一）推進農業(yè)的政策從注重規(guī)模、數(shù)量向注重質量、品牌轉型
長期以來，為了確保人口大國的糧食安全，政府特別注重農產品規(guī)模和數(shù)量，在政府工作目標中，在農業(yè)發(fā)展政策中，都是以規(guī)模和數(shù)量為導向，而且按照價格確定產值增加了多少、農民增收了多少，至于這些農產品賣不賣得去，就沒人去過問了。推進農業(yè)供給側結構性改革，要求優(yōu)結構、增效益，國家農業(yè)政策就必須從注重規(guī)模、數(shù)量向注重品牌、質量轉型，突出將具有品質與市場競爭力的區(qū)域品牌作為政策扶持的重點，以各地的農業(yè)生態(tài)資源稟賦為依據(jù)，明確國家和地方的生產力布局，以優(yōu)化資源配置。
推進農業(yè)供給側結構性改革，關鍵是以區(qū)域品牌為導向，優(yōu)化農業(yè)總體結構，也就是優(yōu)化區(qū)域結構、優(yōu)化品種結構、優(yōu)化產業(yè)結構。以區(qū)域品牌為指南針，明確哪些地方適合生產什么，哪些地方不適合生產什么，進行農業(yè)發(fā)展布局的戰(zhàn)略重構。比如對于一個縣而言，打造什么樣的區(qū)域品牌產品，就需要深入的論證，對獨特的生態(tài)資源包括土壤的元素含量、空氣元素成分、緯度、濕度、光照時間等構成進行分析，哪些元素是獨有的。經過這些客觀而嚴密的論證之后，布局生產出來的產品，不僅會是區(qū)域品牌，而且還將是高端品牌。農業(yè)發(fā)展規(guī)劃就應通過這些論證來確定產業(yè)布局、區(qū)域布局、品種布局，農業(yè)發(fā)展政策就應根據(jù)這些論證的結果以及市場效果予以支持。那些不適合生產的、品質低下的，特別是那些影響甚至危及健康的農產品，就要毫不猶豫地調整，之前所有相關支持政策就要應當停止。
推進農業(yè)供給側結構性改革，必須加大對農產品區(qū)域品牌建設的支持力度。相當長時間以來，為解決農產品總量不足的矛盾，農業(yè)支持政策比較重視生產的規(guī)模和產量，而對農產品質量和結構的重視相對不夠。當前，隨著城鄉(xiāng)居民消費加快升級，原先一些大規(guī)模生產的農產品已經賣不上價錢，甚至出現(xiàn)積壓滯銷。新形勢下，進一步完善農業(yè)激勵機制和支持政策，應順應居民食品消費升級趨勢，把品質高、市場競爭力強的綠色優(yōu)質農產品和農業(yè)生態(tài)服務供給放在更加突出的位置，大力支持農產品區(qū)域品牌建設，支持地方以優(yōu)勢企業(yè)和行業(yè)協(xié)會為依托，打造區(qū)域特色品牌，引入現(xiàn)代要素改造提升傳統(tǒng)名優(yōu)品牌。
（二）從農產品均等政策支持轉變?yōu)橐勒掌焚|差別政策支持
推進農業(yè)供給側結構性改革，難點是如何淘汰劣質產品，激勵優(yōu)質產品。習近平總書記要求，“要把增加綠色優(yōu)質農產品供給放在突出位置，狠抓農產品標準化生產、品牌創(chuàng)建、質量安全監(jiān)管，推動優(yōu)勝劣汰、質量興農。”因此，農業(yè)政策為此要發(fā)出明確無誤的信號，形成有力的政策導向，不能再繼續(xù)實施均等的政策支持，而要按照品質的差別實施差異化政策支持。只有產品的品質合格了，才具備享受政策支持的資格；但如果是品牌產品，特別是那些符合區(qū)域資源發(fā)展要求的特色區(qū)域品牌產品，政府應制定品牌產品政策支持目錄并針對性實施保護，以提高市場效益和競爭力。
比如貴州湄潭的茶葉是個很不錯的品牌，貴州省就對這個品牌提供政策支持。東北大米很好，就明確納入品牌產品政策支持目錄，以保護生產能力。否則，劣質產品和品牌產品都受到同等的政策支持，本來劣質產品將被市場淘汰，但因為有政策支持就無法淘汰。中國耕地資源、水資源、生態(tài)資源都是稀缺資源，資源環(huán)境約束日益嚴重，用政策支持來保護那些賣不出去的劣質產品繼續(xù)生產，不僅是資源的嚴重浪費，而且是對市場機制的嚴重扭曲。
調研發(fā)現(xiàn)有一個村，村支部書記的執(zhí)行能力很強，在上級要求按照“一村一品”的模式進行產業(yè)結構調整時，全面動員農民把整個村全部種上李樹，但對當?shù)氐耐寥馈鉁氐壬鷳B(tài)環(huán)境能不能種李樹缺乏考慮。結果生產出來的李子味道很不好，無法賣出全部爛在地里，最后只得把李樹全部砍掉。這是按照市場規(guī)律，不得不砍掉。但如果是實行政策支持予以保護的話，說不定該村的李子樹到今天還會存在。無數(shù)此類事例表明，推進當前農業(yè)由資源消耗型向資源節(jié)約型轉變，由數(shù)量型、粗放型向質量型、效益型轉變，就必須要改變農產品無差別均等支持的政策。
（三）從獎勵“種糧大縣”轉變?yōu)楠剟睢捌放拼罂h”
習近平總書記提出，“中國有13億人口，要靠我們自己穩(wěn)住糧食生產。糧食也要打出品牌，這樣價格好、效益好”隨著生活水平的不斷提高，消費者對于產品的質量要求越來越高，“要大力培育食品品牌”“讓品牌來保障人民對質量安全的信心”，推動中國產品向中國品牌轉變，以滿足消費結構的變化。而農業(yè)早已經不是賣方市場的食品短缺時代了，農產品消費已經步入了品牌時代，是品牌方有市場，是品牌方有效益。
政策支持的種糧大縣，主要是因為總產量高，但如果品質不好，國家收購后全部放在倉庫賣不出，就會形成劣幣驅逐良幣的逆淘汰局面，結果必然是“高產量、高進口和高庫存”的“三量齊增”，這樣的政策需要在農業(yè)供給側結構性改革中加以改變。品牌是質量和市場競爭力的集中表現(xiàn)，只有將對“種糧大縣”的獎勵轉變?yōu)閷Α捌放拼罂h”的獎勵，才能真正推動農產品的供給與需求相適應。對農業(yè)大縣，不再要求數(shù)量，其實這個數(shù)量也沒有辦法核實，要著重提出對農產品質量的要求，不僅要綠色安全，還要經濟效益，符合這樣要求的“品牌大縣”，就給予政策支持，特別是給予財政獎勵，這樣才能形成有效的激勵效應，推動打造更多的區(qū)域品牌、產品品牌。
因此，要明確區(qū)域分工，全面優(yōu)化農業(yè)區(qū)域布局，嚴格以“一縣一特、一特一片”為農業(yè)長期政策的支持依據(jù)。規(guī)范政府對每個區(qū)域種植的品種和相應品質要求，以及限制和限期退出的品種，建立各區(qū)域農產品品種與質量的“正面清單”與“負面清單”約束機制。以優(yōu)化區(qū)域農產品品種結構為基礎優(yōu)化區(qū)域農業(yè)產業(yè)結構，從而有效破解長期以來存在大宗農產品供大于求、優(yōu)質農產品同質競爭的老大難問題。
（四）構建促進金融支持農業(yè)農村發(fā)展的政策支持體系
“貸款難、貸款貴”是農業(yè)農村發(fā)展中存在的一個老大難問題。因為現(xiàn)在的金融體系都市場化了，農業(yè)農村的金融市場面廣線長，成本高、效益低，發(fā)放貸款的風險很大，金融機構的興趣并不高，即使有地方政府積極引導也難以解決這一問題。因此，黨的二十大報告明確要求，“健全農村金融服務體系。”這就需要從政策層面加大支持力度。在省級和縣級這個層面發(fā)揮財政的撬動作用，通過財政擔保、貼息、獎補等一系列措施來促進金融機構加大金融支農力度。對于政策性銀行，則需要明確對農業(yè)供給側結構性改革的支持力度。從操作層面來看，應支持引導金融資金向品牌大縣流動，對于具有市場競爭力的農業(yè)品牌建設，地方政府財政給予貸款擔保，金融機構給予政策貸款。這一模式中央已經在推動，很多地方也已經在探索，并取得了較好的效果，但面對龐大的農業(yè)需求，未來還需要進一步加大力度，同時需要出臺鼓勵創(chuàng)新金融工具的相關政策。
農村不是沒有錢，而是通過儲蓄等形式流入了金融機構，因金融機構的逐利行為而更多地投向了城鎮(zhèn)，使金融資本對農業(yè)農村的投入嚴重不足，由此形成對農村的“抽血”，造成農業(yè)農村資金短缺的狀況難以逆轉。這是農業(yè)供給側結構性改革的一個最大瓶頸，如何進一步創(chuàng)新突破，尚需要地方進行深入探索。
（五）推進以增加農民財產性收入為取向的農村集體產權制度創(chuàng)新
確保農民收入增長，是農業(yè)農村政策的底線之一，但怎么建立農民收入的增長機制？目前有直接作用的政策措施較少。從農民收入結構看，2020年，在人均可支配收入17131元中，工資性收入占40.1%，經營性凈收入占35.5%，財產性凈收入2.4%，轉移性凈收入21.4%，而同年度城鎮(zhèn)居民的財產性凈收入占可支配收入的10.7%。其中農民財產性凈收入所占比重過小是影響收入總水平總量和速度的重要因素之一。顯然，把農業(yè)作為收入增長的主體部分是不可能的，因為農業(yè)的利潤低于社會的平均利潤，遠遠低于城市居民收入的平均水平。
根據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的統(tǒng)計公報，2021年農村居民人均可支配收入18931元，較2012年翻了一番多，但城鄉(xiāng)居民收入之比仍然為2.50:1，城鄉(xiāng)差距在居民收入上的表現(xiàn)依然突出。在城鄉(xiāng)比較中，就能知道農業(yè)無法成為農民收入增長的主體部分。也只有在城鄉(xiāng)比較中，才能明確怎樣建立農民收入的增長機制。對于當前的農民而言，只有當財產性收益能夠成為收入來源的時候，才可能成為收入增長的主體部分。實際上，這也是黨的十八屆三中全會提出賦予農民更多財產權利的要求，以此縮短城鄉(xiāng)差距，讓農民平等參與現(xiàn)代化進程，共同分享現(xiàn)代化成果。因此，黨的二十大報告進一步明確要求：“深化農村土地制度改革，賦予農民更加充分的財產權益” 。如果這個改革不能得到切實推進，農民的收入增長機制，就會成為一個永遠無解的題。
（六）構建以耕地全面管護為重點的生態(tài)補償與治理機制
土壤是人類生存與繁衍的生命線，耕地是農業(yè)發(fā)展的核心，是農業(yè)可持續(xù)發(fā)展不可或缺的基石。習近平總書記強調，“我國人多地少的基本國情，決定了我們必須把關系十幾億人吃飯大事的耕地保護好，絕不能有閃失”，“像保護大熊貓一樣保護耕地”。而土地的質量決定著農產品的品質，沒有肥沃與健康的土壤就沒有營養(yǎng)豐富、食用安全的農產品，也就會危及生命健康。習近平總書記指出，“全國有19.4%的耕地受到污染，其中中度和重度的占2.9%。”“土地是農產品生產的載體和母體，只有土地干凈，才能生產出優(yōu)質的農產品。”“把住生產環(huán)境安全關，就要治地治水，凈化農產品產地環(huán)境”
因此，要全面監(jiān)管耕地，特別是亟待建立起生態(tài)補償與治理機制。黨的二十大報告要求，“加強土壤污染源頭防控”。一方面要加快對污染耕地的治理，另一方面更要防止對土地新的污染。現(xiàn)在農村的生活垃圾，已經日益成為農村生態(tài)危機的源頭。一些地方的農村生活垃圾處理方法就是拖到山上埋了，很容易污染到地下水，水源和土地污染問題很快就會顯現(xiàn)出來。其實有很多很好的政策，只是未能有效執(zhí)行，比如禁塑令等禁限一次性產品使用的政策，像一陣風一樣，執(zhí)行得來無影去無蹤。如果當初動真格執(zhí)行，中國的生態(tài)環(huán)境可能遠不會走到今天這一步。
耕地金屬含量超標與土壤酸化是無法回避的現(xiàn)實問題，但這個治理的成本怎么分攤？是省政府負責，還是中央政府負責，還是各級分攤？但不管怎么分攤，都不應該由農民來承擔。加強生態(tài)保護與建設，如果什么都不允許發(fā)展，什么都禁止開發(fā)，而諸如生態(tài)公益林等生態(tài)補償?shù)腻X又僅那么一點點，那么農民就沒辦法發(fā)展了。如果沒有一個有效的補償機制補償農民的利益，這個地方的生態(tài)最終難以得到有效保護。習近平總書記對此強調，“做這件事，要摸清底數(shù)，有計劃分步驟推進，不能影響農民就業(yè)和收入。”因此，加強耕地的全面管護，必須建立在保障農民合理利益的基礎之上，通過建立健全耕地保護利益補償機制，調動廣大農民的積極性，才能形成可持續(xù)的保護機制。
（七）建立區(qū)域品牌建設的糧食收儲制度與法律保護體系
推進農產品的區(qū)域品牌建設，必須加快糧食收儲制度改革。現(xiàn)在國家儲備糧食的收購，不管品質等級，不管地域差異，都集中收儲在一起，這對儲備糧食的合理利用十分不利，也對糧食加工企業(yè)的產品品牌打造形成制約。如果收儲制度不改革，國家儲備的糧食除作為飼料或是工業(yè)用途外，就只有庫存了。因此，必須加快建立分級分類的糧食收儲制度。
同時，要加強農業(yè)品牌的法律保護，比如湖南的寧鄉(xiāng)花豬肉，現(xiàn)在已經是區(qū)域品牌了，但有人假冒寧鄉(xiāng)花豬肉品牌怎么辦？農產品產地以次充好，將非品牌產品假冒品牌產品銷售怎么辦？諸如“五常大米”之類的假冒事件，怎么去追究法律責任？如果不正本清源，中國的品牌建設必然難以推進。因此，要建立區(qū)域品牌的法律保護體系，怎么樣保護，怎么樣追究責任，都應形成明確規(guī)范。
湖南有個縣的柑橘，本來已經成為一個享有盛譽的區(qū)域品牌，在市場上很受歡迎。可在發(fā)展中，盲目擴大品牌區(qū)域范圍，周邊幾個縣的柑橘全部以這個品牌來銷售，導致該品牌柑橘的整體品質不斷下降，結果這個縣的品牌就被市場淘汰了。因此，品牌保護事關地方經濟的可持續(xù)發(fā)展，如果國家沒有立法，可以嘗試通過制定地方法規(guī)來進行保護。
(來源：陳文勝《中國農業(yè)何以強》，中國農業(yè)出版社，2013年版：第72-80頁)
（作者系湖南師范大學中國鄉(xiāng)村振興研究院院長，二級教授、博士生導師）
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