——兼論“城鄉融合發展”背后的深意
脫貧攻堅取得勝利后，我們將全面推進鄉村振興，這是“三農”重心的歷史性轉移。在去年底召開的中央農村工作會議上，習近平總書記強調，“推動城鄉融合發展見實效，健全城鄉融合發展體制機制，促進農業轉移人口市民化”。可以這么說，要想實現鄉村振興，必須走城鄉融合發展之路。4月初，國家發改委發布了2021年新型城鎮化和城鄉融合發展重點任務，再次提出了推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，加快推進城鄉融合發展的要求。要想真正實現“城鄉融合發展”，就需要理解這短短六個字背后的深意。
一、以什么樣的方式來推動農村經濟發展是一個很關鍵的問題
推進城鄉融合發展，要基于仍然有著數億農村人口的現實。當前城鎮化仍處于高速增長過程中，但已進入相對穩定的階段。雖然根據城鎮化率計算，中國有8.5億的城鎮常住人口，另有5億多的農村常住人口，但如果按戶籍口徑計算，農村人口卻是近8億，而城鎮人口是6億多。因此，在農村戶籍人口仍然超過一半的情況下推進城鄉融合，以什么樣的方式來推動農村經濟發展是一個很關鍵的問題。在推進城市化的進程中，需要考慮到數量龐大的農村人口。
在此背景下，城鄉融合發展就是要實現共富，但是不能照搬扶貧的思路。因為“共富”和“扶貧”是不一樣的。扶貧是約13億人口幫助近1億農村貧困人口脫離貧困，也可以理解為是用大量非農產業所創造的財富去幫助少數人，這是可以實現的。但如果簡單地套用這個思路，對有著近6億常住人口或者近8億農村戶籍人口的農村，投入大量資源實施鄉村振興的話，效率必然很低，甚至根本無法持續。
所以，要推進城鄉融合發展，必須發揮城鄉各類資源的優勢，打破城鄉存在的各種體制鴻溝，促進城鄉同步發展。在這些方面，其實有很多文章可做，比如，中共中央國務院發布的《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》等文件提出，“堅決破除體制機制弊端，促進城鄉要素自由流動、平等交換和公共資源合理配置”；“十四五”規劃也提出“建立健全城鄉要素平等交換、雙向流動政策體系”等很多內容，涉及當前亟待解決的制約城鄉融合的戶籍、土地等問題。
二、是通過促進農業發展來推動城鄉融合，還是構建以城帶鄉的發展模式，是需要考慮清楚的
城鄉融合發展存在區域不平衡，既有經濟發達和都市圈功能相對完善的地區，也有欠發達地區、糧食主產區，以及遠離中心城市的地區。很多專家經常舉一些城鄉融合發展較好的案例，基本都是在都市圈功能相對完善的地區或者是經濟發達地區。在這些地方，城市人口已經達到一定規模，經濟非常活躍，對農村已經產生了足夠的輻射作用，有的已出現逆城市化的消費和居住趨勢，這不僅帶動了農村經濟的發展，也帶動了當地農業經濟結構的調整。
但是要知道，城鄉融合發展（包括鄉村振興）中面臨的最大難題是廣大糧食主產區和中西部欠發達地區的農村、遠離中心城市的遠郊農村。對這些地區來說，重點發展縣城，通過縣城的城鎮化補上短板，強化它的綜合服務能力，是一個重要路徑。
那么，到底是通過促進農業發展來推動城鄉融合，還是構建以城帶鄉的發展模式，是需要考慮清楚的。很多人在談到城鄉融合發展的時候，提出要把大量資源投入農業發展。但在我看來，農業是農村發展的基礎，當前在廣大糧食主產區來實現城鄉融合有很大的現實困難。中國戶均耕地只有約10畝，與韓國的20畝、日本的30畝有很大差距，還不能實現適度規模經營。在沒有足夠的糧食和農產品價格補貼的情況下，想要靠農業發展來實現鄉村振興，有非常大的困難。
我們當年研究城市化政策的時候，提出“減少農民才能富裕農民”。從“減少農民”來看，我們現在減少的是農村常住人口，但是這批已經進入城鎮就業、定居的農業轉移人口，并沒有真正從土地和戶籍上解脫出來。此外，農村資源并沒有完全參與到城市化進程中來。要實現城鄉融合，就要按照市場機制來配置資源，把農村閑置資源利用起來，其中有非常大的潛力可挖掘。
具體來說，在土地方面，雖然每年的城鎮化水平在不斷提高，但是城鄉兩頭占地的問題卻依然突出。常住人口減少的背景下，農村建設用地卻不減反增，目前農村占地約19萬平方公里，城市占地約9萬平方公里。隨著未來城鎮化進程的推進，城市建設用地還會增加，而在農村人口減少的同時，還會繼續大量占用建設用地。大量農村人口進入城市了，閑置土地資源卻沒有得到利用。在城鄉融合大的政策框架下，要思考如何來解決這些問題。
在戶籍方面，很多人老是想著農村人口是不是能在城市落戶，但換個角度來考慮，城市人口是不是可以在農村落戶呢？就戶籍制度改革來說，并不是只有城市才有改革的必要，實際上對城市人口落戶農村的限制更嚴。要知道，農村集體資產有限，集體福利有限，如果城市人口在農村落戶，勢必要涉及利益的重新分配。
因此，打破城鄉要素流通的障礙，通過戶籍制度改革和土地管理制度改革，釋放農村發展潛力，是城鄉融合發展的必要條件。
最后，在哪一類空間來實現城鄉融合發展非常重要。到底是在都市圈中心城市，還是在縣城，在小城鎮，抑或是在農村來實現城鄉融合發展？總之，建設用地非農化是實現城鄉融合發展可發揮的最大潛力，怎么把農村建設用地納入城鎮化進程，對城鄉融合發展具有深遠的意義。
三、對城鄉融合發展要有清醒認識
第一，鄉村振興和城鄉融合是一個長期過程，不是5年、10年可以實現的，需要更長時間。從我們當年制定城鎮化政策到現在已經過去20多年了，都還沒有完全落實。隨著城鄉間、區域間各主體的利益固化，新政策從出臺到貫徹落實仍然會出現很多的問題。比如說，“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要要求，“全面取消城區常住人口300萬以下的城市落戶限制，全面放寬城區常住人口300萬至500萬的Ⅰ型大城市落戶條件”。事實上，利益矛盾突出的并不只是300萬人口以上的城市，在外來人口大量流入的經濟發達地區，連建制鎮、行政村的戶口都難以真正做到放開，更別提幾百萬人口的城市了。改革難度之大，不是一朝一夕可以解決的。
第二，無論是鄉村振興，還是城鄉融合，都不能一味地理想化，而是要尊重各種利益關系并存的現實，把握好政策的平衡點。農民在城鄉多棲的就業和居住狀態也將是長期的。再有，農村集體資產是否會向社會開放？城市也是如此，如果一座城市承擔了所有居民的養老保險金，那這個城市還能否堅持低成本發展的模式？城市政府的官員、財政部門會不會同意？很多城市，特別是外來人口大量流入，甚至超過本地戶籍人口的城市，為什么遲遲解決不了外來人口落戶的問題？很大程度上是因為無法負擔這么多外來人口落戶后產生的巨額養老金。
第三，社會資本進入農村發展產業，要符合市場化的原則。企業家到農村投資，一要考慮收益，也就是說，企業到農村投資后，要考慮怎樣才能掙到錢，是投資發展農業能掙到錢，還是投資發展非農產業能掙到錢？二是要考慮成本，如果企業投資的是非農產業，那么最需要的是低成本的空間和發展環境。那么，低成本的空間和發展環境到底在哪里？這是需要充分考慮的。
第四，實現城鄉融合發展的最重要路徑是釋放潛力。一是繼續釋放低成本勞動力的潛力。當前中國有2.8億的農民工，其中1.7億跨鄉鎮進城打工，還有1億多在本鄉鎮就業。他們貢獻了大量低成本的勞動力，成為中國經濟發展的重要優勢。之所以成本低，也是因為他們并沒有享受與城市居民同等的公共服務。如果我們要讓大量農民工落戶城市，并享受應有的福利，那么企業的財力和財政能不能承受？這是我們必須要面對的問題。二是繼續釋放低成本土地潛力。過去幾十年來，中國經濟增長所取得的成績，不光是依賴勞動力的低成本，還離不開低成本的土地。現在提出縣城城鎮化補短板，假設都變成了搞房地產，把縣城建成“花園”，那縣城的發展成本、生活成本是不是會被抬高？它還能不能繼續釋放低成本土地的潛力呢？這會不會只是在復制三四線城市房地產主導的發展模式呢？因此，需要站在鄉村振興的角度、站在城和鄉的角度來考慮，考慮如何釋放勞動力、土地等發展潛力，以及吸納更多的農民在城鎮就業、生活以及消費的潛力。
第五，城鄉融合發展的政策要符合大量中低收入人口的需要。現在的不少政策都追求高大上，比如發展高端產業、建設花園城市等，但要注意，中國還有很多中低收入人口，而且大都在農村。因此，需要思考，制定的政策是不是和他們的需求相符合？與城市治理和社會發展現實是不是吻合？是否要為他們留出低成本的發展空間，讓他們慢慢適應，并逐步完成城市化過渡？這不單是改革的問題，也需要扭轉固有的觀念。
（作者系中國城市和小城鎮改革發展中心原主任；中國鄉村發現網轉自：《北京日報》2021年07月12日 第10版）
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