摘要：黨的二十大報告提出以中國式現代化推進中華民族偉大復興，明確“高質量發展是全面建設社會主義現代化國家的首要任務”，要求全面推進鄉村振興。農業農村現代化是一項系統工程，不能一蹴而就，最重要的是堅持規劃先行，分階段、分步驟逐步實施。在全面建設社會主義現代化國家的宏觀背景下，迫切需要保持高度的歷史耐心，遵循鄉村發展的規律，不超越歷史發展階段與實踐脫節，守住農民利益不受損的底線，確保中國傳統文化的最后防線，不偏離人的現代化而全面解放農民的主線，通過確定戰略定位、強化區域發展目標、發揮土地政策效應、挖掘鄉村山水人文資源、優化要素配置、建立鄉村規劃的正面清單與負面清單等方式，探尋鄉村規劃與實施的有效路徑，確保鄉村振興的順利實現。
關鍵詞：鄉村振興；鄉村規劃；鄉村建設
黨的二十大報告提出，以中國式現代化推進中華民族偉大復興，再次強調“全面建設社會主義現代化國家，最艱巨最繁重的任務仍然在農村”的重要判斷，明確“高質量發展是全面建設社會主義現代化國家的首要任務”，要求必須全面推進鄉村振興。面向中國全面現代化進程，鄉村振興的深度、廣度、難度都不亞于脫貧攻堅，必須加強頂層設計，以更有力的舉措、匯聚更強大的力量來推進。農業農村現代化是一項系統工程，不能一蹴而就，最重要的是堅持規劃先行，分階段、分步驟逐步實施。實踐中，規劃在經濟社會發展中的重要作用日益被高度重視，習近平總書記就明確指出，規劃科學是最大的效益，規劃失誤是最大的浪費，規劃折騰是最大的忌諱。全面推進鄉村振興，需要根據鄉村發展的規律，進行統籌安排的科學規劃，才能確保農業農村現代化的順利推進。
一、問題的提出
黨的十六大首次提出統籌城鄉經濟社會發展，開啟中國城鄉關系“工業反哺農業、城市支持農村”的歷史性轉軌，鄉村規劃日益成為國內學術界關注的熱點。尤其2008年《城鄉規劃法》的頒布，確立了鄉村規劃的法定地位，標志著從城市規劃向城鄉規劃的轉變。2018年印發的《全國鄉村振興戰略規劃（2018—2022）》明確要求樹立城鄉融合、一體設計、多規合一理念，抓緊編制鄉村振興地方規劃和專項規劃或方案。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》（簡稱“十四五”規劃）強調鄉村建設的規劃引領，統籌縣域城鎮和村莊規劃建設，通盤考慮土地利用、產業發展、居民點建設、人居環境整治、生態保護、防災減災和歷史文化傳承。2022年中央一號文件再次提出，要加快推進有條件有需求的村莊編制村莊規劃。隨著三農工作的重心已歷史性轉向全面推進鄉村振興，科學編制鄉村規劃確保落地實施成為現實迫切需要。
自社會主義新農村建設、美麗鄉村建設開展以來，村莊規劃的重要性與必要性逐漸成為共識，在實踐中不斷推進，為鄉村可持續發展取得的卓越成就提供了有力保障，但也出現了一系列問題。一是一刀切的工作方法造成不少“千村一面”的現象。許多地方的鄉村建設熱衷于一味地“模仿城市”“向城市看齊”，簡單地將城市規劃理念套用在鄉村，忽略了中國遼闊地域上的鄉村在農業資源、區位條件、文化習俗等方面存在較大差異性，一刀切地將規劃標準統一化，導致每個村莊的建筑、布局、風格看上去都是同一的單色調，找不到歷史文化傳承的地方特色元素。二是規劃管理滯后導致鄉村無序發展。自古以來中國農業社會的鄉村都是自然長成的，沒有具體的規劃指導，依舊與自然和諧相處幾百年，留下了豐富的歷史文化積淀。但在工業化、城鎮化進程中，長期以來城鄉二元結構體制下的城鄉規劃分治，忽視鄉村發展規律的內在要求，使規劃管理更加重視運動式的形象效果，對各地客觀實際與農民意愿未能得到有效尊重，影響了鄉村向現代轉型的進程。三是土地利用碎片化導致鄉村建設布局凌亂。由于缺乏科學合理的規劃支撐，鄉村空間布局多呈現“散、亂、差”的無序狀態，政府不同部門在鄉村地區編制的規劃可謂“百花齊放”，多種規劃同時并存，內容、深度、側重點、發揮作用各有不同，不可避免地造成土地利用碎片化、規劃間存在不一致甚至矛盾的情況出現，導致鄉村規劃缺乏統一的戰略布局。四是文化保護開發不力使鄉村人文特色漸失。受到城市文明的強勢沖擊，鄉村社會的農耕文明曾被視為落后的社會文明，在占有主導地位的現代化價值觀念中被日益邊緣化，因此傳統的鄉村規劃普遍存在著重物質、輕文化的問題，對鄉村文化的保護與傳承力度不夠，鄉村社會的內聚力和群體價值被削弱，嚴重制約了村莊的可持續發展。五是基礎設施重建輕管影響功能發揮。一些地方的鄉村規劃僅憑借自上而下而進行大規模、高強度的基礎設施和公共服務投入，不僅導致鄉村建設高成本、維護難，而且導致一些基礎設施建設與鄉村實際需求嚴重錯位。
總體來看，地理學、建筑學、管理學、社會學等領域的研究，基于不同的視角與時空維度，圍繞鄉村聚落制度的演變規律和發展機制、鄉村空間界定與辨析技術、鄉村公共服務設施的規劃布局以及維護監控、空心村的改造優化、服務系統和管理信息平臺的建設、鄉村環境整治等方面進行了較為深入的探索，特別是地理學在鄉村轉型與空間重構等方面做出了最為突出的貢獻，為后續進一步研究奠定了堅實基礎。而在全面推進鄉村振興中，鄉村的可持續發展問題、鄉村的發展目標與方向決定了鄉村規劃的本質特征，現有文獻大多局限于對鄉村國土空間規劃微觀層面的技術和理論探討，尚未涉及鄉村規劃的深層宏觀問題；把鄉村規劃放置于鄉村振興戰略框架中進行系統性研究的成果不多，尤其針對鄉村規劃實踐中遇到的各類現實難題還需提出更切合的解決方案。本文擬在開啟全面建設社會主義現代化國家的宏觀背景下，通過確定戰略定位、強化區域發展目標、發揮土地政策效應、挖掘鄉村山水人文資源、優化要素配置、建立鄉村規劃的正面清單與負面清單等方式，探尋鄉村規劃與實施的有效路徑。
二、立足全面現代化進程，確定戰略定位
按照黨的二十大報告的要求，堅持以推動高質量發展為主題全面推進鄉村振興，必須解決發展戰略定位的問題。不同類型的鄉村，必然是不同的發展模式，也就必然是不同的發展方向和發展目標，這就需要建立一個立體坐標定位。
1.在歷史發展進程中審視自身的發展階段與水平。習近平總書記指出，要堅持用大歷史觀來看待農業、農村、農民問題。鄉村振興戰略是一項長期的歷史性任務，不僅伴隨著全面現代化建設的全過程，更是一個自然的歷史發展進程，在不同時期、不同階段的具體任務、發展思路、實施路徑各不相同。任何地方都需在歷史發展的邏輯中認清發展方位，確定發展主題和發展主線。
中國幅員遼闊，地區間由于地理位置、資源稟賦、歷史基礎、政策取向等多方面原因，發展不均衡，呈現出多元形態，處于不同的歷史發展階段，存在的主要問題不盡相同。既然發展水平不一，處于現代化進程的發展階段不一，發展的目標、任務、發展形態和發展方式就必然不同，不可能同一個模式同步發展。實踐多次提醒我們，要尊重村莊歷史變遷邏輯，保持必要的歷史耐心，科學編制村莊規劃，避免超越歷史發展階段搞大規模的合村并居。如果忽略本地自身的發展階段與水平，盲目將戰略遠景當成現階段急需推進的具體工作，將會是“拔苗助長”，嚴重違背鄉村自身的發展規律。
2.在資源稟賦與區位的現實中研判自身的發展優勢與特色。2018年中央一號文件強調，鄉村振興要堅持科學把握鄉村的差異性和發展走勢分化特征，做好頂層設計，注重規劃先行、突出重點、分類施策、典型引路。不同的資源稟賦與不同區位就決定了不同類別發展模式，如集聚提升類、城郊融合類、特色保護類、搬遷撤并類等，必須因地制宜，分類研究。
村莊由自然發展和漫長演化而來，形成了各自獨具特色的稟賦與優勢，成為與生俱來的個性特征，是規劃的立足點和發展定位。如果不根據自然稟賦、歷史文化所體現的區域差異性和形態多樣性來設計，對村莊進行簡單“推倒重來”復制城市社區，就沒有了歷史記憶、文化脈絡、地域風貌、個體特征，結果是村莊與城鎮一個樣，南方村莊與北方村莊一個樣，中國村莊與外國村莊一個樣，城不像城、鄉不像鄉，這不僅是村莊自我價值的迷失，更是村莊生命價值的消逝。因此，一定要全面把握村莊當下擁有的資源稟賦，既包括土地，也包括人才資源。每一個村莊擁有的資源稟賦都是不一樣的，有些是生態保護村，有些是文化民俗重點村，有些是城郊融合村，正如沒有完全相同的兩片葉子，世界上也沒有完全相同的兩個村莊，本來極具創造性的村莊規劃如果只是簡單地復制“抄作業”，將磨滅村莊自身獨特的發展優勢與特色。
3.在區域與社會發展的總體趨勢中把握自身發展目標與方向。鄉村規劃是面向未來，而不僅僅著眼當前；需重視以長遠發展目標為基礎，合理確定短期發展目標。好的規劃，往往基于未來目標和當前、未來資源支撐能力的差距，通過切實有效的行動步驟，擺脫資源、要素的制約，不斷彌合當前發展水平和未來目標的距離；好的規劃，能夠喚醒規劃實施者、利益相關者為實現規劃目標努力奮斗的“熱情”，讓規劃主體跳起來摘蘋果，去努力實現未來目標，而不是伸手就可以摘到。因此，需要立足于城鄉融合發展的時代要求，特別是城鎮化、工業化、信息化、全球化的時代背景，在國家戰略層面與區域一體化層面把現實與趨勢相結合，綜合研判發展空間和著力點。要仔細判斷每個村莊的發展階段和發展水平，準確把握其功能定位，不能簡單地類比，更不能拍腦袋決定村莊發展目標和任務。
黨的二十大提出，統籌鄉村基礎設施和公共服務布局，建設宜居宜業和美鄉村。鄉村振興不是每一個村莊都能夠振興，有些村莊會自然消亡，屬于國家鄉村振興規劃中明確的“搬遷撤并類村”，就不一定要規劃過多的土地再造一個“空心村”。在一些城市快成為“空心城”的情況下，哪還有稀缺的土地資源去建設空心“模范村”。因此，村莊人口不能以戶籍人口為規劃依據，當下在鄉村居住的農民以后就不一定還是農民，在外打工的農民工現在不返回鄉村而過幾年就不一定不會回歸鄉村，有的村莊現在出現衰落境況未來就不一定不會繁榮。所以，整個區域人口向哪里集中，中心村、特色小鎮、區域城市中心怎么布局都要深入研究，農村土地改革也要建立在區域發展的規劃基礎之上。在村莊內，如何統籌布局生活空間、生產空間、生態空間；哪些是非農地，哪些是農地、林地，怎么集中、往哪里集中，怎么進行耕地整理，都需要建立在可持續發展的基礎上，不能為了階段性工作目標迷失了未來的戰略遠景。
4.在全面現代化的進程中確定自身的發展任務與步驟。鄉村振興不是所有村莊在同一個時間點的同步振興，要明確各個時期各自不同的任務，確定“路線圖”，繪好“時間表”，制定“任務書”，頂層設計階段性的戰略步驟。雖然《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》宏觀上提出了鄉村振興“三階段”目標，即到2020年鄉村振興制度框架和政策體系基本形成；2035年鄉村振興取得決定性進展，農業農村現代化基本實現；2050年鄉村全面振興，農業強、農村美、農民富全面實現；但不同類型地區鄉村振興的階段性目標與路徑不盡相同，在不同的發展階段，鄉村面臨的主要問題也不一樣，決不能把戰略遠景當成一蹴而就的當下現實目標。
習近平總書記對此強調，必須從社會主義初級階段的基本國情出發，遵循經濟社會發展規律，因勢利導使之成為一個順勢而為、水到渠成的發展進程。“人類社會發展史告訴我們，通過人為強制、超越發展水平和自然稟賦推動的社會進程，最終是要付出代價的”。因此，鄉村規劃如果急于求成搞短期見效的大躍進“跨越工程”，跑步實現鄉村振興，就必然會偏離本地發展階段的客觀要求而導致發展目標的盲目性，應該因地制宜與因時制宜，動態跟進并持續進行適宜性的調整，準確聚焦各個時期的目標任務，科學把握發展節奏。
三、強化區域發展目標引領，進行整體規劃
現代化進程需要超越農業社會傳統村莊自然演化的局限，這才是鄉村規劃的價值和意義，本質是人類能動地認識世界和改造世界的計劃性、主動創造性和自覺選擇性。因此，任何鄉村都離不開區域發展所賦予的功能定位，區域發展定位決定村莊的發展方向，也就對鄉村規劃的系統性與整體性提出了要求。必須突出區域發展戰略引領鄉村發展，形成由點到面的戰略布局。鄉村振興不是村村點火戶戶冒煙，而要分類推進，并非所有的村莊都需要規劃，只有在區域發展目標引領下，進行整體規劃才有價值和意義。
1.以區域發展戰略優化空間布局。中央明確要求，加快縣域內城鄉融合發展，把縣域作為城鄉融合發展的重要切入點。因此要按照集聚提升類、城郊融合類、特色保護類、搬遷撤并類等不同鄉村類型，結合區域內山脈、河流、生態等自然形貌，以城鄉融合發展為導向布局區域生態、生產、生活的鄉村空間規劃，形成“縣里大規劃、鎮里中規劃、村里小規劃”的總體格局。與此同時，政府各部門在其分管領域進行規劃時，亦要為其他部門所主持的規劃預留資源和政策空間。
鄉村規劃不能獨立于區域發展戰略之外，應與國家區域規劃、地區規劃定位相統一，國家區域規劃、省市規劃具有全局性、長期性影響，縣域鄉村區域規劃要在遵循上級規劃的基礎上擘畫藍圖，避免“折騰”“走回頭路”后果的出現。城市對鄉村輻射帶動作用很強，通過城鄉一體規劃可以重塑城鄉關系與空間結構；以提升縣城的教育醫療養老等基本公共服務為基礎，推動包括戶籍制度、土地政策、金融政策等改革，引導特色小鎮的打造，規劃中心村的布局，在縣域層面建立新發展格局的核心和動力。
2.以區域功能定位推進“多規合一”。中央明確提出，要積極有序推進“多規合一”實用性村莊規劃編制，對有條件、有需求的村莊盡快實現村莊規劃全覆蓋。對暫時沒有編制規劃的村莊，嚴格按照縣鄉兩級國土空間規劃中確定的用途管制和建設管理要求進行建設。“多規合一”需要頂層設計，從規劃建設管理到部門協同和社會參與，把各項工作統籌起來，實現多規合一的規劃和運行機制。
不少地方的村莊規劃是平面規劃而非立體規劃，只有經濟發展規劃、建筑發展規劃，沒有生態發展規劃、環境系統設計規劃，嚴重制約了鄉村振興的全面推進。“多規合一”既是要求也是目標和路徑，要加強鄉村規劃與區域空間規劃的銜接，推進縣域鄉村振興規劃、鄉鎮總體規劃、美麗村莊規劃、富民產業發展規劃、鄉村旅游規劃，與縣域城鎮建設規劃、土地利用規劃、生態環保規劃等各類規劃，在鄉村層面相互銜接而形成“多規合一”的完整鄉村規劃體系，確保鄉村基礎設施建設、住房建設、生態保護、環境美化等有序推進，真正實現“一張藍圖繪到底”。
3.以區域規劃剛性強化自然風貌與文化景觀的保護。《鄉村振興促進法》指出：堅持因地制宜、規劃先行、循序漸進，順應村莊發展規律，根據鄉村的歷史文化、發展現狀、區位條件、資源稟賦、產業基礎分類推進。要立足區域自然資源稟賦，充分發掘鄉村歷史文化特色，把保護鄉村自然風貌和挖掘鄉村人文資源，作為區域規劃的重要內容，以布局鄉村生產、生活、生態空間，頂層設計鄉村發展的整體風貌，形成布局合理、成片成景的鄉村發展形態。
鄉村規劃不能只是單一的經濟發展目標，區域的空間布局需著眼于人與自然的和諧，綠色是主色調，生態是主旋律，體現以生命為核心的四季變化，體現以人為中心的文化特色。鄉村的文化特色是與自然環境優勢一樣的稀缺資源，如族譜、祠堂、牌坊、民居、祖墳等與風俗、土地、村民不僅是村莊歷史和生命的重要載體；而且這些地理標志、物理標志、建筑標志，或是一座山，或是一座祠堂，或是一條小溪，或是一棵古樹等，成為村莊獨一無二標志。因此，要把保護有地域特色的自然風貌、文化景觀作為區域規劃的剛性要求，不應殺雞取卵地以攫取資源為目的，需要為生態環境與文化景觀保護提供空間，確保人與自然和諧共生、文化傳承與創新相互促進的鄉村可持續發展。
四、發揮土地政策效應，激活鄉村內在動力
土地是農民最寶貴的資產與最根本的生存資源，要發揮好土地資源的關鍵性作用，用好用活各項土地政策，就能為鄉村振興重構空間環境，包括對水地、林地、旱地、耕地、空閑地、宅基地、公共用地以及生產性、經營性用地等進行全面規劃，推動土地這一“沉睡資產”煥發新生機。
1.用好耕地占補平衡政策
合理規劃農用地、經營性建設用地和宅基地的鄉村布局，引導和鼓勵在運用耕地占補平衡政策，合理規劃鄉村生活、生態、生產的空間布局，提高鄉村發展的前瞻性和可持續性。
值得警惕的是，在中國，因為地方政府擁有較多的自由裁量權，一些地方通過增減掛鉤、占補平衡就可以改變農地性質，一片良田用一片低質量耕地甚至荒地就置換了。所謂耕地紅線就可能只是保護數字上的耕地和名義上的耕地，土地非農化的紅利成為了一些地方的財政收入以及工業化、城鎮化的積累，造成地方政府產生一種通過占補平衡、增減掛鉤來實現城鎮建設用地無限擴張的激情和積極性。這樣會導致農村集體經濟發展失去根本支撐，無法把土地資源轉變為發展鄉村產業的資本，農民鄉村創業的意愿與動力不足。因此在用好耕地占補平衡政策時，特別要注意守住維護農民利益的底線，讓廣大農民有更多的獲得感，規劃土地時要建立與農民的利益共享機制，引導農民入股企業、專業合作社，堅持農民的主體地位，把農民變成土地的主人，讓老百姓真正富裕起來，這不僅是盤活土地資源的關鍵所在，也是鄉村振興的動力所在。
2.用好建設用地政策
盤活鄉村集體閑置建設用地，有序推進鄉村集體經營性土地上市交易，增加鄉村建設發展資金。引導有條件的鄉村用好城鄉建設用地增減掛鉤政策、點狀供地政策，增加鄉村發展建設的資金來源，建立鄉村振興投入的長效機制。
土地是財富之母，勞動是財富之父，這樣的人地關系，無論任何時代都不會改變。土地資源是常量，但人才資源是變量，人才的流動會自然帶動資金財富的流動。特別是鄉村振興中的新業態發展有著特定的規律，需要特別強調以堅持農業農村優先發展的原則，在鄉村規劃中優先安排配套用地，并逐步擺脫行政對建設用地配置的新體制模式，使土地作為農村、農業、農民的“財富之母”的優勢發揮出來；以建設用地為杠桿，撬動其它資源要素如勞動力、科技、資金對農業的積極性與土地進行優化配置，提高土地有效利用率，從而實現土地資源由資產向資本的轉變。
3.用活宅基地“三權分置”政策
在農村土地改革中，中央明確要求地方政府不能強迫農民退出宅基地，必須是自愿有償，這從根本上保護了農民的利益。要鼓勵鄉村集體組織對閑置農房資源實行統一收儲，通過出租、合作等方式盤活利用空閑農房，推進閑置宅基地與農房多元化使用，形成激活鄉村內在發展活力、增加農民收入與提升鄉村發展質量的多重效應。
近年來，黨中央、國務院出臺了一系列政策措施，指導各地在依法維護農民宅基地合法權益和嚴格規范宅基地管理的基礎上，探索盤活利用農村閑置宅基地和閑置住宅的有效途徑和政策措施。2021年，自然資源部、國家發展改革委、農業農村部聯合印發《關于保障和規范農村一二三產業融合發展用地的通知》，提出在符合國土空間規劃的前提下，鼓勵對依法登記的宅基地等農村建設用地進行復合利用，發展鄉村民宿、農產品初加工、電子商務等農村產業。如在浙江省部分地區，已經在探索支持原籍農村人才返鄉的相關用地政策，鼓勵和引導鄉賢回鄉支持鄉村振興建設，在堅持宅基地“三權分置”原則下，充分利用閑置農村宅基地，適當放活農村宅基地用途，村級組織將閑置的農村宅基地通過入股方式與鄉賢合作開發，用于經營農家樂、民宿、旅游等項目，或在符合規劃和用途管制前提下，農村集體經營性建設用地通過出讓、租賃、入股等方式，用于解決鄉賢住所問題。
五、挖掘鄉村山水人文資源，突出地域特色
2021年中央一號文件強調，編制村莊規劃要立足現有基礎，保留鄉村特色風貌，加強村莊風貌引導，保護傳統村落、傳統民居和歷史文化名村名鎮，加大農村地區文化遺產遺跡保護力度。因此，要把保護鄉村自然風貌和挖掘人文資源，作為人居環境與村容村貌提升工作的重要內容，留住綠水青山，留住鄉愁。
1.敬畏鄉村歷史文化傳統
鄉村是中國文明發展的根基，大量重要的歷史人物和歷史事件都跟村莊緊密相連，承載著一代又一代留下的文化遺產，作為中華民族優秀傳統文化的重要載體和象征，傳統村莊的價值絕不亞于萬里長城，一旦被毀掉就可能淪為失去記憶和失去靈魂的國度。一些地方的鄉村在大拆大建之后，鄉土文化和傳統風貌只能擺放在商業化的陳列館里和復制在景區的建筑物上，這也許是城鎮化的方向，但決不是鄉村振興的方向。因此，在鄉村振興中不能大拆大建、搞形象工程，加強鄉村傳統建筑、古樹、古橋、古井等的保護與修繕，成為村莊社會共同體的文化紐帶，使鄉村成為延續中華文化與歷史文脈的有效載體。
在中國這樣一個具有幾千年文明史的傳統農業國家，農業發展歷史悠久，人多地少，人們習慣以宗族血緣關系為紐帶聚族而居，由此形成了穩定的村落；集村莊而群居，在村莊內部互幫互助，以順利進行農業生產。中國村莊的功能遠不止限于經濟方面，還具有社會、政治、文化、生態等多重功能。因此，在鄉村規劃中，特別要防止以工業和城市文明為取向，以現代化的名義去改造甚至取代傳統的鄉村文化，這在認識上是愚蠢的，在做法上可能是災難性的。城鄉只有地域與生活方式之別，但絕無高低優劣之分，鄉村規劃要以尊重傳統文化為前提，對農民世世代代傳承的民俗習慣、鄉村歷史文化傳統時刻存有敬畏之心，而不能簡單粗暴地用強制手段過度干預，如果丟失了鄉村文化傳統，將鄉村建成了濃縮版的城市，就等于割斷了中華民族的精神命脈。
2.在鄉村規劃中突出地域人文元素
所謂“十里不同音，百里不同俗”，人文環境不同，生活方式和風俗習慣就各有不同，鄉村文化因而具有鮮明的地域多元性和差異性特征。要加強對有地域特色的鄉村建筑的研究，把傳統鄉村建筑藝術融入為村民提供的建筑技術標準之中，倡導打造節約成本、生態環保和具有鄉土氣息的鄉村公共空間，實現保護鄉村特色風貌與傳承歷史脈絡、優化鄉村環境的有機結合，形成各具特色的鄉村地域容貌。
鄉村發展的差異性與多元性，不僅體現在自然環境方面，每個村莊具有不同的顏色，具有不同四季變化的地域景致；更體現在地域人文元素方面，建立在不同地緣、血緣、親緣基礎上的民居、族譜、祠堂、祖墳、古樹、牌坊、石碑、石橋、村道等不同文化元素，形成了各自獨有而無法逆轉的歷史記憶，具有不同的過去、不同的現在以及不同的未來。因此，在規劃村莊發展時，要充分尊重村莊的風土人情，突出地域人文元素，保護鄉土村落的傳統形態，使鄉村發展呈現鮮明的特點與個性。
3.引導村民傳承和創新鄉土文化
鄉村民俗習慣是構成傳統文化的一個重要內容，更是傳承數千年的傳統文化和鄉村社會的精神家園。要加強宣傳引導，將保護自然風貌與鄉村特色文化納入村規民約，使各具特色的傳統民俗習慣成為鄉村振興的內在動力。
傳承和創新鄉土文化不能僅停留在規劃口號或文化展館里，更要在落細、落小、落實上下功夫，滲透在衣食住行等日常生活中的方方面面。習近平總書記指出，一種價值觀要真正發揮作用，必須融入社會生活，讓人們在實踐中感知它、領悟它。鄉土文化的傳播更應該是一種潤物細無聲的方式，一個綜合完備的體系，而不是簡單的幾張標牌、幾句廣播宣傳語。鄉村規劃要在充分了解把握農民的心理、行為習慣、思維模式、現有價值觀念的基礎上，采取適合鄉村特點的形式，激發農村傳統文化活力；要注意把我們所提倡的優秀傳統民俗與村民日常生活緊密聯系起來，自然而然地融入農民日常的生產生活，使其影響像空氣一樣無所不在，無時不有，成為百姓生活中的一部分，而不是舞臺上、博物館里的陳列。
六、順應新發展格局構建，優化要素配置
盡管鄉村很多資源要素短缺制約了發展，但也有不少資源要素如土地資源、生態資源、特色文化資源等未能發揮應有作用而處于閑置狀態。而高度集中于工業和城市的不少資源要素例如技術、資本等，急需與鄉村處于閑置狀態的稀缺資源進行組合。面向全面現代化的新發展格局，農業農村現代化是主攻方向，無疑給鄉村帶來了前所未有的機會。因此，在鄉村規劃中要加快城鄉資源要素流動，優化村莊的要素配置，不斷加快鄉村振興的進程。
1.建立新發展格局，有效暢通國內大循環的關鍵環節在鄉村
黨的十九屆五中全會明確提出要堅持擴大內需這個戰略基點，加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局。構建新發展格局，關鍵在于進一步暢通國內大循環，國內大循環存在諸多堵點各有其形成原因，但背后均有城鄉發展失衡、循環不暢的深刻烙印，因而有效暢通國內大循環的關鍵環節就在鄉村。
鄉村規劃要立足于城鄉融合的時代背景，特別公共設施建設規劃、信息化服務規劃，必須立足于城鎮向鄉村延伸的規劃上，以現代服務體系喚醒鄉村；經濟發展規劃，必須立足于城鄉產業發展一體化的規劃上，實現城鄉產業融合發展。這就需要加快形成擺脫城鄉二元的資源配置新模式，以土地資源、生態資源、特色文化資源等城市和工業領域的稀缺資源為杠桿，推動鄉村的資源要素與國內國外、省內省外、縣內縣外的資源要素以及城市和工業領域的資源要素進行重組，促進人才、資本、技術、信息等現代要素與鄉村傳統要素進行優化配置，以有力地激活內需體系中農村這個最大的難點也是最大的空間。以推進城鄉雙向開放為切入點，促進城鄉人口雙向流動，進而帶動各類要素雙向順暢流動，采取有力措施縮小城鄉發展差距、疏通城鄉循環堵點。
2.延伸資源要素的流動半徑，實現鄉村資源要素與大市場直接對接
黨的十八屆三中全會明確提出，經濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用。這意味著，鄉村的各種資源要素都要進入市場，通過市場機制優化配置以實現應有的價值。用經濟學術語來說，資源要素的流動半徑有多大，發展的活力和潛力就有多大，發展的水平就有多高。資源配置只有突破現有的地域局限，才能從根本上激發鄉村的活力，開發鄉村的潛力。這就需要深化改革，簡政放權，以適應全球化、信息化背景下國內外大市場的需要。
在“中央—省—市—縣—鄉—村” 的行政架構下，城鄉資源要素很難得到有效流動。因此鄉村經濟發展也必須建立在城鄉產業對接的基礎上，單獨一個村莊難以形成完整的產業體系，產業鏈條也不可能全部在村莊建立，但如果通過與城市資源相連接，村莊生產的產品可以在縣城加工、在省城包裝、在一線城市乃至國外銷售，就能大大拓展銷售半徑，助推產業發展。調研發現，一些村莊破解了資源要素在這樣一個行政架構內進行配置的局限，從而化解了村莊因處于行政最底層而使資源得不到有效配置的困境，實現了鄉村的資源要素與大市場的直接對接，全面提升了發展活力。
七、推行規劃清單約束機制，嚴格目標管控
鄉村振興戰略中一個很重要課題，就是明晰“有所為、有所不為”的邊界，明確鄉村規劃中需要大力提倡鼓勵支持的正面清單和限制禁止的負面清單，全面建立鄉村規劃目標清單管理制度，強化規劃對鄉村振興的有效規范和引導作用，加快推進鄉村規劃全覆蓋，形成由面到點的戰略布局，塑造“望得見山、看得見水、記得住鄉愁”的高品質鄉村人居環境。
1.建立鄉村規劃的正面清單
要想規劃能夠真正落地實施，一定要清晰明了、簡單有用。建立鄉村規劃的正面清單與負面清單實際上是以通俗易懂的方式，突出規劃的重點內容，有助于形成與村民討論的平臺，使村民真正參與到規劃之中。對于符合整體規劃的列出正面清單，明確可以從事的行為、事項、要求，明確政府予以支持的條件和內容，引導在正面清單范圍內創新機制和模式，提高規劃對鄉村振興的有效針對性。
通過正面清單的引導作用，符合正面清單的就給予鼓勵：或以獎代補、或物質補貼、或給予精神獎勵與物質獎勵并舉，讓農民自覺遵守清單中所提倡的各項要求。只有建立了一套完備的正面獎勵體系，農民就能在“獎勵規則”中進行自由選擇，讓村民更易接受和實施規劃方案，實現農民主體與政府引導的有效結合。
2.建立鄉村規劃的負面清單
為了嚴格保護生態空間，《國家鄉村振興戰略規劃（2018-2022年）》明確提出，“全面實施產業準入負面清單制度，推動各地因地制宜制定禁止和限制發展產業目錄，明確產業發展方向和開發強度，強化準入管理和底線約束。”對于不符合整體規劃的，列出負面清單，明確禁止、限制和限期整改的行為和事項，以及違反的相應懲處。特別是要劃出紅線，形成目標監督管控的約束機制，從而保障鄉村規劃的有效性，避免鄉村的無序發展。
負面清單實際上就是一個約束機制，在全國范圍內可能無法建立統一的負面清單標準，但某個地區可以先行探索，起到示范效應。清單規定的內容一般都很具體、詳細，例如哪些地方禁止建房、哪些垃圾禁止進村、哪些地方禁止倒垃圾等，可操作性一定要強，讓農民通過清單就可以直觀地了解到規劃中明確禁止的方面，從而真正推動鄉村規劃的實施。
3.突出鄉村規劃的農民主體地位
黨中央要求堅持農民的主體地位，核心就是在鄉村振興中如何實現農民當家作主，這就無疑是鄉村規劃的本質和核心，也是鄉村規劃的出發點和落腳點。鄉村建設是建設農民自己的家園，需要什么樣的規劃農民最有發言權。因為鄉村規劃與農民有著最密切最現實最直接的利害關系，農民不僅是鄉村規劃的受益者，還是鄉村規劃的衡量者，理所當然必須尊重農民意愿。如果沒有農民的參與，鄉村規劃就必然難以實施。如韓國在新村運動中，政府只提供鄉村規劃指導性意見，具體主要由農民自己決定。而一些地方在鄉村振興中，鄉村規劃中沒有廣泛征求農民的意見和訴求，使農民自己的家園“被做主”，這就偏離了鄉村規劃的預期目標。
從規劃編制的可行性來說，鄉村規劃要把農民的需要放在第一位，在“規劃什么”“誰來規劃”“怎么規劃”的問題上，不能是政府意志的單一化與行政化，制度安排應突顯農民主體地位的立場、站在屬于農民的鄉村，去確定農民需要什么樣的鄉村規劃，讓農民充分參與規劃和實施的全過程，以此建立農民對鄉村規劃編制民主評價與事后評價的決定性程序，確保鄉村規劃和實施服從農民需要、交由農民決定。只有這樣，才能充分依靠農民，發揮廣大農民群眾自發參與鄉村規劃的積極性、主動性、創造性，實現鄉村規劃為農民所需要又為農民所實施，讓農民真正成為鄉村規劃參與者、受益者，從而發揮鄉村規劃對鄉村振興的引領作用，激發億萬農民的主體積極性去創造屬于農民自己的生活，真正實現鄉村建設是為農民而建。
結束語
在現代化進程不斷加快的背景下，中國鄉村形態也在快速演變，鄉村人口向城鎮集中，鄉村空間持續“收縮”，如何順應“農業強”“農村美”“農民富”的鄉村振興目標導向，在農業農村優先的原則下重塑城鄉關系，重構城鄉空間結構、產業結構、要素結構、治理結構，形成有利于城鄉融合的發展格局，是鄉村規劃所迫切需要面對的時代命題。因此，鄉村規劃不只是國土空間上的規劃，更要考慮到鄉村獨特的山水人文資源與歷史文化因素，從過去到現在的歷史發展脈絡中，認識鄉村的發展規律。面向全面現代化的鄉村規劃，關鍵不是為了追求完美而在于實施，而是不超越歷史發展階段與實踐脫節，守住農民利益不受損的底線，確保中國傳統文化的最后防線，不偏離人的現代化而全面解放農民的主線，遵循鄉村社會變遷的歷史邏輯，保持高度的歷史耐心，成為鄉村規劃的客觀要求。
（作者李珺系湖南師范大學馬克思主義學院博士研究生；陳文勝系湖南師范大學中國鄉村振興研究院院長、二級教授、博導。中國鄉村發現網轉自：湖北民族大學學報（哲學社會科學版）2023年第3期）
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