摘要：糧食安全是“國之大者”。確保國家糧食安全既要保糧食面積、穩糧食產量，確保產得出、供得上，也要注重解決糧食生產、流通、加工、消費等環節浪費現象，要在增產與減損兩端同時發力。本文基于糧食增產和減損兩個視角，系統探討保障國內糧食穩產增產、推進糧食節約減損的現實情境和主要挑戰，針對性提出協同推進糧食穩產增產和節約減損的政策建議。研究表明，面對當今世界百年大變局和我國國情農情，國內糧食生產端呈現為糧食穩產增產面臨農業資源環境約束趨緊、技術突破難度增大、地方抓糧和生產者種糧積極性弱化、糧食政策囿于國際規則束縛等難題；糧食消費端則表現為產業鏈供應鏈損耗多、食物浪費治理難等問題。據此建議，要堅持開源和節流并重、增產和減損同時發力，一方面要將藏糧于地、藏糧于技戰略落到實處，持續加強糧食安全保障能力建設，全面夯實國內糧食產能基礎，多措并舉調動地方抓糧和生產者種糧兩個積極性；另一方面要推進糧食全產業鏈節約減損，倡導節約、營養、健康和平衡消費，杜絕“舌尖上的浪費”。
關鍵詞：糧食安全；糧食綜合生產能力；糧食穩產增產；糧食節約減損；全產業鏈減損；食物浪費
糧食安全是“國之大者”，解決好14億多中國人的吃飯問題始終是治國理政的頭等大事。新中國成立70多年來，始終把發展糧食生產作為農業農村工作的重點，依靠世界9%的耕地，生產了近1/4的糧食，養活了近1/5的人口，成功依靠自身力量實現了糧食基本自給，走出一條中國特色糧食安全之路[1]。進入新發展階段，開啟全面建設社會主義現代化國家新征程，立足中華民族偉大復興戰略全局和世界百年未有之大變局，確保國家糧食安全是實施鄉村振興戰略和建設農業強國的首要任務，是中國式現代化進程中穩經濟、穩社會、穩全局的根本保障。但不容忽視的現實是，一方面受國內農業資源環境約束趨緊、地方抓糧和生產者種糧積極性弱化等多重影響，糧食穩產增產面臨嚴峻挑戰[2]；另一方面糧食產后損失和食物浪費十分普遍，且數量巨大，加劇了糧食生產供給和農業資源環境的壓力[3]。因此，迫切需要從糧食生產、流通、加工到消費全產業鏈系統謀劃，在糧食增產和減損兩端同時發力，全方位夯實糧食安全根基，牢牢掌控糧食安全主動權，這是當前亟需研究的重大現實問題。
發展糧食生產是保障國家糧食安全的基礎，始終是社會各界關注的焦點。1996年《中國的糧食問題》明確提出，“立足國內資源，實現糧食基本自給，是中國解決糧食供需問題的基本方針。中國將努力促進國內糧食增產，在正常情況下，糧食自給率不低于95%”[4]。過去幾十年，我國從保護耕地資源、增加農業投入、加強水利建設、提高物質裝備水平等方面系統促進國內糧食生產發展。學術界對我國糧食生產問題進行廣泛而深入的研究探討，主要集中在耕地保護和非糧化配置[5-6]、高標準農田和農業基礎設施建設[7-8]、勞動力轉移與農業機械化[9-10]、新型經營主體發展[11]、農地流轉[12-13]與農業社會化服務[14-15]、糧食最低收購價和農業補貼政策及其改革[16-17]等對糧食種植面積或產量的影響，進而從促進要素升級和配置結構優化、改善糧食生產條件和夯實產能基礎、完善支持保護制度等維度提出有關政策建議。
節約糧食、減少損耗和浪費，是兼顧減輕農業資源環境壓力和保障糧食供需基本平衡的有效途徑。節約糧食的思想由來已久，也是傳承千年的優良傳統。20世紀90年代中國政府即指出，中國依靠自身力量實現糧食基本自給在節約糧食方面有潛力，“如果將各環節的損失降至合理范圍，每年至少可節約糧食2 000萬t”[4]，并部署減少糧食損失的具體舉措。但在現實中，糧食產后損耗和食物浪費形勢卻異常嚴峻，特別是收入大幅增長后食物浪費問題尤為突出，過多的損耗浪費對國內糧食供需平衡和農業資源環境等帶來巨大壓力。黨的十八大以來，把高度重視節約糧食，注重解決糧食生產、流通、加工和消費過程中的大量浪費問題擺到突出重要位置。2021年《反食品浪費法》和《反食品浪費工作方案》出臺，為進一步推進糧食節約減損、遏制餐飲食品浪費等提供了基本遵循；2021—2023年連續三年中央一號文件都明確提出要深入開展糧食節約行動，系統推進生產、流通、加工、存儲和消費全鏈條節糧減損。學術界雖然長期關注，但直至最近5~10年方才興起對糧食節約減損問題的系統研究，如估算糧食生產[18]、儲存[19]、流通[20]、消費[21-22]等具體環節以及全產業鏈[23]的損耗或浪費，并提出制度設計和治理策略。
2022年中央農村工作會議明確提出，“保障糧食安全，要在增產和減損兩端同時發力”[24]。這是從糧食產業鏈和供應鏈整體出發，把國內糧食穩產增產、糧食節約減損置于保障國家糧食安全的同等重要位置，是新發展階段保障國家糧食安全的重大舉措和有效途徑。基于此，本文緊扣“保障糧食安全要在增產和減損兩端同時發力”這一要求，對糧食生產端保障國內糧食穩產增產、糧食消費端推進糧食節約減損的當下現實情境和主要挑戰進行系統分析，如農業資源環境、地方抓糧和生產者種糧積極性、糧食產業鏈供應鏈損耗、食物浪費等問題，進一步針對性提出協同推進糧食穩產增產和節約減損的政策建議，以期為構建更高層次、更高質量、更有效率、更可持續的國家糧食安全保障體系和完善糧食安全全產業鏈協同治理等提供決策參考。
1 新發展階段我國糧食穩產增產的現實情境與關鍵挑戰
綜合生產能力建設、科技進步、制度變革等為中國糧食生產提供了不竭動力，中國糧食產量由1949年1.13億t、1978年3.05億t，快速跨越到2022年6.87億t，已連續8年穩定在6.5億t以上（圖1），為中國經濟發展、社會穩定和國家安全奠定了堅實基礎。但是，面對新發展階段和百年大變局復雜多變的國內國際環境，保持國內糧食穩產增產是端牢中國飯碗、守牢糧食安全底線的根本。當前和今后一個時期，我國糧食穩產增產面對的困難越來越多，挑戰越來越嚴峻，主要體現有幾個方面。
圖1 中國糧食產量及單產增長
數據來源：《中國統計年鑒》。
1.1 農業資源環境約束趨緊
耕地資源的稀缺性與日俱增，面臨數量減少、質量下降的雙重風險。就耕地數量而言，工業化、城鎮化對耕地的占用，國土綠化和生態文明建設、退耕還林還草還濕，以及各類違法違規占用等，導致耕地數量持續減少。第二次全國土地調查和第三次全國國土調查數據顯示，我國耕地面積已經由2009年的1.35億hm2（20.31億畝）下降到2019年的1.28億hm2（19.18億畝），10年間減少了752萬hm2（1.13億畝）；人均耕地由0.101 hm2（1.52畝）減少至0.091 hm2（1.36畝），且這種趨勢在相當長時期仍難以扭轉。當前各地以宜居宜業和美鄉村建設、生態治理與人居環境整治、農業結構調整和三次產業融合發展等名義違規占用耕地的現象仍屢禁不止，部分地區在執行耕地占補平衡政策有偏差，一定程度上存在占多補少、補充數量不到位問題。
1）全國耕地整體質量不高，以中低產田為主。根據《2019年全國耕地質量等級情況公報》，全國耕地平均等級為4.76等（相當于中等地），中低產田占到耕地面積的2/3以上，其中基礎地力相對較差、生產障礙因素突出的7至10等的耕地占比為22%。第三次全國國土調查數據顯示，旱地占到耕地面積的50.3%，水田只占24.6%；位于6度以上的坡耕地占到22.8%，其中15度以上的坡耕地占9.4%；位于一年一熟制地區的耕地占到47.9%，即意味著耕地質量、結構和區域布局并不利于保障國內糧食的穩產增產。
2）耕地沙化荒漠化、酸化鹽堿化加劇，耕地退化愈發嚴重。南方耕地酸化、北方耕地鹽堿化、東北黑土地退化問題日益突出，涉及面積0.44億hm2（約6.6億畝），超過全國耕地面積的1/3 [2]。作為東北黑土核心區，盡管一年一熟制，2021年黑龍江、吉林仍以全國12.4%和4.9%的糧食播種面積，貢獻了全國11.5%和5.9%的糧食產量，為確保國家糧食安全做出巨大貢獻，但同時也帶來黑土地退化嚴重等問題。《東北黑土地保護白皮書（2020）》指出，目前東北黑土地土壤黑土層厚度已經減少了30%~50%，一些地區土壤黑土層不足20 cm，且因不合理開墾利用和水土流失等仍以每年1~2 mm的速度減少。
3）水土流失、化學投入品過量施用、耕地連續高強度利用等導致耕地質量持續下降。黃土高原、西南石漠化區、東北黑土區是水土流失的重點區域，這些區域6度以上的坡耕地水土流失尤為突出。2020年全國三種主要糧食作物（稻谷、小麥和玉米）的平均化肥施用強度為382 kg/hm2，高于國際安全施用標準；根據農業農村部測算，2020年我國化肥和農藥的利用率分別提高到40.2%和40.6%，但殘留率依舊較高；農膜使用量持續增加，回收率偏低、土壤殘留量不斷增加；面源污染造成土壤板結、有機質下降、理化性狀變差、水環境被污染。此外，長期高強度、超負荷利用耕地進行農業或糧食生產，對耕地地力保護和永續利用、糧食穩產增產等造成負面影響。
4）耕地占補平衡時，占優補劣、占水田補旱地、以次充好現象依舊存在，且監管難度加大。2019年我國建設用地較2009年增加約850萬hm2（1.28億畝），其中對非農建設占用耕地的，需要落實占補平衡政策，但自然資源部2018年在全國隨機抽取6 203個補充耕地項目進行實地核查，發現建設不真實、數量不足、質量不夠的項目占到抽查項目的10%，部分地區補充耕地存在位置偏遠、生產條件差、耕種難度大，工程建設標準低、地力培肥不到位、缺乏后期管護等問題。
與此同時，為更好滿足美好生活需要和促進農業高質量發展，各地推進農業供給側改革和結構調整，耕地非糧化非農化傾向在局部地區加劇。在東部地區，大量工商資本進入農業領域，通過流轉耕地經營、建立生產基地、與合作社或家庭農場產銷合作等方式發展現代農業產業，推動了農業產業化經營和鄉村三次產業融合發展，滿足了人民美好生活需要，但在一定程度上出現非糧化傾向。如浙江糧食播種面積占農作物播種面積的比重由2015年55.8%降至50.0%，廣東由52.4%降至49.2%。在西南地區，近年圍繞農村脫貧攻堅和鞏固脫貧成果，大力發展茶葉、中藥、水果、花卉等特色高效農業，非糧化傾向也較為明顯。貴州糧食種植比重由2010年62.2%持續降至2021年51.4%，減少10.8個百分點，云南由66.4%降至59.4%，廣西和重慶分別由51.9%和66.8%降至45.7%和59.1%。
水資源短缺，水土資源不匹配、農田水利配套不完備等使糧食生產抗災減災能力面臨巨大挑戰。我國水資源嚴重短缺，且時空分布極不均衡，總體呈現南方水多地少、北方地多水少的水土資源匹配特征，對水地“雙高”要求的糧食作物生產是剛性約束。第三次全國國土調查數據顯示，全國65.0%的耕地位于年降水量800 mm以下的地區，其中15.8%的耕地位于降水量400 mm以下的地區；北方分布了全國60%的耕地，卻僅有19%的水資源，華北平原、東北平原是糧食主產區優勢區，都面臨水資源短缺的嚴重束縛。內蒙古耕地面積占到全國的9%，2021年糧食播種面積和產量分別占全國的5.3%和5.6%，當年平均降水量僅有378 mm，水資源短缺和環境生態約束是其實現糧食穩產增產的最大障礙。河南、河北是重要的糧食主產區，因水資源不足而大量開采地下水發展糧食生產，由此形成巨大的地下水超采漏斗區，對這一區域糧食可持續的穩產增產形成新挑戰。
干旱、洪澇是造成我國糧食作物及農業生產減產的最主要因素，全球氣候變化將進一步加劇干旱、暴雨、洪澇、臺風、高溫、寒潮等極端天氣事件發生，而我國農業基礎條件依然薄弱，農田水利設施重建設、輕管理，重樞紐工程、輕田間配套，建設標準不高、最后一公里“埂塞”現象突出，頻發重發的自然災害已成為糧食生產必須面對的重大風險和現實挑戰。
1.2 農業科技取得新突破難度增大
我國糧食連續穩產增產離不開農業科技的貢獻。農業農村部數據顯示，我國農業科技貢獻率已由2010年52%持續提高到2021年61%，其中良種普及率保持95%以上，農作物耕種收綜合機械化率達72%。但進一步提升良種單產和品質、耕種收綜合機械化率等難度越來越大。
糧食育種技術創新突破、優質良種普及推動了我國糧食單產大幅提升，其中稻谷平均單產由1978年3.98 t/hm2、2000年6.27 t/hm2提升到2022年7.08 t/hm2，小麥和玉米分別由1978年1.85和2.80 t/hm2，2000年3.74和4.60 t/hm2提升到2022年5.86和6.44 t/hm2。但2010年以來三種主糧單產的提升速度明顯放緩（圖1）。我國小麥和水稻的育種技術研究總體上已經處于國際領先水平[25]，二者平均單產已位居全球前列，分別高出2020年世界平均單產的65%和54%，對標全球最高單產約10 t/hm2雖有差距，但國內雜交水稻高產攻關試驗雙季產量（即早稻和晚稻產量之和）達24 t/hm2，若再要進一步提升可能需要重大技術攻關和技術突破。我國玉米平均單產僅高出全球平均水平的12%，離美國、加拿大仍有較大差距，如2019年和2020年美國平均單產都超過10 t/hm2，加拿大、阿根廷分別在9.2 t/hm2和7.5 t/hm2以上，表明玉米單產仍有較大提升潛力。但國內育種技術創新主要由國家投入、高校和科研機構主導研發，企業投入和參與嚴重不足，高產優質、多抗廣適、專用特用等難以有效兼顧，重大突破的創新產品難出現，種業創新與生產多元需求、與管理技術配套等還有鴻溝，所育種子商品化和商業化育種亟待提升。公共研發機構與育種企業不公平競爭，種業知識產權保護不完善，種業市場魚龍混雜，以次充好、套牌種子頻繁出現[25]，一定程度上挫傷育種企業研發和生產者使用的積極性。
農業機械化在糧食節本增效、推動規模化經營等方面發揮重要作用，2021年全國農業機械總動力達10.8億kW，拖拉機及配套農具數量持續增長，加載5G、3S等技術的智能農機裝備廣泛應用。但總體仍存在農機創新能力不強、研發轉化率不高，結構有待優化、產能過剩和斷檔缺門并存，農機農藝融合不夠緊密、農機作業基礎設施建設滯后等問題，如適用丘陵山區的農機裝備不足、下地難和作業難。2021年我國小麥、玉米和稻谷的耕種收綜合機械化分別達到97%、90%和86%，但區域不平衡、各環節差異大，廣大丘陵山區糧食生產短板依舊突出，進一步提升面臨適用性農機研發轉化、農田宜機化改造與投資等難題。
1.3 地方抓糧積極性和生產者種糧積極性持續弱化
農業大省、糧食大省往往也是經濟弱省、財政窮省。如產糧第一大省黑龍江，2021年生產全國11.5%的糧食，但地區生產總值只占全國的1.3%，人均地區生產總值47 266元，僅相當于全國平均水平的58.4%，地方一般公共預算收入1 300億元，僅占地方合計的1.2%，居民可支配收入27 159元，相當于全國平均水平的77.3%。河南產出全國9.6%的糧食，人均地區生產總值只相當于全國平均的73.4%，地方一般公共預算收入占地方合計的3.9%，居民可支配收入相當于全國平均的76.3%。
糧食是戰略性產業，是國家安全的基礎，但也是弱勢產業，比較效益偏低，對經濟增長和就業貢獻相對有限，且面臨自然和市場雙重風險，因此需要各級政府持續加大財政投入、加大對糧食生產的支持，這對經濟弱省、財政窮省的財力是一項巨大考驗[2]。部分糧食政策設計考慮欠佳，如部分項目建設投資、農業保險補貼需地方政府予以資金配套，加強專項審計和績效考核，使地方政府越重視糧食、越加強糧食產能建設，各種負擔越重，極大影響地方政府抓糧積極性，這成為糧食主產區穩產增產的重大風險挑戰。
在國內糧食生產成本攀升、銷售價格未有明顯提高等情境下，糧食生產效益不斷下滑，甚至已經不具備比較優勢，生產者種糧積極性持續下降。《全國農產品成本收益資料匯編》數據顯示，2016—2019年三種糧食平均生產凈利潤已連續4年為負值，2020年轉為正值也僅707元/hm2，現金收益約在7 200~9 300元/hm2。而同期兩種油料（花生和油菜）現金收益約在10 000~14 000元/hm2，甜菜現金收益在15 000元/hm2左右，蔬菜、蘋果等比較效益更高，一定程度推動生產者改種經濟作物。特別是大量新型經營主體進入、規模化經營推進、特色高效農業發展，種植結構非糧化在局部地區日益凸顯。
今后的挑戰將在于，第一，土地成本顯現化和流轉價格提高、農業勞動成本和物化資料成本等上漲的趨勢難以扭轉，將推動糧食生產總成本的持續攀升。第二，通過持續提升或大幅提升糧食價格保障種糧收益難度較大。2012—2016年的實踐表明，開放條件下國際國內糧價聯動加強，若國內糧食最低收購價過高，將陷入國內增產—收儲增加—庫存增加—進口增加的循環，使糧食加工、食品制造等產業陷入困境，可能引發負外部性和不確定性。第三，支持糧食生產的政策措施面臨針對性和有效性不足、世貿組織規則約束等挑戰。我國農業黃箱支持空間有限，上限為微量允許水平（即特定產品黃箱支持不超過該產品產值的8.5%，非特定產品黃箱支持不超過農業總產值的8.5%），2019年世貿組織裁決我國對大米和小麥的黃箱補貼違反了加入世貿組織時所作承諾，這推動了糧食最低收購價政策的改革完善，但總體上該政策仍存在面臨違反規則的重大風險，可能引起世貿組織成員的挑戰；不可免除的黃箱補貼力度偏低，對糧食生產激勵效果依舊有限；綠箱補貼則面臨財力相對有限的約束，難以大范圍進行補貼支持；由黃箱補貼轉向綠箱補貼，存在政策針對性有效性下降等問題。
2 新發展階段我國糧食節約減損的現實情境與突出挑戰
我國糧食產后損失和食物浪費十分普遍，且數量巨大，不但增加了糧食保面積保供給的壓力，而且浪費國內有限的農業資源，形成了無效的碳排放和生態環境消耗，這已成為迫切需要解決的重大戰略問題。相關研究顯示，就廣義食物而言，我國整個食物供應鏈的損失浪費約4.6億t，占到總生產量的22.7% [24]，凸顯節約減損的必要性、重要性和緊迫性。
2.1 餐前環節損耗
餐前環節損耗包括糧食生產、流通、儲存、加工等產業鏈各環節的損耗。雖然關于不同環節糧食損耗的估算差距較大，但都清晰地表明糧食生產鏈供應鏈各環節損耗多，節糧減損空間大。國家糧食與物資儲備局數據顯示，我國每年儲存、運輸、加工環節的糧食損失量在3 500萬t以上，糧食全產業鏈總損耗率約為12%。
其中，生產環節有農作物種籽用途損耗、自然災害損耗和收獲損耗。從國家糧油信息中心谷物供需平衡表看，三種糧食種用量占比低且穩定，種用浪費雖然存在但總體有限。受日益頻發重發的旱澇等自然災害影響，我國農作物受災嚴重，造成的產量損失較大。以2020年和2021年統計數據為例，農作物受災面積分別達到1 996萬hm2和1 174萬hm2，其中絕收面積271萬hm2和163萬hm2，占受災面積的13.6%和13.9%。其中2020年災情較為嚴重，黑龍江、內蒙古、湖北、遼寧、安徽、云南、吉林農作物受災面積都超過120萬hm2，且大部分為糧食主產區，2021年產糧大省河南農作物受災159萬hm2、內蒙古受災126萬hm2。按糧食播種面積占農作物播種面積的70%、糧食平均單產5.8 t/hm2估算，2020年和2021年僅絕收面積即造成1 100萬t和662萬t的糧食產量損失。如果考慮對整個受災面積的影響，產量損失將會大幅度提升。收獲環節也會因為糧食品種、地塊情況、受災情況、收獲時機、機械設備、機手熟練程度等因素影響收獲損失率，如因糧食受災倒伏、精細化脫粒差、田間運輸和清糧等造成的現實損耗，近年的研究表明我國糧食收獲損失率約在3%左右[18]。
糧食儲存環節因儲存主體、儲存設施、儲存方式等差異而損失率有所不同，如水分蒸發、蟲鼠害、霉變腐爛等。已有數據顯示，國有糧食企業儲存損耗在1%左右，其中中國儲備糧管理總公司及其直屬庫儲存損耗只有0.1%~0.5%，私營企業倉儲條件較差，儲存損耗在5%以上，農戶儲糧損耗在8%~10% [26]。據國家糧食物資與儲備局數據，2021年全國糧食產量6.83億t，入統企業糧食收購量約4億t，即意味著約2.83億t由中小企業或農戶儲存，若中小企業或農戶儲存按5%損耗率估計損耗約1 415萬t，按8%損耗率估計達2 264萬t；入統企業收購量4億t，按0.5%平均損耗率估計有200萬t損耗。不應忽視的是，因庫存量增加、儲糧陳化，仍有相當比例的糧食因儲存時間較長、質量下降等進入飼用或脫離食物鏈，如為了玉米“去庫存”，用玉米發展燃料乙醇，這也是一種變相的浪費和資源損耗。
糧食流通環節的損耗包括因過篩、遺漏、拋撒、過駁、機械碾壓、扦樣消耗等造成損耗，以及高水分糧食長時間封閉運輸可能引起變質乃至霉變的損耗。據估計，我國每年進入運輸環節的商品糧約4.8億t，其中貿易商和加工商的糧食碎粒損耗53萬t，公路、鐵路和水路運輸損耗約55萬t，即流通環節損耗（不包含運輸起始時雜質變化）合計108萬t [20]，比未作運輸損耗界定的粗略估計大幅降低。
糧食過度加工也是造成糧食損耗浪費的重要原因。伴隨生活水平提升，消費者更加偏好精米白面、主食精細化，為了迎合市場需求，糧食過度加工愈加突顯。我國市場供應的精米占比90%以上，細面超過70%，加工進度更好的麥芯粉、雪花粉等市場份額持續擴大。有數據顯示，我國粳稻、秈稻適度加工出米率約70%和68%，在經過拋光、打磨等環節，出米率降至65%和63%左右，小麥適度加工出粉率約75%，精加工出粉率僅70%左右，由適度加工到精細加工的損耗約5%。其中僅加工環節造成的口糧損失每年在650萬t以上[27]。
2.2 餐飲浪費
餐桌上的浪費尤為驚人。餐桌上的浪費廣泛存在于商業餐飲、公共食堂、家庭飲食等領域，根據2018年發布的《中國城市餐飲食物浪費報告》，我國城市餐飲食物浪費量（不含家庭飲食浪費）一年在1 700萬~1 800萬t，相當于全國3%的糧食產量。
1）商業餐飲。伴隨收入增長和居民生活水平提高，消費者在外就餐比例不斷上升，在外就餐食物浪費愈發嚴重，商務宴請、事件性酒席、公務消費和親朋聚餐是餐飲浪費的主要場景。特別是在大型中高檔餐廳各類宴請聚會，用餐點餐習慣于講面子、講排場，寧多勿少，且用餐過程伴隨大量飲用酒水，減少對其他食物攝入，使浪費程度更加嚴重。已有調查顯示，我國城市餐飲浪費率約為11.7%；主食人均浪費量約每餐每人23 g，其中米飯和面食浪費量較高，分別占總浪費量的14%和10% [28]。全國人民代表大會常務委員會的專題調研報告指出，城鄉婚宴酒席浪費40%以上，出生宴等“事件性宴聚”浪費30%左右，商務宴請浪費30%~40%，朋友聚餐浪費40%左右[29]。
2）公共食堂。大學食堂的食物浪費問題尤為突出，這與當代大學生的行為習慣、態度、認知等因素有關[30]。據海南省統計，高校食堂平均每人每餐食物浪費約67 g，食物浪費率12.86%，其中面制品、米制品浪費量位于前兩位[29]。一項對29個省（市、區）29所高校調研顯示，人均就餐食物剩余61 g，每人每餐平均食物浪費率為12.13%[31]。
3）家庭餐飲。食物消費支出占比下降或規劃不當導致超量采購、不當儲存或超期未食用導致丟棄、過量烹煮導致剩余、烹煮方法不當導致剩余浪費，這些與家庭規模、人員構成、家庭經濟、人口特征等相關[32]。據估計，中國每年家庭人均食物浪費7.63~10.86 kg，全年家庭食物浪費總量1 056萬~1 502萬t[21]。如果將商業餐飲與家庭餐飲累加，每年食物浪費總量將在2 700~3 300萬t。此外，不合理地過量飲食，本質上也是一種“隱形”浪費，同時帶來超重、肥胖、疾病等身心健康問題。
3 推進糧食增產與減損兩端同時發力的政策建議
糧食事關國運民生，糧食安全是國家安全的重要基礎。基于當前世情國情、農情糧情，立足中華民族偉大復興戰略全局和世界百年未有之大變局，必須筑牢國家糧食安全底線，牢牢掌控糧食安全主動權。為此必須堅持開源和節流并重，切實做到在糧食穩產增產和節糧減損兩端同時發力。
3.1 深入實施藏糧于地戰略，全方位夯實糧食產能基礎
糧食生產根本在耕地，命脈在水利，出路在科技，動力在政策，這些關鍵點要一個一個抓落實、抓到位。確保國內糧食穩產增產，關鍵在于落實藏糧于地、藏糧于技戰略，首要任務是持續夯實糧食產能基礎，筑牢國內糧食供給保障能力，確保需要時能產得出、供得上。耕地是糧食生產的命根子，根本在于將“藏糧于地”戰略落地落實。
一是要采取長牙齒的硬措施，全面壓實地方黨委和政府耕地保護責任，嚴格考核、終生追責，堅決守住18億畝耕地紅線。我國已經制定了最嚴格的耕地保護政策，關鍵是要不打折扣執行好，要標本兼治，增強體制機制和嚴格執法的剛性約束。現階段尤其要嚴防借鄉村振興、國土綠化等名義違法違規占用耕地，加強對耕地占補平衡的監管，堅決防止占多補少、占優補劣、占水田補旱地等現象，真正做到耕地數量不減少和少減少、質量不下降有提升[2]。
二是要保護和提升耕地地力，把高產穩產、旱澇保收的高標準農田作為糧食穩產增產的保障基礎。為此要持續加大財政支農投入力度，實施新一輪千億斤糧食產能提升行動，全面強化糧食綜合生產能力建設。加快改造中低產田，大力實施高標準農田建設和改造提升工程，一體化推進高效節水灌溉、耕地質量保護提升和高標準農田提檔升級，積極推進對糧食生產功能區和國家糧食安全產業帶已建高標準農田的改造提升，補上土壤改良、農田灌排等短板，增強抗災保收和穩產高產能力。堅持用養結合，加強東北黑土地保護修復和丘陵山區坡耕地治理，實施酸化鹽堿化耕地綜合治理、重點區域水土流失治理。系統推進環境友好型糧食生產，減少化學投入品使用，堅持科學施肥、精準施肥和綠色施肥，加大土壤環境治理。對長期超負荷利用的耕地要實施輪作休耕以便更好實現永續利用。
三是要強化耕地用途管制，明確耕地用途和利用優先序。要嚴控耕地轉為林地、園地等其他農用地再占用等行為。嚴格貫徹和落實高標準農田原則上要全部用于糧食生產、永久基本農田要重點用于糧食生產相關規定，加強耕地非糧化非農化的監測和管理，要堅決遏制“非農化”、有效防止“非糧化”。在產業布局上有序引導和妥善處理特色高效產業發展和糧食生產“爭地”問題。
四是加強農田水利設施及配套建設，提升水資源與耕地的匹配度。因地制宜高質量推進重大水利工程、大中型灌區、引水調水和集水蓄水工程、田間工程等建設和現代化改造，逐步形成大中小微并舉、建管用協同的農田排灌體系，打通最后“一公里”埂塞，實現旱能灌、澇可排。在水資源短缺地區，要積極發展高效節水農業、旱作農業，提高水資源利用效率。
3.2 深入實施藏糧于技戰略，全面提升糧食技術支撐
農業科技是糧食穩產增產的根本出路，要深入實施“藏糧于技”戰略。種子是糧食的“芯片”，要打贏種源安全戰、打好種業翻身仗，用自己的手攥緊中國種子，才能端穩中國飯碗，才能從源頭上保障糧食安全。為此，一是加強國家種質資源庫建設，強化糧食作物種質資源收集、保護和開發利用，深入發掘優異種質和優質基因。二是推進主糧作物的種業重大創新平臺建設，組織種源核心技術聯合攻關，破除瓶頸卡點，提升自主原始創新能力，加快培育高產優質、節水抗旱、多抗廣適、宜機宜飼、專用特用等突破性優良品種，實現主糧種源自主可控。三是積極開展育種遺傳基礎、分子育種技術等前沿性公益性研究，有序推進生物育種的產業化應用。四是健全商業化育種體系，完善知識產權保護，推進產學研深度融合。壯大育種市場主體，規范種業市場管理。
現代化農機裝備是提升糧食生產效率、促進糧食專業化和規模化經營的重要支撐。一是加強智能化農機裝備研發制造，推進3S技術、人工智能、物聯網等與農機裝備融合，加大在節水灌溉、測土配方施肥、農機定位耕種收、病蟲害診斷防控、氣象災害監測預警等方面集成應用，加強糧食生產全過程監測預警、智慧管理和信息交流。二是因地制宜地推動丘陵山區農田宜機化改造，研發推廣適用于丘陵山區糧食生產的農機裝備，補齊丘陵山區糧食生產的機械化短板。三是大力發展代耕代種、統防統治、土地托管、農機作業服務等糧食生產社會化服務，通過社會化服務將大量先進實用技術集成推向普通農戶和家庭農場。
3.3 千方百計調動地方抓糧和生產者種糧積極性
實現糧食穩產增產，一定要讓生產者種糧有利可圖，讓主產區抓糧不吃虧。只有調動和保護好地方黨委政府抓糧和生產者種糧兩個積極性，才能將糧食綜合生產能力有效轉化為現實中穩產增產，才能實現糧食以國內穩產保供的穩定性應對外部環境的不確定性。
對地方黨委政府抓糧而言，一是健全地方抓糧擔責盡義機制。糧食安全責任和義務要共擔，中央及地方、主產區、主銷區和產銷平衡區要一起擔責任盡義務，不能只壓主產區。壓實地方糧食安全和耕地保護黨政同責，嚴格科學考核。各級黨委政府也要樹立大局意識，增加糧食生產投入，要穩面積、保產量，自覺承擔維護國家糧食安全責任[33]。二是建立調動地方抓糧積極性的保障機制。對糧食主產省的財政轉移支付予以適當傾斜，完善糧食主產區利益補償機制，增加產糧大縣獎補資金并給予資金使用范圍等權限，降低地方在保障糧食安全的部分項目建設和補貼資金配套比例或取消配套要求，確保地方抓糧不吃虧、得實惠、有發展。三是支持地方政府發展糧食產業經濟，延長產業鏈、優化供應鏈和提升價值鏈，將糧食資源優勢轉化為糧食產業優勢和經濟優勢，激發地方抓糧的內生動力。
對生產者種糧而言，一是健全生產者種糧掙錢得利的政策保障。首要是穩定和完善糧食最低收購價政策，這是穩預期、穩信心的基石，是確保糧食面積不大幅下降的關鍵保障。可以按照“穩定框架、改革機制、增強彈性”思路審慎推進最低收購價政策的合規性改革，同時要加強影響監測和風險評估，對改革引發的損失應建立生產者補償機制。其次是穩定存量補貼，優化使用增量補貼，提高政策針對性與有效性，切實發揮對種糧者的保護和激勵作用。積極穩步擴大三大主糧完全成本保險和種植收入保險實施范圍，在評估政策效果基礎上加快改進完善。特別是對糧食規模種植者，應加強糧食生產能力建設獎補、貸款貼息、保險保費補貼、農機具購置或更新補貼等支持，幫助防范種糧風險，保障不虧損、有合理收益。充分利用非特定黃箱支持、積極拓展藍箱補貼、持續加大農業基礎設施等綠箱投資，為生產者種糧“保駕護航”，逐步構建價格、補貼和保險“三位一體”的支持種糧政策體系。二是引導生產者利用市場機制實現種糧掙錢得利。積極發展農業托管、統防統治、農機作業服務，促進糧食生產節本增效；引導品種結構調整和生態種養等實現優質優價；發展訂單農業、加工物流等，提升種糧綜合收益。
3.4 全面推進糧食產業鏈供應鏈節約減損
要高度重視節約糧食，樹立“節約減損就是增產”的理念，采取綜合措施降低糧食生產、流通、儲存、加工等過程中的損耗浪費。特別是完善節糧減損的頂層設計，構建全產業鏈統籌、全社會參與的常態化長效化治理機制。
糧食生產收獲環節，一是選育推廣節種宜機、高產高效、多抗廣適、低損收獲的糧食作物新品種，集成推廣水稻工廠化育秧、玉米小麥精細化播種等技術，節約種質資源。二是全方位改善農業生產條件，加強農業氣象、病蟲害等災害監測預警，提升糧食生產的抗災減災能力，減少災害損失。三是研發推廣智能綠色精細收獲農機裝備，促進品種與農機、農藝集成配套；優化農機裝備結構和區域結構，提升應急搶收裝備和應急服務能力；加強農機手技能培訓，實施規范操作，引導生產者適時擇機收獲，降低田間地頭收獲損耗。
糧食倉儲環節，一是加強對糧食烘干設施的投資或獎補，鼓勵各類市場主體發展面向農戶和家庭農場的糧食烘干服務，減少因晾曬問題等可能引發的損失。二是支持國有企業、私營企業修繕升級老舊倉房，因地制宜引導建設信息化、標準化和智能化的現代糧食倉儲設施，將先進實用的綠色儲糧技術面向其他儲糧主體推廣應用，提升科學儲糧水平。三是規范發展專業化糧食代儲中心，推廣實用簡捷的農戶儲糧設施裝備，加強儲糧技術培訓和服務，降低倉儲損耗。四是注重糧食儲備輪換，實現常儲常新，減少糧食陳化風險。
糧食流通環節，一是強化國家“北糧南運”主要通道、重點線路和關鍵節點建設，構建布局合理、調運便捷和高效減損的現代糧食物流體系。完善糧食物流專用基礎設施及配套建設，提高糧食流通的信息化、科學化和標準化。二是提升糧食散裝、散運、散儲、散卸“四散化”運輸和多式聯運能力與水平，降低糧食流通環節的損耗。
糧食加工環節，一是完善糧食適度加工標準，合理確定加工精度，引導糧食企業適度加工，采取加稅等方式對糧食過度加工的企業予以合理引導。二是改良糧食加工裝備、技術和工藝，提升加工技術水平。加快對米糠、麩皮、胚芽等糧食加工副產物的再開發和綜合利用，研發生產食用產品、功能物質或工業制品，降低糧食加工副產物的損失。同時要嚴格控制以糧食為原料的生物質能源產業發展。三是加強宣傳糧食適度加工產品的營養性和功能性，以及過度加工導致的營養流失、營養不達標，引導消費者走出“精米白面”的飲食誤區，塑造健康的糧食適度加工產品消費觀念。
3.5 弘揚勤儉節約風尚，制止餐飲浪費
加強立法，強化監管，建立長效機制，持續深化食物節約各項行動，堅決制止餐飲浪費行為，是節約糧食的長久之計。尤其要加強宣傳教育，切實培養節約習慣，在全社會營造浪費可恥、節約為榮的氛圍。注重抓好餐飲行業、學校和單位食堂、家庭個人等重點領域和公務活動用餐、事件性宴請等重點場景，堅持教育、引導、規范和監督多措并舉，將《糧食節約行動方案》落到實處，切實有效制止“餐桌上的浪費”。
一是大力提倡“厲行節約、反對浪費”社會風尚。要從社會引導、輿論宣傳、學校教育、法制建設等方面強化“節約糧食光榮、浪費糧食可恥”的價值觀，積極宣傳《反食品浪費法》等法規政策，倡導“光盤行動”，加強對食物浪費行為的全面監督。特別針對幼兒、青少年和在校學生，要從小灌輸勤儉節約等中華傳統美德，持續深化公益宣傳和學校教育，讓反對食物浪費“進心入腦”，伴隨其成長而演變為內生行為準則。同時應全面普及居民膳食指南、平衡膳食餐盤等膳食營養知識，引導形成健康、營養、平衡膳食模式和飲食習慣，減少過量飲食、不合理飲食等造成的“吃進去的浪費”。
二是加強餐飲行業的食物浪費治理。建立部門監管、行業自律、社會監督等食物浪費監管體系，開展常態化食物浪費監測、抽查和核查，督促厲行節約；以稅收優惠、餐余垃圾階梯收費等經濟手段引導餐飲企業節約糧食和食物。引導餐飲行業加強對食物采購、儲運、加工的科學管理；主動對消費者進行防止食品浪費提示提醒，引導按需適量點餐，提供小份餐、半份餐和剩余食物免費打包服務等。
三是減少家庭和個人食物浪費。積極引導家庭食物采購、儲存等習慣轉變，鼓勵按需、少量、多次采購食材，減少因超量采購、不當儲存等引起的浪費；倡導家庭制定營養平衡的科學膳食模式，引導小分量、多樣化、營養搭配的烹飪方式。
四是加強公務接待、會議、培訓等公務用餐管理，本著健康、節約要求，科學合理安排用餐，杜絕浪費。大力培養學生勤儉節約、杜絕浪費的良好飲食習慣，加強學校食堂就餐現場管理，加大食物浪費檢查力度。推進移風易俗、倡導文明風尚，遏制大操大辦宴席、鋪張浪費等行為。
（朱滿德系貴州大學經濟學院教授，博士生導師；李成秀系貴州大學經濟學院碩士研究生；程國強系中國人民大學農業與農村發展學院杰出學者特聘教授，博士生導師；中國鄉村發現網轉自：《農業現代化研究》 2023年第2期）
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