黨的二十大報告提出，推進以縣城為重要載體的城鎮化建設。2022年底，習近平總書記在中央農村工作會議上強調，要破除妨礙城鄉要素平等交換、雙向流動的制度壁壘，促進發展要素、各類服務更多下鄉，率先在縣域內破除城鄉二元結構。推進以縣城為重要載體的城鎮化，既是我國進入新發展階段、貫徹新發展理念的必然要求，也是全面推進鄉村振興和新型城鎮化的必然選擇，為破除城鄉二元結構、推動城鄉融合發展提供了基本思路。
城鄉二元結構亟待破除
長期存在的城鄉二元結構阻礙了我國城鎮化高質量推進。改革開放以來，我國經濟社會發生了巨大變革，城鎮化成為推動經濟增長的重要引擎。1978年，我國城鎮人口為17245萬人，城鎮化率僅為17.92%。國家統計局數據顯示，截至2022年末，我國城鎮常住人口92071萬人，鄉村常住人口49104萬人，城鎮化率達到65.22%。盡管城鎮化水平顯著提高，但與發達國家相比，我國的城鎮化水平仍有進一步提升的空間。更為重要的是，城鄉二元結構限制了城鎮化的高質量推進，導致資源配置不均衡、城鄉差距擴大、經濟社會不協調等一系列經濟社會問題。
一般而言，城鄉二元結構是指發展中國家城市的工業部門與農村的農業部門在經濟和結構上的差異，是一個國家在工業化進程中必然出現的一種經濟社會現象和一種特殊的城鄉關系形態。世界各國在工業化、城市化不同階段都出現了城鄉二元結構現象。工業和農業兩大部門在資本投入、生產規模、生產方式、生產效率、收入水平等方面存在著明顯區別，傳統農業部門利用傳統方式進行生產，其勞動生產率和勞動者收入極低，而現代工業部門采用現代生產方式，勞動生產率和工資水平相對較高。由于傳統農業部門存在大量的農業剩余勞動力，而現代工業部門工資相對較高，農業勞動力會不斷地流到現代工業部門就業，導致現代工業部門規模不斷擴大、傳統農業部門勞動力收入不斷提高，傳統與現代并存的“二元經濟”逐步向現代“一元經濟”過渡。隨著城市化的推進和農村剩余勞動力向現代工業部門轉移，城鄉二元結構逐漸向城鄉一體化的結構演進，城鄉之間的差距將逐步縮小。
中國的城鄉二元結構有其自身的特點，表現為二元經濟結構與二元社會體制的交織，即城市和農村之間在經濟發展、社會保障、公共服務等方面同時存在巨大差異和不平衡。這既是長期以來“三農”支持工業化、城市化形成的現實結果，又是“三農”在工業化、城市化進程中發展滯后的根本原因。當前的中國城鄉結構則面臨著更為復雜的問題，即在城鄉二元社會結構還未根本突破的背景下，經濟社會出現一系列結構失衡的基本特征：一是要素市場扭曲導致城鄉之間勞動力、資本和土地的配置結構不合理，各種資源要素難以在城鄉之間暢通流動，資源利用效率低下；二是城鄉權益結構出現新的矛盾，在城鄉差距的基礎上，城市內部出現了新的二元“權利結構”，其中農民工與城市居民、外地人與本地人之間存在著不平等的待遇和權益差距；三是大中小城市與小城鎮發展不協調，大城市過度發展與農村城市化滯后并存，一些大中城市過度集聚了資源和人口，而小城鎮的發展相對滯后，亟待推動城鎮化與鄉村振興協同發展。
這種二元權利結構導致了產業結構和布局不合理，城鄉分工不明確，城市的帶動和輻射作用不明顯，限制了農村的發展潛力。國民收入分配結構上出現嚴重的城市偏向，城市居民的收入增長速度明顯快于農村居民，特別是財產收入，導致城鄉收入差距逐漸擴大，城鄉居民收入差距成為我國實現共同富裕的最大短板，也給城鄉融合和社會穩定帶來了挑戰。只有破除城鄉二元結構，推動新型城鎮化建設、構建新型工農城鄉關系，才能縮小城鄉差距，實現城鄉融合發展和共同富裕。
縣域城鎮化是“主戰場”和突破口
縣是我國行政區劃的基本單元，率先在縣域內破除城鄉二元結構有其必然性和必要性。從空間構成看，縣域一般由縣城、鄉鎮、村莊組成，是城鄉融合發展的基礎區域。其中縣城是縣域經濟、社會、文化、行政中心，是帶動轄區發展的增長極核，對城鄉融合發展具有較強的調控能力。從功能定位看，縣域對城鄉融合發展具有重要作用。作為經濟、社會和文化中心，縣城能夠提供豐富的就業機會、教育資源、醫療服務和文化活動，為周邊鄉鎮和村莊帶來發展機遇，推動城鎮化與鄉村振興協同發展。從要素集聚看，縣城和中心鎮通常是中小城市和小城鎮，具備相對完備的公共設施和服務。相比于特大城市和大城市，縣城和中心鎮對農村人口具有一種天然的吸引力，進入城鎮的“門檻”較低，更容易促進農業轉移人口市民化。從政策支持看，縣級政府具有相對完整的行政職能，能夠對空間布局、資源配置等進行相對自主的操作。縣級政府可以根據本地實際情況，制定適合縣域發展的政策措施，為城鄉融合發展提供有力支持。從文化認同看，縣城、中心鎮與所轄農村地域相連、習俗相似，有利于農民進城后更好地融入城鎮。“地緣接近”“人緣相親”使得農民在縣城和中心鎮更容易融入城鎮生活，強化城鄉之間的交流和互動。
縣域的獨特地位使其扮演著城鎮化發展中不可替代的角色，讓其成為破除城鄉二元結構的“主戰場”和突破口，推動以縣城為重要載體的城鎮化具有特殊的戰略和現實意義。
縣域以縣城為核心，通過以縣城為重要載體的城鎮化建設，可以增強縣城對周邊鄉村的輻射帶動能力，促進縣城基礎設施和公共服務向鄉村延伸覆蓋，推進城鄉基本公共服務均等化，改善公共產品在城鄉間的不平衡配置。縣域城鎮化使得城市化發展所帶來的紅利惠及廣大農民，改善農民的生活條件；通過城鄉聯動融合發展，激發農村增長潛力，促進各類要素資源在更大范圍暢通流動，實現城鄉共同繁榮。
縣城作為城與鄉的連接樞紐，承擔著“外聯內暢”的重要交通功能，不僅從物理上縮短城鄉間的時空距離，便利人員和物資的流動，而且也推進數字化和信息化在城鄉間的應用發展，打破城鄉、區域、市場間的信息壁壘、消弭“數字鴻溝”。通過以縣城為重要載體的城鎮化建設，可以有效推進城鄉間土地、勞動力和資本等要素在城鄉間互換流動，促進以工促農、以城帶鄉。
縣域在產業發展中具有獨特優勢，通過以縣城為重要載體的城鎮化建設，可以充分發揮自身比較優勢，做大做強特色產業，形成縣域特色產業集群，從而帶動其他產業有序發展。以縣城為重要載體的城鎮化建設，可以推進縣域上下游產業鏈協同發展，打造農業全產業鏈，推動當地農業的專業化、產業化發展，為城鄉居民提供更多就業機會和創業平臺，實現城鄉居民的共同富裕。
如何推進縣域城鎮化
推進縣域城鎮化首先要處理好三對關系。
一是要處理好農村人口就近就地轉移與跨區域流動的關系。我國已經是中等收入經濟體，經濟發展方式正逐步從要素驅動向創新驅動轉變，創新資源將進一步向大城市集中，而產業鏈其他環節則向中小城市和小城鎮轉移，這為大中小城市和小城鎮協調發展提供了基礎。因此，我們一方面要加大公共資源配置向縣域的傾斜力度，提高縣域城鎮基礎設施和基本公共服務水平，增強縣域城鎮的人口吸引力，推動農村人口就近就地轉移。另一方面，也要為跨區域流動農民工創造更好的條件，推動要素全國統一大市場的形成，各地要在子女入學、社會保障、就業創業等方面給予外地農民工同等待遇。最終實現更高質量、更低成本、更為均衡、更加可行的城鎮化，引導和支持農業轉移人口在不同類型城鎮各得其所，讓他們在城鎮穩定就業和生活。
二是要處理好縣域城鎮化與農村發展的關系。城市和鄉村是組成區域系統的兩大子系統，我國城鎮化的快速推進，引起了鄉村社會、經濟、空間結構的劇烈重構，在推動社會經濟快速發展的同時也帶來了城鄉矛盾。在縣域城鎮化推進過程中，要全方位推動農村發展和城鄉協調。要以縣域城鄉一體化的體制機制改革為動力，推動城鄉地位平等，實現城鄉要素自由流動和公共資源均衡配置；要通過縣域聯系城鄉的“橋梁”作用，帶動鄉村一二三產業融合發展和城鄉產業發展相互促進；要以生態環境共建共治為手段，實現農村人居環境整治和美麗城鎮建設相互促進；要以城鄉文化融合發展為紐帶，推動城鄉文化相互浸潤，實現鄉風文明與人文城鎮化的相互促進。
三要處理好城鎮化過程中政府干預與市場主體的關系。讓市場在資源配置中起決定性作用，是提高城鎮化發展質量的重要前提。要推動城鎮化發展模式由行政推動為主向市場主導、行政引導并重轉變，疏解中心城區非核心功能，將勞動密集型、資源密集型產業向具有稟賦優勢的縣域轉移，大力發展鄉村產業，提升縣域經濟實力，增強縣域就業承載力。要不斷深化城鄉體制機制改革，激發市場主體的活力和創造力。要著力完善農業轉移人口市民化配套政策體系，有序推動農業轉移人口全面融入城市，讓其“愿落戶、能落戶、敢落戶”，有效提升城鎮化質量。
推進縣域城鎮化還要把握好“五條路徑”。
一是優化產業結構，發展優勢特色產業。通過優化縣域產業結構，培育發展具有區域特色和競爭優勢的產業，推動縣域和鄉村產業振興發展，同時帶動縣域居民就業創業。
二是加強基礎設施建設，提升公共服務水平，改善縣域基礎設施條件，推進城鄉基本公共服務均等化，提高城鄉居民的基本生活保障和公共服務水平，縮小城鄉居民的福利差距。
三是加強歷史文化保護，注重傳承縣域的歷史文化遺產。修復和保護具有歷史和文化價值的建筑和景觀資源，增強縣域的文化吸引力和獨特魅力，促進特色文化旅游產業的發展。
四是深化農村制度改革，激發鄉村發展動能。探索“三塊地”改革，深化農村集體產權制度改革，賦予農民更加充分的財產權益，激發農村資源要素活力，全面推進鄉村振興。
五是強化縣域治理，提高政府服務能力。優化政府職能和服務模式，提高政府的責任意識和服務效能，加強對縣域發展的規劃和引導，推動縣域治理體系和治理能力的現代化建設。
(作者錢文榮系浙江大學中國農村發展研究院院長、教授； 趙宗胤系浙江大學中國農村發展研究院博士生。中國鄉村發現網轉自：《大眾日報》2023年7月18日)
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