———浙江省打造“基層單元”實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的理論解讀
摘要：在中國(guó)基層社會(huì)中，擴(kuò)大人民有序政治參與面臨的難題之一，是如何讓民眾政治參與的基層單元切實(shí)有效地運(yùn)轉(zhuǎn)起來。浙江省“打造人大踐行全過程人民民主基層單元”的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在一定程度上回答了這一難題：就理論意義而言，在“點(diǎn)線面體”的運(yùn)行路徑中，參與單元的小型化、秩序保障的制度化、呼吁效能的雙強(qiáng)化、回應(yīng)流程的一體化和技術(shù)支撐的數(shù)字化，是讓基層參與單元切實(shí)有效地運(yùn)行起來的五大關(guān)鍵因素；從實(shí)踐價(jià)值看，這也是基層政治參與單元有效運(yùn)行的一個(gè)中國(guó)方案。
關(guān)鍵詞：有序政治參與；基層政治參與單元；浙江經(jīng)驗(yàn)；中國(guó)方案
黨的二十大報(bào)告再一次提出擴(kuò)大人民有序政治參與的重大命題：“我們要健全人民當(dāng)家作主制度體系，擴(kuò)大人民有序政治參與，保證人民依法實(shí)行民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，發(fā)揮人民群眾積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，鞏固和發(fā)展生動(dòng)活潑、安定團(tuán)結(jié)的政治局面。”顯然，在人類追求民主的歷史上，一個(gè)超大規(guī)模的國(guó)家致力于擴(kuò)大人民有序政治參與，這將是一項(xiàng)偉大的實(shí)踐，不僅在時(shí)間上是長(zhǎng)過程的，而且在空間上是大范圍的。僅就中國(guó)的基層社會(huì)而言，這一范圍就極為廣大。顯然，在中國(guó)基層社會(huì)，如此大范圍地?cái)U(kuò)大人民有序政治參與必然面臨不少難題，其中的難題之一就是如何讓民眾政治參與的基層單元切實(shí)有效地運(yùn)轉(zhuǎn)起來，例如，雖然許多地方都搭建了基層人大代表聯(lián)絡(luò)站的平臺(tái)，但“戲”卻唱不起來，一年也開展不了幾次工作，沒有真正發(fā)揮作用。面對(duì)這些難題，各級(jí)地方黨政系統(tǒng)勇于探索，以各種創(chuàng)新的舉措破解這些難題。敘述這些鮮活的故事，分析這些來自地方的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，是理解和把握擴(kuò)大人民有序政治參與這一重大命題的最好方式。基于此，本文以浙江省“打造人大踐行全過程人民民主基層單元”為例，分析其激活民眾有序政治參與的基層單元并使之切實(shí)運(yùn)行起來的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，以揭示這一經(jīng)驗(yàn)的理論意義和現(xiàn)實(shí)價(jià)值。
一、小型化基層單元有效運(yùn)行的內(nèi)在軌跡：“點(diǎn)線面體”的路徑
民主參與理論發(fā)現(xiàn)，民主通常面臨一個(gè)所謂參與單元的規(guī)模選擇難題：“民主的單位越小，公民參與的可能性就越大，公民把政府決策的權(quán)力交給代表的必要性就越小；而單位越大，處理各種重大問題的能力就越強(qiáng)，公民把決策權(quán)移交給代表的必要性就越大。”在地方或基層的民主以及自治實(shí)踐中，其實(shí)沒有多少選擇的空間：選擇小規(guī)模的基本單元是不可避免的。正如徐勇教授所言，基本單元是與人們生活聯(lián)系最為直接的單位，也是人們參與公共生活、承擔(dān)國(guó)家責(zé)任的基本單位。“人民如果要學(xué)會(huì)自治之術(shù)，要維護(hù)平等的法律和平等的權(quán)利與特權(quán)，那就必須從基本單元開始。”然而，實(shí)踐中面臨的問題是如何激活小型化的基層單元并推動(dòng)其切實(shí)運(yùn)轉(zhuǎn)起來。
簡(jiǎn)單的文獻(xiàn)梳理表明，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)基層單元大致有兩種不同的理解，對(duì)上述問題相應(yīng)地也給出了兩種答案。
一是著眼于基層群眾自治，把基層單元?dú)w結(jié)為村（居）民自治單元（以下簡(jiǎn)稱“自治單元”）。針對(duì)這種自治單元如何才能真正運(yùn)轉(zhuǎn)起來的問題，學(xué)者們認(rèn)為自治單元小型化有助于其發(fā)揮作用，因?yàn)閷?shí)現(xiàn)居民自治有賴于適度的規(guī)模，如果規(guī)模相對(duì)較小，那么自治效率、自治效能以及自治效力都將更為明顯。由此出發(fā)，學(xué)者們主張自治單元要進(jìn)一步“下沉”，亦即“微型化”，例如徐勇認(rèn)為根據(jù)利益相關(guān)、地域相近、文化相連、規(guī)模適度和便于自治這五大原則，自治單元需要下沉到社區(qū)居委會(huì)以下的層面。有學(xué)者甚至認(rèn)為自治單元下沉后的自治形態(tài)如院落自治、門棟自治作為“微自治”（“微觀自治”的簡(jiǎn)稱）更能發(fā)揮廣大基層單元的民主自治功能，將人民群眾的自治水平提升到一個(gè)新高度。還有學(xué)者從集體行動(dòng)理論出發(fā)認(rèn)為，“微自治”因其自治單元小、文化認(rèn)同高、利益聯(lián)結(jié)緊、激勵(lì)有選擇，與集體行動(dòng)理論符合度高，自治有效性也更高。
二是立足國(guó)家民主政治，將基層單元定位為民眾的政治參與單元（以下簡(jiǎn)稱“參與單元”），例如人大代表聯(lián)絡(luò)站。關(guān)于人大代表聯(lián)絡(luò)站，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界已有不少研究，主要關(guān)注點(diǎn)集中在以下幾個(gè)方面：一是人大代表聯(lián)絡(luò)站產(chǎn)生的根源，例如，有學(xué)者將其產(chǎn)生歸結(jié)為國(guó)家整合、組織吸納的產(chǎn)物；二是人大代表聯(lián)絡(luò)站的功能定位，諸如民眾參與的渠道、協(xié)商民主的平臺(tái)、人大代表的履職路徑；三是人大代表聯(lián)絡(luò)站有效運(yùn)行的條件，例如葛薇等認(rèn)為，包括組織管理制度、代表履職管理制度等在內(nèi)的制度化建設(shè)是人大代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站有效運(yùn)行的根本保障。
上述兩類研究雖然關(guān)注的問題有所不同，但基于的不同角度都發(fā)現(xiàn)，基層單元規(guī)模的小型化、微型化、運(yùn)行的制度化等是影響基層單元有效運(yùn)行的重要因素。不過，它們都沒有從更為系統(tǒng)化、理論化的層面來討論和分析影響基層政治參與單元有效運(yùn)行的系統(tǒng)性因素。因?yàn)榻?jīng)驗(yàn)觀察表明，無論參與單元規(guī)模的小型化，還是其運(yùn)行的制度化，都只是其有效運(yùn)行的必要條件，而非充分條件。這就要求我們立足基層參與單元的實(shí)際運(yùn)行過程，分析其中每一環(huán)節(jié)所涉及的元素以及它們之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性，最后揭示影響基層參與單元有效運(yùn)行的內(nèi)在軌跡和基本路徑。為了論述方便，我們不妨將其運(yùn)行路徑歸結(jié)為“點(diǎn)、線、面、體”的四大環(huán)節(jié)，并以此為論述框架。
1.“點(diǎn)”。這是參與單元有效運(yùn)行的邏輯起點(diǎn)，涉及參與單元的選擇、設(shè)置、布局、組織、管理等，例如人大代表聯(lián)絡(luò)站就是這樣的“點(diǎn)”。人大代表聯(lián)絡(luò)站是人大代表在人民代表大會(huì)閉會(huì)期間“聯(lián)系群眾”的工作場(chǎng)所，是設(shè)有組織機(jī)構(gòu)、配備專門人員和具有專門管理制度的人大代表小組的工作室。人大代表聯(lián)絡(luò)站作為人民代表大會(huì)制度運(yùn)行的末梢，充當(dāng)代表民眾、吸納民意并賦能參與的“擴(kuò)音器”。因此，如何設(shè)置布局、組織管理這些民眾政治參與的基層單元，是擴(kuò)大有序政治參與的基礎(chǔ)性工作。如果不能將這些基層單元建立起來，擴(kuò)大民眾有序政治參與就是一句空話。然而，僅僅設(shè)立這些“點(diǎn)”是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，倘若沒有適當(dāng)?shù)男螒B(tài)布局、有效的組織方式以及制度化的管理，那么這些“點(diǎn)”不僅無法運(yùn)轉(zhuǎn)起來，而且很有可能因內(nèi)容的空洞化、形式的同質(zhì)化而形同擺設(shè)，起不到應(yīng)有的作用，最后淪為“曇花一現(xiàn)”的政策創(chuàng)新產(chǎn)品，難以成為持續(xù)供給制度化參與的民主通道。
2.“線”。“點(diǎn)”是靜態(tài)的，“線”則是動(dòng)態(tài)的，它是“點(diǎn)”開始運(yùn)行的標(biāo)志。因?yàn)椋包c(diǎn)”能否激活并開始運(yùn)轉(zhuǎn)起來不僅依賴點(diǎn)的選擇、設(shè)置布局、組織管理等，而且在很大程度上取決于“線”的聯(lián)結(jié)。所謂“線”的聯(lián)結(jié)，是指基層參與單元發(fā)揮其功能所涉及的諸多環(huán)節(jié)的貫通與整合，是參與過程中從輸入到輸出程序鏈的完成。“除非公民參與能夠把他們對(duì)于公共政策的偏好和態(tài)度準(zhǔn)確地傳達(dá)給所有影響決策的人，并且決策者順利地對(duì)這些政策輸入進(jìn)行了令人滿意的回應(yīng)，否則，公民還不能說是有效能的。”因此，有效的政治參與既涉及民眾意見和建議在信息上的準(zhǔn)確傳遞，也包括決策者在了解民意之后對(duì)民眾意愿切實(shí)的回應(yīng)，用通俗的話說，這是“民呼我應(yīng)”的過程。例如，民眾與人大代表如何利用人大代表聯(lián)絡(luò)站進(jìn)行“下聯(lián)”和“上聯(lián)”就屬于“線”的聯(lián)結(jié)：“下聯(lián)”指人大代表與選民、與民眾保持密切聯(lián)系，了解民眾的心聲，以及民眾通過聯(lián)絡(luò)站與人大代表溝通、表達(dá)意見、建言建策；“上聯(lián)”則指由人大代表聯(lián)絡(luò)站傳遞上來的意見能準(zhǔn)確地上傳到?jīng)Q策部門并形成權(quán)威性的決策方案，相關(guān)部門落實(shí)這些方案以體現(xiàn)決策者對(duì)民眾需求的回應(yīng)性。“下聯(lián)”和“上聯(lián)”構(gòu)成人大代表聯(lián)絡(luò)站雙向運(yùn)行的前后兩端，二者貫通成一條“線”，表明人大代表聯(lián)絡(luò)站這種基層參與單元切實(shí)運(yùn)行起來，開始有效發(fā)揮其各種功能作用。
3.“面”。作為“點(diǎn)”的基層參與單元為民眾有序政治參與提供了眾多單個(gè)的活動(dòng)平臺(tái)，“線”的聯(lián)結(jié)以基層單元為基點(diǎn)，從縱向貫通了有效參與的各個(gè)環(huán)節(jié)，“面”則從橫向展開，是民眾依托基層單元（點(diǎn)）就公共權(quán)力運(yùn)行的某一方面（如地方性法規(guī)的制定、司法作業(yè)、行政運(yùn)作等）以及對(duì)民生事項(xiàng)、公共議題進(jìn)行參與活動(dòng)所呈現(xiàn)的“界面”，例如民眾、人大代表依托人大代表聯(lián)絡(luò)站進(jìn)行預(yù)算監(jiān)督的界面。隨著基層參與單元在某一層級(jí)（例如街道/鄉(xiāng)鎮(zhèn)、區(qū)縣等）聯(lián)成一片、合為一體，各個(gè)基層單元不再是孤立的，“面”的擴(kuò)展也意味著在一定層級(jí)上民眾有序參與國(guó)家公共權(quán)力運(yùn)作的廣度不斷擴(kuò)大。
4.“體”。如果說“線”的聯(lián)結(jié)與“面”的展開分別從縱橫兩個(gè)維度為民眾依托基層單元進(jìn)行政治參與提供了基礎(chǔ)，那么，在此基礎(chǔ)上，“體”———政治參與的共同體的構(gòu)建則是基層參與單元有效運(yùn)行的最終目標(biāo)：在國(guó)家層面，它是民眾有序有效參與國(guó)家權(quán)力運(yùn)行的格局；在社會(huì)層面，它體現(xiàn)了政府治理同社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治的良性互動(dòng)，是一種“人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體”。在擴(kuò)大人民有序政治參與的實(shí)踐中，隨著參與單元的廣泛設(shè)立、參與鏈條的縱向貫通、參與界面的橫向展開，由點(diǎn)及線、由線擴(kuò)面，最終形成一個(gè)人民廣泛參與的國(guó)家治理共同體和社會(huì)治理共同體。
總之，在擴(kuò)大民眾有序政治參與的地方實(shí)踐中，上述“點(diǎn)、線、面、體”是一個(gè)缺一不可、環(huán)環(huán)相扣的運(yùn)作過程：只有“點(diǎn)”的設(shè)立，各種“點(diǎn)”會(huì)流于碎片化、零星化，散落在基層社會(huì)，起不到真正的參與平臺(tái)的作用；激活“點(diǎn)”并使之有效運(yùn)行需要依托點(diǎn)以聯(lián)結(jié)線，以“線”貫通縱向的“上”和“下”；以“點(diǎn)”和“線”為基礎(chǔ)，從橫向擴(kuò)展為不同的參與“界面”；最后，在上下聯(lián)結(jié)、縱橫交錯(cuò)的網(wǎng)絡(luò)中，建設(shè)一個(gè)民主參與的治理共同體。
二、浙江省“打造基層單元”的實(shí)踐：“點(diǎn)線面體”的運(yùn)作過程
2022年4月，浙江省人大常委會(huì)提出推動(dòng)人大代表聯(lián)絡(luò)站“迭代升級(jí)”，培育、打造人大踐行全過程人民民主基層單元。浙江省目前共建基層單元1507個(gè)，涉及人大代表87316人，覆蓋鎮(zhèn)街1363個(gè)。在一定意義上，浙江“打造基層單元”的實(shí)踐提供了“點(diǎn)線面體”運(yùn)作框架的典型范例。
（一）“點(diǎn)”的組建：設(shè)立、定位與組織
在大范圍的中國(guó)基層社會(huì)中，各地差異很大、情況復(fù)雜，在擴(kuò)大民眾有序政治參與的實(shí)踐中，組建規(guī)模適當(dāng)?shù)膮⑴c單元事關(guān)重要。以人大代表聯(lián)絡(luò)站作為基層參與單元為例，在不同的基層社區(qū)，其形態(tài)布局、功能定位、組織管理等如何選擇、安排頗為關(guān)鍵。在打造民主基層單元的實(shí)踐中，浙江對(duì)此進(jìn)行了有益的探索，我們?cè)嚺e其中兩例，它們分別涉及地市和基層的創(chuàng)新與經(jīng)驗(yàn)。
———地市的探索：浙江省金華市。在浙江省人大常委會(huì)對(duì)代表聯(lián)絡(luò)站進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上，金華市人大常委會(huì)就人大代表聯(lián)絡(luò)站制定并落實(shí)了“一站、兩員、三碼、四場(chǎng)所、五大功能、六項(xiàng)基本制度”為主要內(nèi)容的“123456”體系標(biāo)準(zhǔn)。“一站”：建立線上線下融合的代表聯(lián)絡(luò)站，設(shè)置統(tǒng)一的代表聯(lián)絡(luò)站標(biāo)識(shí)；“兩員”：設(shè)立專職管理員（即聯(lián)絡(luò)站站長(zhǎng)，一般由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人大主席擔(dān)任，負(fù)責(zé)聯(lián)絡(luò)站建設(shè)、運(yùn)行和管理工作）和聯(lián)絡(luò)員隊(duì)伍（一般由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）專職人大工作人員擔(dān)任）；“三碼”：在代表工作單位、居住地村居人口集聚點(diǎn)合理布設(shè)代表碼、聯(lián)絡(luò)站碼和人大微信公眾號(hào)碼，方便群眾聯(lián)系代表；“四場(chǎng)所”：站內(nèi)設(shè)置須能滿足代表接待群眾、參與督政議事、學(xué)習(xí)交流和宣傳展示人大制度等需要；“五大功能”：發(fā)揮人大代表聯(lián)絡(luò)站作為基層單元“聯(lián)、商、督、促、智”的五大功能；“六項(xiàng)基本制度”：建立健全代表亮身份聯(lián)系群眾、參與立法監(jiān)督、意見建議處理、學(xué)習(xí)交流、履職激勵(lì)評(píng)價(jià)、領(lǐng)導(dǎo)干部代表和地方國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員進(jìn)站等人大職能下沉規(guī)范制度，以制度建設(shè)推進(jìn)常態(tài)長(zhǎng)效。
———區(qū)街的創(chuàng)新：嘉興市南湖區(qū)。以東柵街道代表聯(lián)絡(luò)站為例，作為浙江省首批人大踐行全過程人民民主基層單元培育對(duì)象之一，他們積極響應(yīng)迭代升級(jí)代表聯(lián)絡(luò)站的部署，線上依托南湖區(qū)人大的“一屏四端”載體，推進(jìn)數(shù)字民主：“一屏”即基層單元數(shù)字互動(dòng)屏，“四端”即手機(jī)的浙政釘代表工作端、浙里辦“我要找代表”群眾聯(lián)系端、微信公眾號(hào)小程序端和南湖人大APP應(yīng)用服務(wù)端。代表聯(lián)絡(luò)站借助“基層單元”的數(shù)字平臺(tái)，可將議案建議、督政議事、代表履職、民生實(shí)事、民情民意、參與立法等多功能板塊集成為一體。他們還線下組織區(qū)人大代表與“一長(zhǎng)兩官”（局長(zhǎng)或副局長(zhǎng)、法官或檢察官）同步進(jìn)站，聯(lián)系選民群眾。他們每月定期接待選民，有利于為常態(tài)化聽取社情民意作出制度性安排。正是這些創(chuàng)新發(fā)揮了“點(diǎn)”的優(yōu)勢(shì)，使人大代表聯(lián)絡(luò)站成為家門口的“中轉(zhuǎn)站”，密切了代表與選民聯(lián)系，既方便將社情民意上傳，又有助于“一府一委兩院”采取向下接地氣的政策舉措。
不難發(fā)現(xiàn)，在大范圍擴(kuò)大民眾有序政治參與的地方實(shí)踐中，基層參與單元組建的方向是規(guī)模的小型化、微型化。這在一定程度上表明，“在已經(jīng)是大型或巨型的體系中，保存或者創(chuàng)建小規(guī)模單位的努力和嘗試被認(rèn)為更能有效地實(shí)現(xiàn)某些特殊價(jià)值的最大化”，更準(zhǔn)確地說，更能有效實(shí)現(xiàn)有序政治參與的民主價(jià)值的最大化。當(dāng)然，“在這些較小規(guī)模的單位中，民主的性質(zhì)將會(huì)取決于由于逐漸減小的規(guī)模而遭受的各種限制和可能性”。從上述實(shí)踐來看，打破這些限制的措施是：一方面，借助場(chǎng)所空間的設(shè)置、人員及經(jīng)費(fèi)的配備，在結(jié)構(gòu)上使這些小規(guī)模的參與單元實(shí)體化，同時(shí)，制定相應(yīng)的制度以保證其運(yùn)作的規(guī)范化；另一方面，更為富有特色的舉措是，通過信息溝通上的數(shù)字化，例如采用代表碼、聯(lián)絡(luò)站碼等，使得規(guī)模很小的參與單元成為信息溝通、意見表達(dá)便捷有效的參與平臺(tái)。這些探索在一定程度上打破了小規(guī)模參與單元對(duì)民眾參與所帶來的限制。
（二）“線”的聯(lián)結(jié)：從“民呼”到“我應(yīng)”
無論理論邏輯還是實(shí)踐探索都表明，小規(guī)模參與單元能否有效發(fā)揮作用，“線”的聯(lián)結(jié)是關(guān)鍵。如上所言，“線”的聯(lián)結(jié)是參與單元發(fā)揮其功能、作用的過程，也是從輸入到輸出即所謂“民呼我應(yīng)”的運(yùn)作流程。因此，精準(zhǔn)定位參與單元的功能并以相應(yīng)的作業(yè)環(huán)節(jié)、操作方式將這些功能落實(shí)到位則是要害所在。
浙江省人大常委會(huì)打造“基層單元”，旨在搭建保障人民當(dāng)家作主、將人大制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能的基層實(shí)踐平臺(tái)和重要窗口，其功能定位是“聯(lián)商督促智”。“聯(lián)”指密切人大代表同人民群眾的聯(lián)系，這是民意表達(dá)和民意收集的起始點(diǎn)，也是“民呼”的出發(fā)點(diǎn)。浙江省人大常委會(huì)要求人大代表走進(jìn)基層單元，因地制宜、形式多樣地聽取、征詢?nèi)罕娨庖姡占缜槊褚狻！吧獭笔侵竾?guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)在公共權(quán)力運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)與人大代表和民眾開展會(huì)商，這既是對(duì)協(xié)商民主精神的落實(shí)，也是匯聚民智的體現(xiàn)。在聽取民意、多方會(huì)商、科學(xué)決策的基礎(chǔ)上，“督”與“促”乃是人大代表所開展的聯(lián)手作業(yè)，旨在推進(jìn)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)民意的有效回應(yīng)：“督”是人大代表所開展的各種監(jiān)督活動(dòng)，“促”則是人大代表促進(jìn)各項(xiàng)公共決策、民生事項(xiàng)的具體落實(shí)；“督”與“促”相互支撐，以督促國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)民意的有效回應(yīng)。“智”則是指以數(shù)字化支撐基層單元和人大代表發(fā)揮其功能和作用，是“聯(lián)商督促”的技術(shù)保障。
浙江全省各地都按照浙江省人大常委會(huì)的要求，積極探索如何讓基層單元有效實(shí)現(xiàn)“聯(lián)商督促智”五大功能。其中，浙江臺(tái)州市等地的相關(guān)做法就頗有代表性：臺(tái)州市采取了五項(xiàng)措施確保基層單元實(shí)現(xiàn)其功能。一是“聯(lián)”必暢，具體做法是推行“代表有約”面對(duì)面、代表“亮碼”進(jìn)村入戶等有效做法，讓群眾意見一鍵直達(dá)。二是“商”必誠(chéng)，具體做法是將重大投資、水價(jià)氣價(jià)、司法救助等一批事項(xiàng)放進(jìn)人大代表聯(lián)絡(luò)站聽取意見，會(huì)商解決，發(fā)揮基層單元的匯民智作用。三是“督”必效，具體做法是針對(duì)重點(diǎn)工程征遷安置、村校班車等民生事項(xiàng)的解決，發(fā)揮人大代表和群眾的監(jiān)督作用。四是“促”必實(shí)，具體做法是實(shí)行人大代表參與巡回審判旁聽、檢察公益訴訟辦案聽證等措施，促進(jìn)社會(huì)治理。五是“智”必聰，具體做法是建立“ｅ線知政”模塊與“和事堂”“回音壁”等，數(shù)字賦能鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道人大工作。
浙江省這些實(shí)踐與探索生動(dòng)地呈現(xiàn)了“線”是如何聯(lián)結(jié)的，鮮活地揭示了如何從“民呼”到“我應(yīng)”的過程：“聯(lián)”是啟動(dòng)點(diǎn)，聽取“民呼”、吸納民意開啟“線”的聯(lián)結(jié)；“商”是轉(zhuǎn)化點(diǎn)，與民會(huì)商、匯聚民智不僅助力決策科學(xué)化、民主化，也為精準(zhǔn)把握民意提供了保障；“督”與“促”相互聯(lián)動(dòng)，二者一起構(gòu)成回應(yīng)民意的促成點(diǎn)；“智”則是從“民呼”到“我應(yīng)”的技術(shù)支撐點(diǎn)。隨著基層單元五大功能的實(shí)現(xiàn)，“五點(diǎn)”依次相連，聯(lián)結(jié)成“線”，貫通了“下聯(lián)”與“上聯(lián)”，走完了切實(shí)回應(yīng)民意的全過程。
（三）“面”的擴(kuò)展：參與界面的呈現(xiàn)
如上所言，在基層參與單元，“線”的聯(lián)結(jié)致力于縱向貫通從“民呼”到“我應(yīng)”的各個(gè)環(huán)節(jié)，“面”的擴(kuò)展重心在于呈現(xiàn)基層民眾有序參與國(guó)家公共權(quán)力運(yùn)作的現(xiàn)實(shí)場(chǎng)景，其具體情形涉及民眾參與地方性法規(guī)的制定、司法行為的實(shí)施、行政作業(yè)的推進(jìn)以及民生事項(xiàng)的處理等。
在浙江打造的基層單元中，各種參與界面的展開層出不窮，涉及公共權(quán)力運(yùn)作的各個(gè)層面。例如，海曙區(qū)人大常委會(huì)依靠基層立法聯(lián)系點(diǎn)、代表聯(lián)絡(luò)站等基層單元，全面推動(dòng)立法核心業(yè)務(wù)下沉：線下，選取重點(diǎn)法規(guī)條款，組織工委委員、專業(yè)領(lǐng)域代表走進(jìn)聯(lián)絡(luò)站，面對(duì)面聽取選民群眾意見建議；線上，依托“參與立法監(jiān)督”模塊開展問卷調(diào)查，發(fā)揮立法信息征集“微單元”的毛細(xì)血管作用，建立分類下沉、定向征集、會(huì)商討論、匯總分析、整理反饋的工作機(jī)制，拓寬人民群眾全過程參與立法的渠道。在此，無法一一再現(xiàn)基層單元中各種參與界面的擴(kuò)展畫面，只能集中敘述其中最為典型的溫嶺“參與式預(yù)算”的新進(jìn)展。
一直走在全國(guó)前列的溫嶺參與式預(yù)算改革，近年推行“部門預(yù)算進(jìn)基層單元”，拓展了參與式預(yù)算的新界面：融合參與式預(yù)算與代表聯(lián)絡(luò)站，探索“線下全過程監(jiān)督＋線上數(shù)字化應(yīng)用”的參與式預(yù)算模式。一是“部門預(yù)算進(jìn)站全覆蓋”，即將全市所有一級(jí)預(yù)算單位的部門預(yù)算下沉到基層單元，由全市17個(gè)鎮(zhèn)（街、經(jīng)開區(qū)）人大代表聯(lián)絡(luò)中心站進(jìn)行分站審查監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)基層單元全方位參與預(yù)算審查與監(jiān)督。二是線下依托代表聯(lián)絡(luò)站開展部門預(yù)算征詢懇談。例如，2022年，全市43個(gè)代表聯(lián)絡(luò)站通過征詢懇談共征集到針對(duì)部門預(yù)算的意見建議162條，市政府對(duì)人大代表和選民提出的意見建議逐條進(jìn)行回應(yīng)，共吸收了意見建議16條，涉及預(yù)算資金157.4萬元。三是依托溫嶺市人大常委會(huì)以部門預(yù)算（鎮(zhèn)級(jí)為項(xiàng)目預(yù)算）為切入點(diǎn)的“參與式預(yù)算數(shù)智在線”，開發(fā)“選一選、談一談、改一改、督一督、評(píng)一評(píng)”五大應(yīng)用場(chǎng)景，實(shí)現(xiàn)部門（項(xiàng)目）選擇格式化、數(shù)據(jù)采集網(wǎng)絡(luò)化、預(yù)算信息可視化、審查監(jiān)督智能化、公民參與便捷化，形成具有溫嶺辨識(shí)度的全鏈條、全方位、全覆蓋的預(yù)算審查監(jiān)督數(shù)字化應(yīng)用場(chǎng)景。
總之，隨著基層單元在某一層級(jí)的全覆蓋，民眾依托它們不僅廣泛介入基層治理的各個(gè)環(huán)節(jié)，而且直接參與國(guó)家公共權(quán)力的運(yùn)作，由此呈現(xiàn)出全方位的參與界面或場(chǎng)景，展示了基層擴(kuò)大民眾有序政治參與的廣度和深度。
（四）“體”的構(gòu)造：形成參與式的國(guó)家治理共同體
隨著“點(diǎn)”的設(shè)置布局全覆蓋、“線”的聯(lián)結(jié)貫通全鏈條、“面”的擴(kuò)展呈現(xiàn)全方位，點(diǎn)、線、面三者不再是零散孤立的，而被整合為一個(gè)參與式的國(guó)家治理共同體。
從整合的動(dòng)力看，浙江省人大以“上層—中層—下層”三個(gè)層級(jí)的結(jié)構(gòu)性驅(qū)動(dòng)為“點(diǎn)線面”的整合提供了關(guān)鍵動(dòng)力來源。位于結(jié)構(gòu)“上層”的省級(jí)人大對(duì)“民主基層單元”進(jìn)行總體布局，著眼于統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、打破層級(jí)壁壘和整合運(yùn)行功能；位于結(jié)構(gòu)“中層”的地市級(jí)人大通過構(gòu)建組織架構(gòu)和聯(lián)絡(luò)體系響應(yīng)“上層”的布局要求，成為承上啟下的聯(lián)結(jié)樞紐；位于結(jié)構(gòu)“下層”的各個(gè)聯(lián)絡(luò)站則具體負(fù)責(zé)實(shí)現(xiàn)各種應(yīng)用場(chǎng)景。在“上層－中層－下層”三層結(jié)構(gòu)的協(xié)同合力下，激活的“點(diǎn)”、聯(lián)結(jié)的“線”和擴(kuò)展的“面”具備了整合為一體的內(nèi)在動(dòng)力。
就整合的結(jié)果而言，“點(diǎn)線面”整合起來形成了一個(gè)結(jié)構(gòu)與功能的復(fù)合體。如果以區(qū)縣為例，在結(jié)構(gòu)上，這一復(fù)合體縱向上是人大代表聯(lián)絡(luò)站的網(wǎng)絡(luò)體系，從社區(qū)層面的站（點(diǎn)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的中心站到區(qū)縣層面的總站，它們覆蓋了整個(gè)基層場(chǎng)域，為民眾的政治參與提供了廣泛的草根性平臺(tái)；橫向上是人大和“一府一委兩院”聽取民意、吸納民意及與民會(huì)商的作業(yè)空間系統(tǒng)，它們?yōu)楣矙?quán)力機(jī)關(guān)回應(yīng)民意奠定了組織結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)。功能上，這一復(fù)合體集民意的表達(dá)、傳輸與治理者的回應(yīng)于一體，涉及包括立法、行政、監(jiān)察、司法在內(nèi)的國(guó)家公權(quán)力運(yùn)行的各個(gè)領(lǐng)域。
總之，這是一個(gè)民眾參與公共權(quán)力運(yùn)行的共同體，我們不妨稱之為參與式的國(guó)家治理共同體。
三、為浙江經(jīng)驗(yàn)定位：基層政治參與單元有效運(yùn)行的中國(guó)方案
上述分析敘述了浙江省依托基層參與單元，在“點(diǎn)線面體”的運(yùn)作路徑中，擴(kuò)大民眾有序政治參與的故事。如何從理論上解讀這一故事？或者說這一來自地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)所蘊(yùn)含的理論意義是什么？回答這一問題首先需要回到本文開篇提出的問題：在擴(kuò)大民眾有序政治參與的實(shí)踐中，讓基層單元切實(shí)有效地運(yùn)行起來的關(guān)鍵因素或者基本條件是什么？就此而言，浙江的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)以如下五大元素回答了這一問題。
1.單元規(guī)模：小型化。就政治參與單元規(guī)模的選擇而言，可能確實(shí)不存在最優(yōu)的單元。然而，浙江依托“基層單元”的經(jīng)驗(yàn)表明，在超大規(guī)模的國(guó)家和社會(huì)中，尤其在基層社會(huì)中，選擇小型化、微型化的政治參與單元是適當(dāng)?shù)模彩呛侠淼模粺o論人大代表聯(lián)絡(luò)站，還是聯(lián)絡(luò)點(diǎn)，它們都是小規(guī)模的基層單元。一方面，小規(guī)模的參與單元有利于激發(fā)民眾參與的動(dòng)力，“公民參與政治最恰當(dāng)?shù)念I(lǐng)域是與人們生活息息相關(guān)的領(lǐng)域，如社區(qū)或工作場(chǎng)所，因?yàn)檫@是人們最為熟悉也最感興趣的領(lǐng)域。只有當(dāng)個(gè)人有機(jī)會(huì)直接參與和自己生活相關(guān)的決策時(shí)他才能真正控制自己日常生活的過程。”另一方面，在小規(guī)模的參與單元下，參與的人數(shù)較少有利于保障參與的基本秩序，參與單元的范圍較小有助于增強(qiáng)普通民眾參與的效能感，同時(shí)，小規(guī)模的參與單元也有利于國(guó)家治理者真實(shí)掌握民眾需求并給予精準(zhǔn)的回應(yīng)。
2.秩序基礎(chǔ)：制度化。在超大規(guī)模的國(guó)家和社會(huì)，擴(kuò)大政治參與面臨的風(fēng)險(xiǎn)是：參與的急劇擴(kuò)大可能導(dǎo)致參與爆炸，這可能激發(fā)社會(huì)秩序的瓦解和政治秩序的崩潰。因此，擴(kuò)大政治參與的基本前提是確保參與的有序性，即“通過國(guó)家的引導(dǎo)，把公民的政治參與行動(dòng)整個(gè)地納入到民主和法治的軌道上來，通過有效的制度設(shè)計(jì)和公民教育保證公民政治參與在民主和法治的制度框架下良性運(yùn)行。”這意味著富有約束力的制度安排是確立參與有序性的根本保障，正如著名政治學(xué)家亨廷頓所言，“在缺少具有適應(yīng)力強(qiáng)和強(qiáng)有力的政治制度的情況下，參與的擴(kuò)大就意味著不安定和暴亂。”在上述“點(diǎn)線面體”的運(yùn)作框架中，如果說參與規(guī)模的小型化以較小的空間與較少的人數(shù)為實(shí)現(xiàn)參與的有序性提供了有利的條件，那么，相關(guān)法規(guī)、工作規(guī)范和黨的權(quán)威性領(lǐng)導(dǎo)則以制度化的方式化解了擴(kuò)大政治參與所面臨的失序風(fēng)險(xiǎn)。一方面，相關(guān)法規(guī)具有制度化的規(guī)范性。例如，早在2018年浙江省寧波市就制定和實(shí)施了《人大代表聯(lián)絡(luò)站基本規(guī)范》（DB3302/T1102-2018）的地方標(biāo)準(zhǔn)，該標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定了人大代表聯(lián)絡(luò)站的基本要求、建設(shè)要求、接待要求、學(xué)習(xí)要求、活動(dòng)要求、工作保障以及質(zhì)量管理；浙江省衢州市則以立法方式制定了《衢州市人大代表聯(lián)絡(luò)站工作條例》，這是全國(guó)首部關(guān)于人大代表聯(lián)絡(luò)站工作的地方性法規(guī)，于2023年1月1日起正式施行。另一方面，黨的領(lǐng)導(dǎo)既有政治權(quán)威性，也有制度化的約束力。上述“點(diǎn)線面體”的整個(gè)運(yùn)作過程都是在浙江省各級(jí)人大常委會(huì)的統(tǒng)一布局和組織下展開的，黨的領(lǐng)導(dǎo)的政治權(quán)威性體現(xiàn)在人民代表大會(huì)制度化的運(yùn)行過程之中。總之，正是相關(guān)法規(guī)的制度化規(guī)范和政治權(quán)威領(lǐng)導(dǎo)的制度化運(yùn)行，為實(shí)現(xiàn)參與的有序性提供了堅(jiān)實(shí)的制度保障。
3.呼吁效能：雙強(qiáng)化。“民主制度的健康運(yùn)作離不開人民大眾的敏銳嗅覺、主動(dòng)參與和大聲呼吁”。然而，呼吁不僅要大聲，而且還要有力：呼吁不僅能使民眾能夠“發(fā)表他們的看法，以便政治精英們能知其所想、明其所需”，而且能對(duì)政治精英們的決策有足夠的影響力，即滿足達(dá)爾的“公民效能標(biāo)準(zhǔn)”。因此，我們將提高呼吁效能視為“雙強(qiáng)化”的作業(yè)過程：一是強(qiáng)化呼吁的傳播力，二是強(qiáng)化呼吁的影響力。前者的重點(diǎn)是民呼之聲的強(qiáng)度，故此需要在信息傳輸過程中降低呼吁成本（如時(shí)間等）、拓寬參與渠道、縮短溝通鏈條等；后者的關(guān)鍵是民呼之聲的力度，因而要使民眾與治理者之間就公共問題的解決進(jìn)行協(xié)商、溝通，民意最終被治理者所吸納、接受。在“點(diǎn)線面體”的運(yùn)作過程中，提高呼吁效能的雙強(qiáng)化體現(xiàn)在：一方面是“聯(lián)必暢”，民眾不僅依托小規(guī)模的基層單元，而且采取線上線下相結(jié)合的溝通方式，這就大大降低了呼吁的成本、拓展了參與的渠道、縮短了溝通鏈，尤其是“代表有約面對(duì)面”“群眾掃碼說事”等線上一鍵直達(dá)的數(shù)字化手段，極大地提高了呼吁的便捷性、保障了信息傳輸?shù)臅惩ǎ鰪?qiáng)了民呼之聲的傳播力；另一方面，在重大公共事務(wù)的決策過程中，治理者不僅從線下線上聽取、知悉“民呼”之聲，而且按照“商必誠(chéng)”的要求與民眾溝通、會(huì)商，這種會(huì)商增強(qiáng)了民眾呼吁的力度，其影響力的強(qiáng)化有助于治理者改進(jìn)、優(yōu)化其制定的決策，使呼吁切實(shí)有效。
4.回應(yīng)流程：一體化。這是實(shí)現(xiàn)政治參與有效性的關(guān)鍵。簡(jiǎn)單地說，政治參與的有效性體現(xiàn)在民眾呼吁的效能上，但更為關(guān)鍵的是，它意味著將民眾的政治參與“嵌入國(guó)家治理的過程之中”，使國(guó)家治理者對(duì)民眾的呼吁給予程序性和實(shí)質(zhì)性的回應(yīng)。從政治系統(tǒng)論的角度看，治理者回應(yīng)的實(shí)質(zhì)是權(quán)威當(dāng)局的輸出行為：“權(quán)威當(dāng)局所產(chǎn)生的輸出包括約束性決策、實(shí)施這種決策的行為”以及某些相關(guān)的行為。因此，作為輸出的回應(yīng)其實(shí)是一個(gè)包括決策、執(zhí)行、監(jiān)督、反饋等環(huán)節(jié)在內(nèi)的運(yùn)作流程，切實(shí)有效的回應(yīng)意味著回應(yīng)流程的一體化，即各個(gè)環(huán)節(jié)依次推進(jìn)、環(huán)環(huán)相扣。從這一角度來看，在上述“點(diǎn)線面體”的運(yùn)作框架中，回應(yīng)的有效性得益于以下諸多環(huán)節(jié)的一體化：如果說與民會(huì)商有助于治理者決策的科學(xué)化，那么，上述“督”與“促”兩大環(huán)節(jié)的相互支撐則有力地提升了治理者回應(yīng)的有效性：“督必效”表明人大代表和民眾監(jiān)督到位，“促必實(shí)”體現(xiàn)了民眾驅(qū)動(dòng)治理者積極落實(shí)民意訴求的推進(jìn)力量。
5.技術(shù)支撐：數(shù)字化。如上所言，在擴(kuò)大民眾參與過程中，小型化的參與單元無疑有其優(yōu)勢(shì)，但也有其短板，例如它們一般位于基層，基層的民意傳輸會(huì)受到縱向上的層級(jí)限制，等等。數(shù)字化技術(shù)是打破這些限制的重要手段：數(shù)字化的技術(shù)不僅能夠改變過去難以克服的地理空間限制，打破組織結(jié)構(gòu)中縱橫維度的分割與阻隔，而且可以“拓寬公民參與民主活動(dòng)范圍，并且可以跨越之前看似不可逾越的文化藩籬”。在上述“點(diǎn)線面體”的運(yùn)作過程中，無論“點(diǎn)”（基層單元）的搭建、“線”（從民呼到我應(yīng)的聯(lián)線）的聯(lián)結(jié)，還是“面”（參與界面）的展開和“體”（參與式的治理共同體）的構(gòu)建，數(shù)字化技術(shù)提供了強(qiáng)大的支持。正是數(shù)字化技術(shù)極大地激活了基層單元的活力，讓民眾的政治參與既依托基層單元又在一定程度上克服了基層單元固有的局限性。
上述五大元素的演繹清楚地表明，浙江經(jīng)驗(yàn)就本文開篇所提出的問題給出了一個(gè)系統(tǒng)的答案：參與單元的小型化、秩序保障的制度化、呼吁效能的雙強(qiáng)化、回應(yīng)流程的一體化和技術(shù)支撐的數(shù)字化，是讓基層參與單元切實(shí)有效地運(yùn)行起來的五大關(guān)鍵因素或基本條件。在擴(kuò)大人民有序政治參與的實(shí)踐中，如果把這些理論邏輯元素（小型化、制度化、雙強(qiáng)化、一體化和數(shù)字化）與上述實(shí)踐運(yùn)行路徑（“點(diǎn)線面體”）整合為一體，那將是一個(gè)基層政治參與單元有效運(yùn)行的中國(guó)方案。
（作者系中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師；中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《政治學(xué)研究》2023年第3期。）
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