2018年3月,第十三屆全國人大常委會將制定農村集體經濟組織法列入立法規劃農村集體經濟組織是堅持農民土地集體所有和農村基本經營制度的組織載體，堅持農民土地集體所有、堅持農村基本經營制度，就必須鞏固和完善農村集體經濟的組織制度。農村集體經濟組織是在經濟社會發展中避免農民發生兩極分化、逐步實現農民共同富裕的重要組織保障,因此，必須建立起完善的保障其成員合法權利的制度，以避免其被少數人內部控制或被外來資本控制。
2022年12月27日至30日召開的十三屆全國人 大第38次常委會會議對《中華人民共和國農村集體經濟組織法(草案)》(以下簡稱《農村集體經 濟組織法(草案)》)進行了初次審議。會后,全國人大網將《農村集體經濟組織法(草案)》全文公布，向全社會征求意見，受到社會廣泛關注，共收到各種意見、建議兩萬多條，但所有意見中沒有 顛覆性的(認為不需要農村集體經濟組織、不應該制定該法等)。主要的意見具體有以下七個方面。
第一，農村集體經濟組織本身是否應當是市場主體。這個問題在起草過程中有爭議。在關于改革完善農村集體經濟組織制度的中央文件中，曾幾次提到要賦予農村集體經濟組織市場主體的地位。但是，在法案起草和征求意見過程中，多數意見都認為，鑒于農村集體經濟組織的特殊性(例如：土地的所有權不能轉讓；承包到戶的耕地和農民依法使 用的宅基地等屬于農戶的用益物權，集體組織無權擅自處置；集體經濟組織對其成員承擔著多方面的 管理和服務職能等，因此農村集體經濟組織不能破產)，賦予農村集體經濟組織市場主體地位,必須 找到有效的實現形式。為了界定集體經濟組織，法案起草考慮了以下三個方面的因素：一是歷史上早 已形成了這種有效的實現形式，即集體經濟組織可以出資(含合資)依法設立市場主體，并以所出資 產為限，承擔市場風險和債務責任。這種形式自人民公社辦社隊企業開始，就已被普遍采用。二是現 實中還沒有出現過農村集體經濟組織破產的情形。三是如果是市場主體就需要明確向哪個政府部門登記、接受哪個政府部門管理和指導的問題。為此,《農村集體經濟組織法(草案)》將“農村集體經濟組織”界定為:農村集體經濟組織是獨立的民事主體,具有法人地位，可以依法從事相應的民事活 動(如資源發包、物業出租、居間服務、資產參股等)，其自身并不是單純的以營利為目的的經營性市場主體，但可以代表成員以集體組織出資或合資的方式，依法設立市場主體(如合作社、公司等)并向國家市場監管部門登記和接受管理。
第二，關于集體經濟組織成員的認定。這個問題比較復雜，涉及多方面的情況：①對自然取得(如出生、婚嫁、政策性移民等)成員身份的情況意見不大。②對申請取得成員身份的情況有不同意見。《農村集體經濟組織法(草案)》對此作了兩方面 限制：一是申請者必須是非城鎮居民；二是申請者必須退出原來所屬的農村集體經濟組織。③對喪失 成員身份的情況有不同意見，主要是對已取得公務員身份以外的公職人員，如已取得國家事業單位員 工、國有企業員工等身份的人員等，是否應喪失集體組織成員身份有不同意見。④對婦女成員，有意 見要求增加“不因結婚喪失成員身份”的規定。但考慮到情況復雜，初審稿沒有對此做出統一規定。 現實中的主要問題是，如何保障離婚后婦女的土地承包權、宅基地使用權等，要避免出現在娘家和婆家“兩頭空”的現象。
第三，集體經濟組織的合并與分立。主要意見有：①對合并和分立應當有更具體、更細致的規定,要符合絕大多數成員的意愿；?要求增加農村集體 經濟組織“終止”和“撤銷”的條款，并明確條件和程序。由于現實中還沒有這樣的實例，因此，法 律初審稿沒有設置關于“終止”和“撤銷”的條款。
第四，明確國家對農村集體經濟組織的支持措施。因為這是一部“組織法”可以原則性地提出國家對農村集體經濟組織的支持，但具體措施應當由其他相關法律或國家政策做出規定。
第五，對農村集體經濟組織收益分配制度的具體規定。因各地農村集體經濟組織的經濟實力和收益分配情況差別太大，不宜做出統一規定，但國家對農村集體經濟組織以及合作社、公司的財務管理制度，均已有明確規定。
第六，對“村改居”后農村集體經濟組織的存廢 及其資產的處置。因為這還是一個在探索中的問題，實踐并沒有提供多少實例，因此法律初審稿暫對此不作規定。
第七，農村集體經濟組織與村民委員會的關系。 現行《中華人民共和國村民委員會組織法》總則第二條規定：村民委員會辦理本村的公共事務和公 益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。但由于 此前不少地方的農村集體經濟組織不健全、運行不正常，因此農村集體經濟組織的資產管理、經濟活 動等均依法由村民委員會代行其職責。農村集體經濟的組織建立和運行正常后，就需要理清兩者的職 能，區分村民和集體經濟組織成員的權利，明確村民委員會和農村集體經濟組織的權能和職責，在村 黨組織的統一領導下，相互配合、相互支持,各司其職，共同做好農業農村經濟發展和社會治理工作。
《農村集體經濟組織法(草案)》是一部涉及農村諸多基礎性制度的重要法律，關系農村改革、發展、穩定的大局和億萬農民的切身利益，希望該法的制定能受到社會各方面的廣泛關注，群策群力、集思廣益，使該法制定得更加符合現階段中國農村的實際情況，更好地發揮其應有的作用。
(作者系湖南師范大學中國鄉村振興研究院首席專家，第十三屆全國人民代表大會農業與農村委員會主任委員。中國鄉村發現網轉自：《中國農村經濟》2023年第8期 本文節選自：陳錫文《當前農業農村的若干重要問題》)
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