農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關系國計民生的根本性問題，國家對此一直給予高度重視。2017年，習近平同志提出“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，聚焦鄉(xiāng)村建設；2018年，國家又組建了“中華人民共和國農(nóng)業(yè)農(nóng)村部”，足見黨和國家領導人對“三農(nóng)”問題的關注。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是黨的十九大做出的重大戰(zhàn)略部署，是新時代做好“三農(nóng)”工作的總抓手。
一、農(nóng)村土地閑置現(xiàn)狀
有專家認為，土地閑置是那些土地沒有被利用導致荒廢的情況。也有專家認為，土地閑置可以分為農(nóng)業(yè)閑置土地和非農(nóng)業(yè)閑置土地，造成土地閑置問題的原因在于大批農(nóng)民進城務工，以致土地荒廢。
目前，土地閑置問題是一個亟需解決的問題。據(jù)統(tǒng)計資料計算，我國有360萬個行政村和自然村，農(nóng)業(yè)人口高達7億人，占比50%左右，每個村平均人口近195人，建制鎮(zhèn)（包括鄉(xiāng)集鎮(zhèn)）近3.2萬個。我國年均將有1200萬農(nóng)民要轉(zhuǎn)移到城市，由此每年擱置的耕地大約達200萬公頃, 宅基地廢棄空置近760萬公頃, 其他類型的閑置土地更是數(shù)不勝數(shù)。
近年來，隨著城鎮(zhèn)化的加快，進城務工的農(nóng)民越來越多，土地閑置問題愈加嚴重。
農(nóng)村土地閑置會造成以下幾方面的不良后果：一是土地利用率不高，土地資源浪費，降低經(jīng)濟效益；二是違背國家發(fā)展規(guī)劃；三是有效耕地面積縮小，阻礙規(guī)模化經(jīng)營；四是導致土壤肥力下降、耕地質(zhì)量下降，對國家糧食安全造成危險。
日益嚴重的農(nóng)村土地閑置問題會對鄉(xiāng)村振興進程造成干擾，對農(nóng)村治理與發(fā)展帶來困境。合理利用閑置土地，對農(nóng)村長遠和諧發(fā)展具有極其重要的意義。
二、土地閑置的原因分析
第一，農(nóng)業(yè)受自然風險和市場風險影響較大。一方面，農(nóng)民種植莊稼是靠天吃飯，農(nóng)業(yè)基礎設施薄弱、風險高，一旦遇到極端的自然天氣很可能導致顆粒無收。另一方面，盡管國家出臺了相關扶持政策，但由于大多數(shù)地區(qū)仍是傳統(tǒng)的手工種植，農(nóng)作物成本高、收益低，很難達到農(nóng)民對收入的預期。有村民說，“每年對耕種的投入很大，一畝地一年下來的毛利潤有時也就1000元左右。”農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性和落后性嚴重打擊了農(nóng)民種植的積極性，農(nóng)民越來越不愿意種植農(nóng)作物，進而導致土地荒廢。
第二，法律意識淡薄，房地產(chǎn)規(guī)劃和建設問題造成的用地效率低下。一個真實的案例：在某地的城鄉(xiāng)接合處，某開發(fā)商由于資金不到位等原因，樓房建到一半就不得不停工，導致此處房屋荒廢達4年之久。其他地區(qū)也經(jīng)常有所謂“鬼城”的狀況出現(xiàn)。這些都會導致大量的土地閑置。
第三，城鄉(xiāng)收入差距問題。我國最大的發(fā)展不平衡是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，最大的發(fā)展不充分是城鄉(xiāng)發(fā)展不充分。改革開放40多年來，農(nóng)村地區(qū)得到了很大發(fā)展，但城鄉(xiāng)收入差距較大的問題仍然存在，大多數(shù)農(nóng)民進城務工，老人小孩則留在家里，勞動力不足，進而造成土地閑置，而這也存在一定的公共風險。
第四，傳統(tǒng)思想觀念問題。一方面，由于傳統(tǒng)的小農(nóng)思想，進城務工的農(nóng)民不愿放棄自己的土地，以便作為將來的保障；另一方面，土地利用程度不高，農(nóng)民在村里其他地方新建房子后，仍保留著原來的舊房子，從而造成宅基地閑置的狀況。
第五，部分公職人員不作為，執(zhí)法力度不嚴問題。通過查找有關土地制度的法律文件，我們發(fā)現(xiàn)，關于土地閑置的法律仍存在空白。另一方面，部分公職人員監(jiān)督不到位，甚至出現(xiàn)利用裙帶關系將支農(nóng)扶農(nóng)資金貪污的現(xiàn)象，長此以往，自然會導致農(nóng)民耕種積極性不高。
三、新時代解決土地閑置問題的思路
新時代實施“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，必須下大力氣處理好農(nóng)村土地閑置問題。有效利用農(nóng)村土地、盤活農(nóng)村土地資源是農(nóng)村振興、發(fā)展的必要途徑。解決土地閑置問題，需在以下幾個方面做出努力。
（一）加快土地流轉(zhuǎn)，繼續(xù)推進“三權(quán)分置”
所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、承包權(quán)既存在整體效用，又有各自的功能，從當前實際出發(fā)，放活農(nóng)地經(jīng)營權(quán)是農(nóng)村土地規(guī)模化經(jīng)營、現(xiàn)代化運營的關鍵。農(nóng)民作為承包者將土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)出去，自己賺取租金收益，這樣不僅可以解放“人”與“地”之間的束縛，也在一定程度上優(yōu)化了農(nóng)村土地資源的配置，使得地盡其用。
積極落實國家要求，大力實行土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”制度，加快土地流轉(zhuǎn)，將農(nóng)村閑置的土地資源盤活，符合新時代農(nóng)村現(xiàn)代化建設要求，是實施“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”的推動力。
（二）緊抓區(qū)劃調(diào)整契機，加強農(nóng)村基礎設施建設
一方面，我們必須加強農(nóng)村的基礎設施建設投入，加強農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設，發(fā)展機械化農(nóng)業(yè)，利用物聯(lián)網(wǎng)、“互聯(lián)網(wǎng)+”等技術(shù)，建設現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系，發(fā)展信息化農(nóng)業(yè)，增加其技術(shù)含量，從而吸引更多更優(yōu)質(zhì)的人力資本進入農(nóng)村、扎根農(nóng)村、發(fā)展農(nóng)村。
另一方面，當?shù)卣⒅貜某青l(xiāng)統(tǒng)籌思維向城鄉(xiāng)融合思維的轉(zhuǎn)變，著眼于城鄉(xiāng)融合，圍繞“融合”二字下功夫，打破傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)發(fā)展模式。要抓住區(qū)域調(diào)整一體化的有利契機，解決城鄉(xiāng)互聯(lián)互通問題，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。要進一步完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化配置，適時指導種植思路，掌握市場信息，對周邊市區(qū)和縣區(qū)輸出優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品，從而增強農(nóng)地利用效率，減少農(nóng)地閑置，真正實現(xiàn)農(nóng)業(yè)就地增值、農(nóng)民就近增收。
（三）村企合作進行閑置土地開發(fā)，發(fā)展特色小鎮(zhèn)
政府要通過公共資源配置均衡機制，積極撬動社會資本參與農(nóng)村閑置土地開發(fā)，以靈活的機制推動公共資源要素更加公平、合理、高效的配置，因此我們要鼓勵企業(yè)在符合國家法律政策的情況下，積極參與農(nóng)村閑置農(nóng)地、宅基地的開發(fā)，包括發(fā)展PPP項目、指導性開發(fā)、建造特色基礎設施等。
農(nóng)村要因地制宜，積極發(fā)掘其特有的資源優(yōu)勢，促進一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，建立健全現(xiàn)代農(nóng)業(yè)社會化服務體系。以發(fā)展特色小鎮(zhèn)為契機，以鄉(xiāng)風文明、特色資源（包括旅游資源、產(chǎn)業(yè)資源等）、歷史文化等進行凝聚，從而吸引更多資本的流入。這樣，不僅能增加農(nóng)民的收入，也能使得閑置的土地資源得到更高效的利用。
（四）財政支持農(nóng)村綠色生態(tài)建設，避免垃圾占用耕地
鑒于目前我國農(nóng)村多數(shù)地區(qū)生活垃圾仍處于無序拋灑狀態(tài)，財政可以向此方面傾斜，即構(gòu)建以綠色生態(tài)為導向的財政支持模式。要劃轉(zhuǎn)部分財政支農(nóng)資金聚焦于農(nóng)村環(huán)境綜合整治行動，加強土地集約化利用，最終解決耕地垃圾占用的土地閑置問題。
同時，設立農(nóng)村生活垃圾專門管理機構(gòu)，負責農(nóng)村生活垃圾的收集處置管理。目前我國城市生活垃圾收集處置管理，主要由城市管理局或市容管理局等部門負責，而農(nóng)村生活垃圾還沒有專門的職能機構(gòu)進行管理。
（五）加強法制建設，強化政府監(jiān)管職能
保護耕地是國家保障糧食安全的戰(zhàn)略行為，理應由國家承擔保護耕地的必要成本。有關部門要明確閑置土地認定標準，加強執(zhí)法力度，提高公民的守法意識，對于因經(jīng)營能力或其他方面因素造成的土地閑置，要給予一定的懲罰，如依法征收土地閑置費，并適時處置閑置土地。
一方面組織有關部門調(diào)查土地利用情況，明晰土地閑置情況，幫助科學規(guī)劃，使土地得到更有效的利用；另一方面，鄉(xiāng)村振興資金不僅要保障充足，更要使用有效，探索建立涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長效機制，確保有限資金集中投向農(nóng)村重點領域。更重要的是，政府要開通“陽光信息監(jiān)督平臺”，加強對部分公職人員挪用資金、貪污腐敗等情況的監(jiān)督，同時在符合法律的情況下，將財政資金的落實情況定期公開，讓權(quán)力在陽光下運行。
【作者單位：中國財政科學研究院；來源:《中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》2021年1期（此為原稿，與書刊有出入）】
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
