農業農村農民問題是關系國計民生的根本性問題，國家對此一直給予高度重視。2017年，習近平同志提出“鄉村振興戰略”，聚焦鄉村建設；2018年，國家又組建了“中華人民共和國農業農村部”，足見黨和國家領導人對“三農”問題的關注。實施鄉村振興戰略是黨的十九大做出的重大戰略部署，是新時代做好“三農”工作的總抓手。
一、農村土地閑置現狀
有專家認為，土地閑置是那些土地沒有被利用導致荒廢的情況。也有專家認為，土地閑置可以分為農業閑置土地和非農業閑置土地，造成土地閑置問題的原因在于大批農民進城務工，以致土地荒廢。
目前，土地閑置問題是一個亟需解決的問題。據統計資料計算，我國有360萬個行政村和自然村，農業人口高達7億人，占比50%左右，每個村平均人口近195人，建制鎮（包括鄉集鎮）近3.2萬個。我國年均將有1200萬農民要轉移到城市，由此每年擱置的耕地大約達200萬公頃, 宅基地廢棄空置近760萬公頃, 其他類型的閑置土地更是數不勝數。
近年來，隨著城鎮化的加快，進城務工的農民越來越多，土地閑置問題愈加嚴重。
農村土地閑置會造成以下幾方面的不良后果：一是土地利用率不高，土地資源浪費，降低經濟效益；二是違背國家發展規劃；三是有效耕地面積縮小，阻礙規模化經營；四是導致土壤肥力下降、耕地質量下降，對國家糧食安全造成危險。
日益嚴重的農村土地閑置問題會對鄉村振興進程造成干擾，對農村治理與發展帶來困境。合理利用閑置土地，對農村長遠和諧發展具有極其重要的意義。
二、土地閑置的原因分析
第一，農業受自然風險和市場風險影響較大。一方面，農民種植莊稼是靠天吃飯，農業基礎設施薄弱、風險高，一旦遇到極端的自然天氣很可能導致顆粒無收。另一方面，盡管國家出臺了相關扶持政策，但由于大多數地區仍是傳統的手工種植，農作物成本高、收益低，很難達到農民對收入的預期。有村民說，“每年對耕種的投入很大，一畝地一年下來的毛利潤有時也就1000元左右。”農業的弱質性和落后性嚴重打擊了農民種植的積極性，農民越來越不愿意種植農作物，進而導致土地荒廢。
第二，法律意識淡薄，房地產規劃和建設問題造成的用地效率低下。一個真實的案例：在某地的城鄉接合處，某開發商由于資金不到位等原因，樓房建到一半就不得不停工，導致此處房屋荒廢達4年之久。其他地區也經常有所謂“鬼城”的狀況出現。這些都會導致大量的土地閑置。
第三，城鄉收入差距問題。我國最大的發展不平衡是城鄉發展不平衡，最大的發展不充分是城鄉發展不充分。改革開放40多年來，農村地區得到了很大發展，但城鄉收入差距較大的問題仍然存在，大多數農民進城務工，老人小孩則留在家里，勞動力不足，進而造成土地閑置，而這也存在一定的公共風險。
第四，傳統思想觀念問題。一方面，由于傳統的小農思想，進城務工的農民不愿放棄自己的土地，以便作為將來的保障；另一方面，土地利用程度不高，農民在村里其他地方新建房子后，仍保留著原來的舊房子，從而造成宅基地閑置的狀況。
第五，部分公職人員不作為，執法力度不嚴問題。通過查找有關土地制度的法律文件，我們發現，關于土地閑置的法律仍存在空白。另一方面，部分公職人員監督不到位，甚至出現利用裙帶關系將支農扶農資金貪污的現象，長此以往，自然會導致農民耕種積極性不高。
三、新時代解決土地閑置問題的思路
新時代實施“鄉村振興戰略”，必須下大力氣處理好農村土地閑置問題。有效利用農村土地、盤活農村土地資源是農村振興、發展的必要途徑。解決土地閑置問題，需在以下幾個方面做出努力。
（一）加快土地流轉，繼續推進“三權分置”
所有權、經營權、承包權既存在整體效用，又有各自的功能，從當前實際出發，放活農地經營權是農村土地規模化經營、現代化運營的關鍵。農民作為承包者將土地經營權流轉出去，自己賺取租金收益，這樣不僅可以解放“人”與“地”之間的束縛，也在一定程度上優化了農村土地資源的配置，使得地盡其用。
積極落實國家要求，大力實行土地所有權、承包權、經營權“三權分置”制度，加快土地流轉，將農村閑置的土地資源盤活，符合新時代農村現代化建設要求，是實施“鄉村振興戰略”的推動力。
（二）緊抓區劃調整契機，加強農村基礎設施建設
一方面，我們必須加強農村的基礎設施建設投入，加強農業現代化建設，發展機械化農業，利用物聯網、“互聯網+”等技術，建設現代農業產業體系、生產體系、經營體系，發展信息化農業，增加其技術含量，從而吸引更多更優質的人力資本進入農村、扎根農村、發展農村。
另一方面，當地政府要注重從城鄉統籌思維向城鄉融合思維的轉變，著眼于城鄉融合，圍繞“融合”二字下功夫，打破傳統的城鄉發展模式。要抓住區域調整一體化的有利契機，解決城鄉互聯互通問題，促進城鄉融合發展。要進一步完善產權制度和要素市場化配置，適時指導種植思路，掌握市場信息，對周邊市區和縣區輸出優質農產品，從而增強農地利用效率，減少農地閑置，真正實現農業就地增值、農民就近增收。
（三）村企合作進行閑置土地開發，發展特色小鎮
政府要通過公共資源配置均衡機制，積極撬動社會資本參與農村閑置土地開發，以靈活的機制推動公共資源要素更加公平、合理、高效的配置，因此我們要鼓勵企業在符合國家法律政策的情況下，積極參與農村閑置農地、宅基地的開發，包括發展PPP項目、指導性開發、建造特色基礎設施等。
農村要因地制宜，積極發掘其特有的資源優勢，促進一二三產業融合發展，建立健全現代農業社會化服務體系。以發展特色小鎮為契機，以鄉風文明、特色資源（包括旅游資源、產業資源等）、歷史文化等進行凝聚，從而吸引更多資本的流入。這樣，不僅能增加農民的收入，也能使得閑置的土地資源得到更高效的利用。
（四）財政支持農村綠色生態建設，避免垃圾占用耕地
鑒于目前我國農村多數地區生活垃圾仍處于無序拋灑狀態，財政可以向此方面傾斜，即構建以綠色生態為導向的財政支持模式。要劃轉部分財政支農資金聚焦于農村環境綜合整治行動，加強土地集約化利用，最終解決耕地垃圾占用的土地閑置問題。
同時，設立農村生活垃圾專門管理機構，負責農村生活垃圾的收集處置管理。目前我國城市生活垃圾收集處置管理，主要由城市管理局或市容管理局等部門負責，而農村生活垃圾還沒有專門的職能機構進行管理。
（五）加強法制建設，強化政府監管職能
保護耕地是國家保障糧食安全的戰略行為，理應由國家承擔保護耕地的必要成本。有關部門要明確閑置土地認定標準，加強執法力度，提高公民的守法意識，對于因經營能力或其他方面因素造成的土地閑置，要給予一定的懲罰，如依法征收土地閑置費，并適時處置閑置土地。
一方面組織有關部門調查土地利用情況，明晰土地閑置情況，幫助科學規劃，使土地得到更有效的利用；另一方面，鄉村振興資金不僅要保障充足，更要使用有效，探索建立涉農資金統籌整合長效機制，確保有限資金集中投向農村重點領域。更重要的是，政府要開通“陽光信息監督平臺”，加強對部分公職人員挪用資金、貪污腐敗等情況的監督，同時在符合法律的情況下，將財政資金的落實情況定期公開，讓權力在陽光下運行。
【作者單位：中國財政科學研究院；來源:《中國鄉村發現》2021年1期（此為原稿，與書刊有出入）】
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