編者按：1月7日，國務院發展研究中心農村經濟研究部部長葉興慶出席“2024中國農業發展新年論壇”，并以“促進農村土地制度供給與需求相向而行”為題進行了演講。全文經報告人授權發布。
以下為報告全文：
我的發言將聚焦農村土地制度改革。在紀念十一屆三中全會45周年、十八屆三中全會10周年之際，大家對新一輪全面深化改革充滿期待。2022年12月召開的中央經濟工作會議，明確提出“謀劃新一輪全面深化改革”。2023年12月召開的中央經濟工作會議，再次強調“要謀劃進一步全面深化改革重大舉措，為推動高質量發展、加快中國式現代化建設持續注入強大動力。”
改革開放以來，中國經濟增長取得舉世矚目成就、農業農村面貌發生巨大變化，在相當程度上應歸因于改革釋放的制度紅利。新時代以來，中國經濟能夠克服重重困難邁上新的臺階、農業農村現代化實現長足發展，在相當程度上也應歸因于全面深化改革。通過整理、分析十八屆三中全會召開后中央全面深化改革領導小組的歷次會議新聞稿，可以發現：十八屆中央全面深化改革領導小組運行期間，召開了38次會議，涉及“三農”議題共18次、“三農”文件共24份；十九屆中央全面深化改革領導小組（委員會）運行期間，召開了29次會議，涉及“三農”議題共13次、“三農”文件共19份；二十屆中央全面深化改革委員會已召開3次會議，涉及“三農”文件1份。
今年的新年論壇主題是“加快開創農業強國建設新局面”。2022年12月，習近平總書記在中央農村工作會議上對加快建設農業強國進行了深刻闡述，強調“要依靠科技和改革雙輪驅動。”2023年7月，二十屆中央全面深化改革委員會第二次會議審議通過《深化農村改革實施方案》，談及下一步深化農村改革的主線，即處理好農民與土地的關系。在加快建設農業強國的大背景下，要準確把握農民和土地關系新的歷史方位。錨定農業強國目標深化農村土地制度改革，涉及兩個維度：一是中國人的飯碗要牢牢端在自己手中，新形勢下要想端牢飯碗，需解決土地、種子、農民和主產區積極性等問題；二是推進鄉村振興重要的是釋放鄉村多元化功能。
以增強農產品供給保障功能為目標，深化農用地制度改革
保障糧食和重要農產品穩定安全供給始終是建設農業強國的頭等大事。改革開放初期，我國實行家庭聯產承包責任制，六年時間，糧食產量從六千多億斤增加至八千多億斤。1984年中央一號文件首次提出允許農民轉包土地。長期以來，中國土地制度在家庭聯產承包責任制基礎上持續鞏固和完善。雖然“三權分置”這一概念是逐步明晰化和系統化，但早在二十世紀八十年代中期就已然存在于實踐探索之中。農業經營體制的不斷完善，為我國現階段糧食生產能力的持續穩步提高發揮了重大作用。2023年全國糧食總產量13908.2億斤，如何守住或進一步提高糧食生產能力，仍面臨兩大挑戰：一是高度碎片化的承包地，日趨老齡化的農業勞動力如何建設現代農業；二是有限的耕地資源如何滿足多元化的食物需求。
應對第一個挑戰，未來我國農業經營體制的完善要更多地考慮到耕地作為一種生產要素，如何進一步釋放其功能。從歷史視野來看，與我國資源稟賦相似的東亞國家和地區，包括日本和中國臺灣，其教訓值得我們深刻汲取。二戰以后，日本實行土地改革，建立土地私有制。1961年，為促進土地流轉，日本政府制定《農業基本法》。1993年，中國臺灣廢止《耕者有其田條例》，并逐步意識到土地流轉的重要性。但在土地私有制下，通過土地所有權流轉和土地出租這兩條途徑促進土地流轉的結果并不理想。當然，這與資源稟賦、文化傳統等也存在諸多聯系。在我國當前的體制背景下，耕地要發揮其要素功能，需解決兩個問題：一是地租過高的問題。地租是張三的財產性收入，也是李四的生產性成本。我們要保護承包戶的利益，即承包戶的財產性收入，也要平等保護經營者的利益。在我們近期進行的超過9000個樣本的規模種糧主體問卷調查中，反映最多的是地租成本過高、流轉關系不規范及流轉期限過短問題。依賴短期土地租賃，能否培養出一大批支撐未來中國農業發展、特別是商品糧的提供者，這是下一步完善承包地制度需考慮的問題。二是土地市場失靈的問題。一些人認為，通過市場配置資源，土地自然會流轉集中，經營規模自然會逐步擴大。實際上，在農地資源配置中，市場一定程度是失靈的。通過分析日本和中國臺灣地區農業經營格局的變化過程，可以發現，農地市場相當復雜，不僅僅是簡單的市場交易，文化傳統、人情世故等因素也發揮著重要作用。與日本和中國臺灣地區相比，我們的農村集體土地所有權可能會讓我們走出一條不同的農業規模經營道路。總之，耕地是用來種的，不是用來囤的，是用來生產農產品的，不是用來創造財產性收入的。這是一種價值取向。中央已經有現成的制度框架，即三權分置。我們下一步完善三權分置框架，應由價值取向決定政策取向和改革走向。
應對第二個挑戰，需要處理好耕地利用優先序問題。實行土地用途管制是《土地管理法》的重要內容，即嚴格控制農用地轉為建設用地。此外，還存在兩個新管制：一是耕地用途管制，即耕地即便沒有改變農用地屬性，也不能隨意轉變成林地和園地等其他農用地；二是耕地種植用途管制，即要求耕地主要用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農產品及飼草飼料生產。在有限耕地資源條件下，種植糧食作物與經濟作物比較收益差距大，不能完全依賴平衡效益來控制耕地種植用途。國家的優先序，即土地用途管制、耕地用途管制和耕地種植用途管制，如何轉變為農民自覺的行為，這涉及到如何進行利益補償和如何對待地區比較優勢問題。再一個就是大食物觀，從個人角度理解習近平總書記提出大食物觀的一個重要戰略意圖是在19億畝耕地之外開辟更多的食物來源，否則僅靠19億畝耕地，無法滿足人民群眾日益增長的食物需求。
以增強鄉村多元化功能為目標，深化農村建設用地制度改革
全面推進鄉村振興是新時代建設農業強國的重要任務。鄉村有活力，才能從根本上實現鄉村振興。如何通過釋放鄉村的多元化功能來增強鄉村活力，涉及到兩個問題：
第一個問題是怎樣構建適應鄉村產業特征的供地制度。早期鄉鎮企業之所以能發展起來的一個重要原因，是鄉鎮企業利用本村集體土地，幾乎不存在土地成本。上世紀九十年代初期的鄉鎮企業改制和“三集中”，1998年修訂的《土地管理法》第四十三條規定興辦鄉鎮企業使用本集體經濟組織農民集體所有土地必須經依法批準，2004年起下達新增建設用地指令性計劃指標，這使得利用農村集體土地發展鄉鎮企業的空間大大收窄。全面推進鄉村振興的首要任務是產業振興，構建與鄉村產業內在特征相適應的供地制度，是下一步深化農村土地制度改革繞不開的問題，否則鄉村產業振興無從談起。
第二個問題是怎樣構建適應鄉村人口變化的宅基地制度。我國現行農村宅基地制度的基本特點是符合條件的農民可根據需求在本村集體內免費申請。當前，我國約有360萬個集體土地所有權單位，其中絕大部分為村民小組，以前為生產隊。農民只能在本集體土地所有權地域范圍內申請宅基地，“畫地為牢”導致居住空間碎片化和村莊用地利用效率低下，也導致農村基礎設施和公共服務體系規模不經濟、建設和運營成本過高。未來宜居宜業和美鄉村建設，要探索建立跨土地集體所有權地域邊界的宅基地分配和管理制度。
深化新一輪農村土地制度改革應把準幾個關鍵點。首先，要把準農村土地制度立論基礎的轉折性變化。這包括社會保障制度與承包地保障功能的消長變化，承包戶勞動和資本機會成本提高對“惜地”“養地”傳統的挑戰，農戶分化、代際差異要求明晰“農民利益不受損”的指向性，人口跨集體邊界流動、土地權能跨集體邊界配置對集體經濟組織封閉性的挑戰。其中，“農民利益不受損”是土地制度改革三條底線之一。值得思考的是，這里的“農民”指的是誰？是9.2億農村集體經濟組織成員，是7.1億農村戶籍人口，是4.9億鄉村常住人口，還是1.7億農業勞動力？其次，要把準農村土地制度改革的窗口期。到2035年只剩下12年，時間緊迫。最后，要把準農村土地制度改革的方法論。二十屆中央深改委第二次會議指出，“要把頂層設計同基層探索有機結合起來，允許和鼓勵不同地區因地制宜探索，善于發現和總結基層的實踐創造，對探索創新中遇到困難的要及時給予支持。”下一步深化農村土地制度改革按此做就會取得更大成效。
（作者系《中國鄉村發現學術委員》，國務院發展研究中心農村經濟研究部部長。中國鄉村發現網轉自：國家農業農村發展研究院 微信公眾號）
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