黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》（簡稱《決定》），提出城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國式現代化的必然要求。《決定》強調必須統(tǒng)籌新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，全面提高城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設、治理融合水平，促進城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動，縮小城鄉(xiāng)差別，促進城鄉(xiāng)共同繁榮發(fā)展。《決定》的這些內容反映出黨中央對城鄉(xiāng)融合發(fā)展最新的重大判斷，充分顯示城鄉(xiāng)融合在改革發(fā)展全局中比以前有更高的地位、有更重的分量，由此也可以認為城鄉(xiāng)融合是全面深化改革的突破方向之一。
城鄉(xiāng)融合發(fā)展在政策延續(xù)中又有突破。黨的十八大以來，我國在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進新型城鎮(zhèn)化方面取得了顯著進展。黨的十九大部署要求建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系。為此，2019年4月，中共中央、國務院印發(fā)《關于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》。黨的二十大報告提出，堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展，堅持城鄉(xiāng)融合發(fā)展，暢通城鄉(xiāng)要素流動。黨的二十屆三中全會著眼于為中國式現代化提供強大動力和制度保障，在部署重大改革任務中，要求“完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制”，并對城鄉(xiāng)融合的路徑、目標作出要求。城鄉(xiāng)融合發(fā)展改革的這條主線反映出城鄉(xiāng)關系演進的事實邏輯、城鄉(xiāng)融合創(chuàng)新發(fā)展的實踐邏輯以及體制機制改革的政策邏輯。
根據《決定》精神，圍繞如何完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制，未來五年，或將有一系列密集性的改革舉措出臺，多個方面值得期待。
1、城鄉(xiāng)要素雙向流動
城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動方面將有更多突破。城鄉(xiāng)要素流動，以往這在不少地方被視為“兩件事”。比如，當談及城鎮(zhèn)化時，這些地方的領導更多強調農業(yè)轉移人口在向城市流動過程中，在城市一端應優(yōu)化哪些政策。而當講到鄉(xiāng)村振興時，則更強調要創(chuàng)造什么樣的條件，使得鄉(xiāng)村能夠更多匯聚人才、土地、資金、信息等要素。《決定》從城鄉(xiāng)融合角度提出，城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動，這在政策層面是一個重要創(chuàng)新。
當前由于城鄉(xiāng)壁壘在不同程度上依然存在，城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動還沒有全面實現。比如說，一些大城市對農業(yè)轉移人口還是有一定的落戶門檻限制。同時，城市人才入鄉(xiāng)的激勵機制剛剛探索起步，各類人才返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)、服務鄉(xiāng)村，或者在鄉(xiāng)村生活，還面臨一些困難和挑戰(zhàn)。有一些農村集體經濟組織，希望探索外來人才加入機制，以吸引城市人才促進鄉(xiāng)村發(fā)展，但體制機制方面還存在著不配套之處。人口人才只是城鄉(xiāng)要素中的一種，其他要素包括土地、資金、技術、數據等都存在雙向流動不平衡、不充分的問題。這方面長長的問題清單有望成為下一步一項項改革清單。
2、農業(yè)轉移人口市民化
農業(yè)轉移人口市民化將取得新的實效。但也要看到，近年來，農業(yè)轉移人口市民化的進展速度和市民化融合程度在一些地區(qū)是“不及預期”的。這背后有多種原因，其中一個原因需要特別警惕，就是在城市經濟面臨增長挑戰(zhàn)從而出現就業(yè)市場供需不平衡，以及城市財政吃緊的情況下，有些城市對推動實現農業(yè)轉移人口市民化出現動力減弱、能力不濟的新情況。此外，還需要警惕和厘清一種模糊的認識，這種觀點認為既然要推進城鄉(xiāng)融合，農業(yè)轉移人口市民化是否就可以不用往前推進了。
《決定》結合城鄉(xiāng)融合的部署，提出要“加快農業(yè)轉移人口市民化”，具有強烈的針對性。加快農業(yè)轉移人口市民化，這是城鄉(xiāng)融合的應有之義。這項工作涉及城市大量的“硬建設”和“軟服務”，蘊藏著雄厚的內需潛力。更為重要的是，這有利于許多家庭更好地制定他們的家庭規(guī)劃，提高當代和下一代人的素質，對于全面建設社會主義現代化國家的意義更加深遠。
《決定》提出，推行由常住地登記戶口提供基本公共服務制度，推動符合條件的農業(yè)轉移人口社會保險、住房保障、隨遷子女義務教育等享有同遷入地戶籍人口同等權利，加快農業(yè)轉移人口市民化。這對農業(yè)轉移人口市民化提出了明確的任務要求。接下來，在研究“十五五”城市發(fā)展規(guī)劃時，各地政府公共服務部門以及商業(yè)服務機構都有必要將農業(yè)轉移人口市民化納入城市發(fā)展的“變量”。
3、都市圈和中小城市發(fā)展
都市圈和中小城市將在城鄉(xiāng)融合發(fā)展中獲得更多支持。《決定》提出，為完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制，必須統(tǒng)籌新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興。從綜合條件分析來看，都市圈以及縣城等中小城市是統(tǒng)籌新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，進而也是推動城鄉(xiāng)融合改革發(fā)展的重要載體。
我國城市群都市圈占全國人口約70%，經濟總量占比超過80%，其人口和經濟總量在全國的比重還在增加。我國中小城市總體上數量不足，綜合承載能力更是有限。這其中，縣域是城鄉(xiāng)融合基本的空間治理單元，縣域經濟占我國經濟總量半壁江山，人口占比超過50%，而且縣城是城鄉(xiāng)融合的“樞紐性區(qū)域”，但基礎設施與公共服務還存在一些短板。還有一些“特大鎮(zhèn)”，其人口與經濟規(guī)模達到中小城市級別，但行政管理權限受到一定限制，也需要得到進一步支持發(fā)展。《決定》提出，“建立都市圈同城化發(fā)展體制機制”，“深化賦予特大鎮(zhèn)同人口和經濟規(guī)模相適應的經濟社會管理權改革”，這對未來優(yōu)化城市空間結構提出了重要方向。
4、深化土地制度改革
土地制度改革將穩(wěn)慎推進。《決定》提出，保障進城落戶農民合法土地權益，依法維護進城落戶農民的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，探索建立自愿有償退出的辦法。同時，《決定》允許農戶合法擁有的住房通過出租、入股、合作等方式盤活利用。有序推進農村集體經營性建設用地入市改革，健全土地增值收益分配機制。這體現了對農民負責任的改革導向，同時也為深化改革劃定了“基準線”，指明了可操作的路徑。
結合筆者的調研情況來看，由于受各方面因素的影響，經濟發(fā)展還面臨著一些不確定性，因此允許農民有較長時間去適應城鄉(xiāng)兩種生活，然后自愿作出選擇，這是非常有必要的。與此同時，如何讓農民在城鄉(xiāng)融合發(fā)展過程中，依法依規(guī)獲得更多的收益，這也是改革所要解決的問題。隨著城鄉(xiāng)融合進一步發(fā)展，會有更多的人才下鄉(xiāng)，會有更多鄉(xiāng)村康養(yǎng)文旅等產業(yè)需要布局，這對農村基本經營制度的改革、土地制度改革等方面形成現實需求，形成進一步改革的動力。從這個意義上講，《決定》對下一步守正創(chuàng)新、深化改革，在操作層面上提出了一系列新課題。
5、提升政策協同性
城鄉(xiāng)融合相關政策的協同性將有明顯提升。城鄉(xiāng)融合發(fā)展與城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興等政策體系密切相關。《決定》在增強這些政策的協同性方面將發(fā)揮作用。《決定》提出，“必須統(tǒng)籌新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興”，“全面提高城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設、治理融合水平”。《決定》還提出“縮小城鄉(xiāng)差別，促進城鄉(xiāng)共同繁榮發(fā)展”的要求，這也有利于以此對相關政策的一致性進行評估。
但從實際工作所面臨的情況來看，要實現政策協同也并非易事。為此，筆者建議要清晰界定新型城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村全面振興等政策體系的內涵，比如對于有的城市化地區(qū)，可以考慮進行城鎮(zhèn)化率考核，而對有的地區(qū)則只進行鄉(xiāng)村振興任務的督促落實。需要進一步明確城鄉(xiāng)融合在改革領域的統(tǒng)籌性地位，特別是要抓住要素平等交換、雙向流動等城鄉(xiāng)融合領域的關鍵問題，深化改革以求突破，避免城鄉(xiāng)融合陷入城鄉(xiāng)低水平發(fā)展、低水平結合的狀態(tài)。還有一點是，城鄉(xiāng)融合極具地方特色，同時改革的難度又很大，因此可以考慮在符合大方向、符合底線的前提下，支持地方劃小區(qū)域范圍，在程序和效果可控的前提下，就一些改革進行前沿性的制度探索。
作者系中國區(qū)域科學協會副理事長、研究員；中國鄉(xiāng)村發(fā)現網轉自：《21世紀經濟報道》2024年7月30日第4版
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