如何處理工農關系、城鄉(xiāng)關系，在一定程度上決定著中國式現代化的成敗。黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》（以下簡稱《決定》）指出，城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國式現代化的必然要求，明確將城鄉(xiāng)融合發(fā)展作為處理工農關系、城鄉(xiāng)關系的目標。這與許多國家在現代化過程中將工業(yè)化、城市化作為發(fā)展目標有顯著的差別，是中國式現代化的關鍵內容。
當前，我國在實現現代化過程中正面臨如何統(tǒng)籌工農和城鄉(xiāng)關系的問題。經歷了三十多年的快速發(fā)展，2023年我國常住人口城鎮(zhèn)化率已經達到了66.16%，進入了城鎮(zhèn)化的后半程。但是，常住人口城鎮(zhèn)化率比戶籍人口城鎮(zhèn)化率高出近20個百分點，粗略估算，仍然有近3億人口沒有在常住地落戶，而是處于流動的狀態(tài)之中，我們稱之為流動務工群體或農民工。這個規(guī)模巨大的流動群體并非暫時的現象，而是自20世紀90年代中期就形成規(guī)模并經歷了不斷的增長。他們離開中西部地區(qū)的農村，到東部地區(qū)的城市務工，構成了中國產業(yè)工人的主體，是“世界工廠”的主力。他們的子女和老人一般都留在中西部地區(qū)的農村或城鎮(zhèn)，大部分務工人員都保留有農村的承包地和住房。外出務工而不落戶，是這個群體規(guī)模不斷增長的主要原因，形成了中國現代化過程中最為獨特的人口現象，也帶來了巨大的區(qū)域差異。一方面，東部地區(qū)的城市“人滿為患”，在一些工業(yè)發(fā)達的城市地區(qū)，外來人口遠遠多于本地戶籍人口。這些外來人口由于無戶籍、無住房、流動性強，給當地的公共服務和社會治理帶來了較大的困難。另一方面，中西部的許多縣域卻面對人口大量外流所造成的“空心化”趨勢。由于常住人口顯著少于戶籍人口且以老人和未成年人為主，產業(yè)發(fā)展和升級缺乏勞動力和人才，商業(yè)、服務業(yè)缺乏人氣，城鎮(zhèn)發(fā)展也面臨日益嚴重的困境。根據第七次全國人口普查數據，這種流動的趨勢和模式都很穩(wěn)定，并無明確的改變跡象。這對于改變我國“東重西輕”的發(fā)展格局和縮小區(qū)域差異都帶來了巨大的挑戰(zhàn)。
從發(fā)展的歷程來看，片面依靠大城市發(fā)展、提高東部地區(qū)城市容納能力和推動流動人口落地落戶的做法并不足以解決當前的問題。這背后根本性的困難在于，流動務工群體如果在東部地區(qū)落地落戶，就需要將中西部地區(qū)的子女甚至老人都遷移過來，不但超出了這個群體的遷移能力，也遠遠超出了東部地區(qū)城市的容納和承載能力。根據相關的統(tǒng)計數據估計，跨省的農民工群體總規(guī)模至少在6000萬左右，如果加上老人子女，則總規(guī)模將近2億。如果他們都在東部務工地區(qū)落地落戶，則難以避免出現低收入人群聚集區(qū)甚至貧民窟，而且也不利于實現西部大開發(fā)和中部崛起的全國戰(zhàn)略目標。《決定》強調，城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國式現代化的“必然要求”。正是針對中國城鎮(zhèn)化過程中的這個關鍵問題而言，該要求統(tǒng)籌了新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，兼顧了工農關系、城鄉(xiāng)關系和區(qū)域關系，是高瞻遠矚的發(fā)展戰(zhàn)略。
當前，從事非農產業(yè)的農民工有3億左右，其中住在農村的約1.2億，住在城鎮(zhèn)和外地的約1.8億。這個規(guī)模龐大的群體及其家人（子女和老人）的安頓是中國發(fā)展過程中的一個關鍵問題。安頓這個群體，并非簡單地使這個群體盡快地落戶定居，而是使這個群體能夠在工農、城鄉(xiāng)和區(qū)域之間自主選擇、自由轉換、進退有據、流動有序。過去的發(fā)展經驗表明，流動務工群體是中國經濟的活力和彈性的重要來源，也是中國社會穩(wěn)定的重要保障。城鄉(xiāng)融合發(fā)展的核心要義，就是要打通城鄉(xiāng)之間阻礙要素流動的體制機制障礙，促進城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動，縮小城鄉(xiāng)差別，促進城鄉(xiāng)共同繁榮發(fā)展。
城鄉(xiāng)之間的要素，主要包括“人、地、錢”三類。這些要素流動不暢，或者單向流動、片面聚集，就會形成新的城鄉(xiāng)二元結構。而要實現其順暢流動，關鍵在于要對這三類要素的關系有正確的認識。有些對城鄉(xiāng)融合的認識和做法，將注意力集中在土地和資金上，認為只要將土地和資金分配制度在城鄉(xiāng)間進行統(tǒng)一并軌，就能實現要素的順暢流動，就能實現“融合”。這種認識片面地強調“地”和“錢”的流動和分配，而忽略了“人”，企圖通過安排“地”和“錢”來安排“人”。基于這種認識的“城鄉(xiāng)融合”，忽視了農民工作為連接工農、城鄉(xiāng)和區(qū)域的主體意愿，建設的城市既非人民的城市，振興的鄉(xiāng)村也非農民的鄉(xiāng)村，最終也不會實現城鄉(xiāng)的共同繁榮發(fā)展。
以人為本、以農民工為中心的城鄉(xiāng)融合發(fā)展，要處理好“人、地、錢”的關系，將“人”放在首位，就是將農民工的意愿和權利放在首位。《決定》首先明確的就是進城務工農民的“兩束”權利。在城市享有與遷入地戶籍人口同等的權利，包括“社會保險、住房保障、隨遷子女義務教育等”；在農村，即使進城落戶的農民仍然享有“土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權”，“探索建立自愿有償退出的辦法”。這“兩束”權利，一束在城，一束在鄉(xiāng)，農民無論進城落戶與否，都可以同時享有。《決定》對此“兩束”權利的明確，具有重要的歷史、現實和政策意義，是完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制的關鍵。流動的農民，不但兼具工農、城鄉(xiāng)等雙重身份特征，而且更為重要的是，他們是作為家庭成員在流動，而不是作為單純、獨立的個體在流動。農民外出務工的動力是掙錢，但首先是為家里人掙錢。現在的農民工一般有兩個或三個“家”，在務工地有個臨時的“家”，在老家縣城有個新建的“家”，在老家農村有個古老的“家”。以中生代農民工為例，這些農民工在東部務工地有個臨時住所，或是工廠宿舍，或是廉價出租房；他們在農村還有個家，其年長的父母隔代看護、撫育和陪讀自己的未成年子女；我們可以稱之為“兩頭家”。大部分的農民工雖然身在外地，但心在老家，老家才是他們的重心所在。他們一般不把孩子或父母接到務工城市，一是因為難以負擔生活費用，二是子女上學也成問題，因為自己的身份而難以為子女爭取到平等待遇。“兩頭家”的務工群體，是中國社會最大的中低收入和弱勢群體，也是中國社會實現共同富裕的重要群體。城鄉(xiāng)融合發(fā)展的主要思路，就是要明確這個群體的“兩束”權利，保證城里的“家”享有城市待遇，農村的“家”享有農村待遇，農村是農民的農村，城市也應該是無條件接納農民的城市。只有同時享有這兩種權利和待遇，這個群體才會心有所安，才會放心打拼，中國經濟社會的活力和穩(wěn)定均有賴于此。
農民的意愿和權利得到保障是城鄉(xiāng)融合的前提，但僅有此前提是不夠的。城鄉(xiāng)共同繁榮發(fā)展，關鍵是要打好“宜業(yè)”“宜居”這兩張牌。以人為本的城鄉(xiāng)融合發(fā)展，意味著宜業(yè)宜居的主體是農民，宜業(yè)首先是農民的宜業(yè)，宜居首先是農民的宜居，或者說是以農民為主體、覆蓋全體人民的宜業(yè)宜居，這是城鄉(xiāng)融合與一般意義上的城鎮(zhèn)化的根本區(qū)別。
以農民為主體，就要區(qū)分城鄉(xiāng)融合在區(qū)域間的差異。中西部地區(qū)的縣域經濟社會要集聚人氣。集聚人氣的關鍵，不在于用制度或政策手段阻止勞動力外流，也不在于吸引其他地區(qū)的人口流入，而在于讓準備外出的勞動力晚些出去，讓有回鄉(xiāng)打算的勞動力早些回來。這一早一晚，其中大有文章可做。縣城的高端產業(yè)和服務業(yè)是留住年輕人的關鍵，而縣域的涉農產業(yè)、富民產業(yè)是吸引老年人返鄉(xiāng)的關鍵。返鄉(xiāng)人員的主體是五十歲以上的農民工，他們在外地勞動力市場上找工作會遇到很大的困難，而他們的孫輩往往剛剛出生，需要有人看護、撫育和陪讀。在這個年齡段，他們的父母已經七八十歲，在世的話也需要有人照料。他們返鄉(xiāng)后仍然要從事勞動，無論是在縣城還是農村，構成了中西部地區(qū)縣域勞動力的主體。以人為本的城鄉(xiāng)融合發(fā)展，是要通過壯大縣域富民產業(yè)、實現鄉(xiāng)村全面振興，使農民能夠在縣城、鄉(xiāng)村和村莊的三級體系內亦工亦農、亦城亦鄉(xiāng)地自由流動和自主轉換，打通農民的返鄉(xiāng)“通道”，為返鄉(xiāng)農民打造一個穩(wěn)定的“家”。相比之下，東部地區(qū)的縣域是產業(yè)基地和經濟發(fā)達地帶，城鄉(xiāng)融合發(fā)展是要為產業(yè)升級和城鎮(zhèn)發(fā)展提供良性的體制機制，關鍵在于吸引少部分有能力、有意愿的農民工落地落戶。落戶意愿和落戶能力較強的人群是外來人口中的佼佼者，他們的不斷落地，能夠為產業(yè)升級和城鎮(zhèn)發(fā)展提供源源不絕的動力。《決定》明確了以此為目的的體制機制。一是城鄉(xiāng)“兩束”權利的同時享有是落地的前提保障；二是根據東部地區(qū)的實際，“深化賦予特大鎮(zhèn)同人口和經濟規(guī)模相適應的經濟社會管理權改革”，引導大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展，這對于江蘇、浙江、廣東等城鎮(zhèn)發(fā)達的區(qū)域有重要的意義；三是“建立新增城鎮(zhèn)建設用地指標配置同常住人口增加協(xié)調機制”，給予地方政府動力，使得新落戶人口能夠融入當地社會。這些體制機制的完善都是圍繞以人為本的城鄉(xiāng)融合發(fā)展展開的。
打造宜業(yè)宜居的城鄉(xiāng)融合地帶，構建產業(yè)升級、人口集聚、城鎮(zhèn)發(fā)展的良性互動機制，全國東中西部的縣域都有共同的使命。一個使命是要持續(xù)推進基礎設施的一體化和公共服務的均等化，將縣域建設成為一個產業(yè)繁榮、通勤便利、服務完備、生態(tài)宜居的生產生活圈；另一個更為重要的使命是要實現鄉(xiāng)村全面振興，將村莊建設成為農民的宜居“家園”和城市人休閑康養(yǎng)的“樂園”。在這個意義上，鄉(xiāng)村振興可以說是城鄉(xiāng)融合的基礎工程。
本文系國家社科基金重大項目“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的理論與實踐研究”（22&ZD189）階段性成果
作者系北京大學社會學系系主任、教授；中國鄉(xiāng)村發(fā)現網轉自：《中國社會科學報》2024年8月22日
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