中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》提出：以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，堅持以人為核心推進新型城鎮化，尊重縣城發展規律，順應縣城人口流動變化趨勢，加快發展大城市周邊縣城、積極培育專業功能縣城、合理發展農產品主產區縣城、有序發展重點生態功能區縣城、引導人口流失縣城轉型發展。立足資源環境承載能力、區位條件、產業基礎、功能定位，分類施策，經過一個時期的努力，在全國范圍內基本建成各具特色、富有活力、宜居宜業的現代化縣城。
一、明確各縣功能定位，分類引導縣城發展方向
我國現有1472個縣、394個縣級市，還有一些近期縣改區的遠離中心城市的區政府所在地，數量眾多，差異很大。如大城市周邊的縣城距離大城市很近，便于接受大城市的輻射帶動。隨著大城市要素成本的提高，產業鏈條向周邊縣城延伸。大城市的交通比較發達，人才比較密集，周邊縣城容易承接大城市的知識溢出和產業轉移?！兑庖姟诽岢觯褐С治挥诔鞘腥汉投际腥Ψ秶鷥鹊目h城融入鄰近大城市建設發展，主動承接人口、產業、功能特別是一般性制造業、區域性物流基地、專業市場、過度集中的公共服務資源疏解轉移，強化快速交通連接，發展成為與鄰近大城市通勤便捷、功能互補、產業配套的衛星縣城。所謂都市圈是超大城市、特大城市和輻射功能強的大城市輻射影響的范圍，輻射半徑一般100公里至150公里。城市群是多個城市共同輻射影響的區域，范圍更大一些。如成都都市圈規劃范圍包括成都、德陽、眉山、資陽四市所轄范圍，由于都市圈的交通設施網絡化水平不斷提高，縣城的區位劣勢在弱化，成本優勢在強化，為縣城的發展帶來了機遇。除了成都都市圈，其他大城市周邊的縣城也應抓住加快發展的機遇。
專業功能縣城指具有資源和交通優勢的縣城，如有的縣域擁有礦產資源或旅游資源，有的縣域交通比較發達，還有的縣城位于邊疆地區，負有特殊的使命和功能。在國家的支持下，通過建設高水平的產業發展平臺，依托自身優勢發展特色經濟和支柱產業，提高就業吸納能力，發展成為先進制造、商貿流通、文化旅游等專業功能縣城。
位于農產品主產區的縣，耕地較多，農業發展條件好，農業種植面積大。位于農產品主產區的縣城一般來講，工業化程度低，經濟基礎比較薄弱，就業崗位比較少，縣城規模比較小，應在國家政策支持下，集聚發展二三產業，延長農業產業鏈條，做優做強農產品加工業和農業生產性服務業，更多吸納縣域內農業轉移人口，為有效服務“三農”、保障糧食安全提供支撐。
位于江河上游或生態比較脆弱的地區謂之生態功能區。為了保護生態，就要盡可能減少人類的活動，限制發展工業尤其是有污染高排放的產業。一般來說，被劃為生態功能區的縣域人口數量少，但土地面積大。位于重點生態功能區的縣城應因地制宜推動綠色發展，發展適宜產業和清潔能源，有序承接生態地區超載人口轉移，為保護修復生態環境、筑牢生態安全屏障提供支撐。國家應通過完善財政轉移支付制度，增強公共服務供給能力，保障縣城居民生活水平不斷提高。
隨著人口向城市群、都市圈和大城市集聚，很多縣的人口不斷減少，這是符合歷史發展趨勢的。一般來說，人口減少的縣域數量很多，人口減少的縣城數量不多。依托資源開發發展起來的縣城，由于礦產資源瀕臨枯竭，其他產業無條件發展，縣城的人口將有所減少，要防止人口流失縣城盲目建設。應結合城鎮發展變化態勢，嚴控城鎮建設用地增量、盤活存量，促進人口和公共服務資源適度集中，加強民生保障和救助扶助，有序引導人口向經濟發展優勢區域轉移。
綜上所述，應對各類縣城進行識別，確定縣城的基本特征和類型，明確各個縣城的功能定位和發展方向，因地制宜，分類施策，統籌縣城生產、生活、生態、安全需要，補短板，強弱項，堅持以人為核心推進城鎮化?！兑庖姟芬?，各級政府應切實履行制定規劃政策、提供公共服務、營造制度環境等方面職責。強化規劃引領，堅持“一縣一策”，明確建設重點、保障措施、組織實施方式，精準補齊短板弱項，防止盲目重復建設。
二、加強產業平臺建設，引導產業集中集聚發展
我國有將近3億的農民工，1億左右跨省到沿海發達地區打工，1億左右到省內大中城市務工經商，還有1億左右在縣城和小城鎮或工或商或亦農亦商。在國際形勢劇烈變化的背景下，沿海地區對外來勞動力的吸納能力在下降，就近城鎮化進入縣城就業成為很多離開農村的勞動者的選擇。一些已經外出的農民工開始返鄉創業，農民在縣城就業購房向縣城集聚的現象在多個地方都很普遍，如果沒有不斷增加的就業崗位，也會帶來很多問題。
提升縣城發展質量，目的是更好地滿足農民到縣城就業安家需求和縣城居民生產生活需要，因此，應增強縣城產業支撐能力。產業配套設施不完善，產業發展動力不足，吸納就業能力就難以提升，居民收入水平也難以提升。改革開放以來的重要經驗是通過打造產業發展平臺，改善投資環境，吸引外地外國投資者以及本地投資者投資興業，無論是投資硬環境還是投資軟環境的改善都需要加大投入，完善基礎設施、增強服務意識。《意見》提出，依托各類開發區、產業集聚區、農民工返鄉創業園等平臺，引導縣域產業集中集聚發展。支持符合條件的縣城建設產業轉型升級示范園區，根據需要配置公共配套設施，健全標準廠房、通用基礎制造裝備、共性技術研發儀器設備、質量基礎設施、倉儲集散回收設施。應重點發展比較優勢明顯、帶動農業農村能力強、就業容量大的產業，因地制宜發展一般性制造業，培育農產品加工業集群，發展農資供應、技術集成、倉儲物流、農產品營銷等農業生產性服務業。根據文化旅游資源稟賦，培育文化體驗、休閑度假、特色民宿、養生養老等產業。
有些縣城為了招商引資，搞了多個產業發展平臺，導致投資分散。有的縣城開發區規劃面積很大，投入不足，基礎設施建設不到位，營商環境并未得到根本改善，產業發展的效果不理想?！兑庖姟诽岢鲆龑Эh域產業集中集聚發展，具有很強的針對性。產業在縣城集中集聚發展，有利于節約基礎設施投資，營造宜業宜居環境；有利于與大城市形成產業鏈對接和配套，形成投資、生產、消費的良性循環；有利于形成大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮體系。
以四川開江縣和宣漢縣為例。兩縣都是達州下轄縣級行政區，縣城到達州市中心城區直線距離不到60公里。開江縣城位于成都至達州鐵路交通干線上，距離萬州港直線距離不到80公里，是萬達開川渝統籌發展示范區的幾何中心，縣城周邊地勢比較平坦，空間比較開闊，聚集產業的條件很好。開江經濟開發區規劃面積10平方公里，產業發展已有一定基礎，主要產業有農產品加工、裝備制造、現代物流。宣漢縣資源富集，天然氣、煤炭、硫黃、鉀、鹽儲量豐富。普光經濟開發區規劃面積20平方公里，天然氣硫黃化工、煤炭能源、農產品加工三大產業集群初具規模。達州市位于秦巴山區，下轄多數縣屬于生態功能區，產業發展受限，應考慮“飛地經濟”模式，在開江和宣漢建立產業園，共同投資建設，財政收入分成，為全國位于生態功能區的縣探索合作發展新模式。
三、提升縣城發展質量，促進城鄉融合發展
縣城是我國城鎮體系的重要組成部分，上有省會城市和地級中心城市，下有小城鎮，均是城鎮化的重要載體?？h城是縣域經濟的中心，5億左右的農村人口集中在縣域，2億多農民工的戶籍也在縣域，1億左右的農民工跨省務工經商。增強縣城綜合承載能力，提升縣城發展質量，有利于本縣的農民就近到縣城就業居住，滿足本縣居民亦工亦農、亦農亦商等多樣化就業需求，也能滿足就近照顧年邁父母的要求，是實施擴大內需戰略、協同推進新型城鎮化和促進鄉村振興的重要舉措。結合《意見》要求，提出幾點建議：
編制縣城發展規劃。應根據區位特點、縣域人口、產業基礎、發展趨勢確定縣城的范圍。發展規劃應與空間規劃相銜接，合理劃分功能區，使縣城的空間格局更趨合理。要把基礎設施建設項目、老舊小區的更新改造以及產業園區的調整擴容納入規劃。規劃要有前瞻性，也要有現實性，要進行科學論證。
完善基礎設施。東部沿海地區的縣城因產業比較發達，縣城規模比較大，基礎設施比較完善，而西部地區很多縣城由于財政實力薄弱，基礎設施并不完善。《意見》提出，促進縣城產業配套設施提質增效、市政公用設施提檔升級、公共服務設施提標擴面、環境基礎設施提級擴能。這是提高縣城現代化水平的必要途徑，也是改善縣城居民生活條件的重點任務，還能提高縣城的承載能力和吸納能力，吸納更多農村人口就業與居住。
發揮縣城服務鄉村的作用，增強對鄉村的輻射帶動能力。縣域經濟是縣城、小城鎮和廣大農村共同組成的經濟體系，在我國區域經濟發展中居于十分重要的地位。促進縣城基礎設施和公共服務向鄉村延伸。在有條件的地區推進城鄉供水一體化，推進縣鄉村（戶）道路連通、城鄉客運一體化，建設以城帶鄉的污水垃圾收集處理系統，提升非縣級政府駐地特大鎮衛生院醫療服務能力。應全面取消縣城落戶限制政策，確保穩定就業生活的外來人口與本地農業轉移人口落戶一視同仁，保障農民工等非戶籍常住人口均等享有教育、醫療、住房保障等基本公共服務。
強化縣城與鄰近城市發展的銜接配合。提高縣城與周邊大中城市互聯互通水平，有序開展干線公路過境段、進出城瓶頸路段升級改造，推進縣城市政道路與干線公路高效銜接，有條件的大城市軌道交通應向周邊縣城延伸。縣城應主動與相鄰大中城市加強對接，實現交通一體化、通信一體化、社保一體化、教育一體化、醫療一體化等。
（作者系中國區域科學協會副會長、國家發改委國土地區研究所原所長；來源：《中國鄉村發現》2024年2期）
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