中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》提出：以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，堅(jiān)持以人為核心推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，尊重縣城發(fā)展規(guī)律，順應(yīng)縣城人口流動(dòng)變化趨勢，加快發(fā)展大城市周邊縣城、積極培育專業(yè)功能縣城、合理發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣城、有序發(fā)展重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣城、引導(dǎo)人口流失縣城轉(zhuǎn)型發(fā)展。立足資源環(huán)境承載能力、區(qū)位條件、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、功能定位，分類施策，經(jīng)過一個(gè)時(shí)期的努力，在全國范圍內(nèi)基本建成各具特色、富有活力、宜居宜業(yè)的現(xiàn)代化縣城。
一、明確各縣功能定位，分類引導(dǎo)縣城發(fā)展方向
我國現(xiàn)有1472個(gè)縣、394個(gè)縣級市，還有一些近期縣改區(qū)的遠(yuǎn)離中心城市的區(qū)政府所在地，數(shù)量眾多，差異很大。如大城市周邊的縣城距離大城市很近，便于接受大城市的輻射帶動(dòng)。隨著大城市要素成本的提高，產(chǎn)業(yè)鏈條向周邊縣城延伸。大城市的交通比較發(fā)達(dá)，人才比較密集，周邊縣城容易承接大城市的知識(shí)溢出和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。《意見》提出：支持位于城市群和都市圈范圍內(nèi)的縣城融入鄰近大城市建設(shè)發(fā)展，主動(dòng)承接人口、產(chǎn)業(yè)、功能特別是一般性制造業(yè)、區(qū)域性物流基地、專業(yè)市場、過度集中的公共服務(wù)資源疏解轉(zhuǎn)移，強(qiáng)化快速交通連接，發(fā)展成為與鄰近大城市通勤便捷、功能互補(bǔ)、產(chǎn)業(yè)配套的衛(wèi)星縣城。所謂都市圈是超大城市、特大城市和輻射功能強(qiáng)的大城市輻射影響的范圍，輻射半徑一般100公里至150公里。城市群是多個(gè)城市共同輻射影響的區(qū)域，范圍更大一些。如成都都市圈規(guī)劃范圍包括成都、德陽、眉山、資陽四市所轄范圍，由于都市圈的交通設(shè)施網(wǎng)絡(luò)化水平不斷提高，縣城的區(qū)位劣勢在弱化，成本優(yōu)勢在強(qiáng)化，為縣城的發(fā)展帶來了機(jī)遇。除了成都都市圈，其他大城市周邊的縣城也應(yīng)抓住加快發(fā)展的機(jī)遇。
專業(yè)功能縣城指具有資源和交通優(yōu)勢的縣城，如有的縣域擁有礦產(chǎn)資源或旅游資源，有的縣域交通比較發(fā)達(dá)，還有的縣城位于邊疆地區(qū)，負(fù)有特殊的使命和功能。在國家的支持下，通過建設(shè)高水平的產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺(tái)，依托自身優(yōu)勢發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)和支柱產(chǎn)業(yè)，提高就業(yè)吸納能力，發(fā)展成為先進(jìn)制造、商貿(mào)流通、文化旅游等專業(yè)功能縣城。
位于農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的縣，耕地較多，農(nóng)業(yè)發(fā)展條件好，農(nóng)業(yè)種植面積大。位于農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的縣城一般來講，工業(yè)化程度低，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)比較薄弱，就業(yè)崗位比較少，縣城規(guī)模比較小，應(yīng)在國家政策支持下，集聚發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)，延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條，做優(yōu)做強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，更多吸納縣域內(nèi)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，為有效服務(wù)“三農(nóng)”、保障糧食安全提供支撐。
位于江河上游或生態(tài)比較脆弱的地區(qū)謂之生態(tài)功能區(qū)。為了保護(hù)生態(tài)，就要盡可能減少人類的活動(dòng)，限制發(fā)展工業(yè)尤其是有污染高排放的產(chǎn)業(yè)。一般來說，被劃為生態(tài)功能區(qū)的縣域人口數(shù)量少，但土地面積大。位于重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的縣城應(yīng)因地制宜推動(dòng)綠色發(fā)展，發(fā)展適宜產(chǎn)業(yè)和清潔能源，有序承接生態(tài)地區(qū)超載人口轉(zhuǎn)移，為保護(hù)修復(fù)生態(tài)環(huán)境、筑牢生態(tài)安全屏障提供支撐。國家應(yīng)通過完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，增強(qiáng)公共服務(wù)供給能力，保障縣城居民生活水平不斷提高。
隨著人口向城市群、都市圈和大城市集聚，很多縣的人口不斷減少，這是符合歷史發(fā)展趨勢的。一般來說，人口減少的縣域數(shù)量很多，人口減少的縣城數(shù)量不多。依托資源開發(fā)發(fā)展起來的縣城，由于礦產(chǎn)資源瀕臨枯竭，其他產(chǎn)業(yè)無條件發(fā)展，縣城的人口將有所減少，要防止人口流失縣城盲目建設(shè)。應(yīng)結(jié)合城鎮(zhèn)發(fā)展變化態(tài)勢，嚴(yán)控城鎮(zhèn)建設(shè)用地增量、盤活存量，促進(jìn)人口和公共服務(wù)資源適度集中，加強(qiáng)民生保障和救助扶助，有序引導(dǎo)人口向經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢區(qū)域轉(zhuǎn)移。
綜上所述，應(yīng)對各類縣城進(jìn)行識(shí)別，確定縣城的基本特征和類型，明確各個(gè)縣城的功能定位和發(fā)展方向，因地制宜，分類施策，統(tǒng)籌縣城生產(chǎn)、生活、生態(tài)、安全需要，補(bǔ)短板，強(qiáng)弱項(xiàng)，堅(jiān)持以人為核心推進(jìn)城鎮(zhèn)化。《意見》要求，各級政府應(yīng)切實(shí)履行制定規(guī)劃政策、提供公共服務(wù)、營造制度環(huán)境等方面職責(zé)。強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)，堅(jiān)持“一縣一策”，明確建設(shè)重點(diǎn)、保障措施、組織實(shí)施方式，精準(zhǔn)補(bǔ)齊短板弱項(xiàng)，防止盲目重復(fù)建設(shè)。
二、加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)平臺(tái)建設(shè)，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集中集聚發(fā)展
我國有將近3億的農(nóng)民工，1億左右跨省到沿海發(fā)達(dá)地區(qū)打工，1億左右到省內(nèi)大中城市務(wù)工經(jīng)商，還有1億左右在縣城和小城鎮(zhèn)或工或商或亦農(nóng)亦商。在國際形勢劇烈變化的背景下，沿海地區(qū)對外來勞動(dòng)力的吸納能力在下降，就近城鎮(zhèn)化進(jìn)入縣城就業(yè)成為很多離開農(nóng)村的勞動(dòng)者的選擇。一些已經(jīng)外出的農(nóng)民工開始返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，農(nóng)民在縣城就業(yè)購房向縣城集聚的現(xiàn)象在多個(gè)地方都很普遍，如果沒有不斷增加的就業(yè)崗位，也會(huì)帶來很多問題。
提升縣城發(fā)展質(zhì)量，目的是更好地滿足農(nóng)民到縣城就業(yè)安家需求和縣城居民生產(chǎn)生活需要，因此，應(yīng)增強(qiáng)縣城產(chǎn)業(yè)支撐能力。產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施不完善，產(chǎn)業(yè)發(fā)展動(dòng)力不足，吸納就業(yè)能力就難以提升，居民收入水平也難以提升。改革開放以來的重要經(jīng)驗(yàn)是通過打造產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺(tái)，改善投資環(huán)境，吸引外地外國投資者以及本地投資者投資興業(yè)，無論是投資硬環(huán)境還是投資軟環(huán)境的改善都需要加大投入，完善基礎(chǔ)設(shè)施、增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)。《意見》提出，依托各類開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)園等平臺(tái)，引導(dǎo)縣域產(chǎn)業(yè)集中集聚發(fā)展。支持符合條件的縣城建設(shè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級示范園區(qū)，根據(jù)需要配置公共配套設(shè)施，健全標(biāo)準(zhǔn)廠房、通用基礎(chǔ)制造裝備、共性技術(shù)研發(fā)儀器設(shè)備、質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施、倉儲(chǔ)集散回收設(shè)施。應(yīng)重點(diǎn)發(fā)展比較優(yōu)勢明顯、帶動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村能力強(qiáng)、就業(yè)容量大的產(chǎn)業(yè)，因地制宜發(fā)展一般性制造業(yè)，培育農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)集群，發(fā)展農(nóng)資供應(yīng)、技術(shù)集成、倉儲(chǔ)物流、農(nóng)產(chǎn)品營銷等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)。根據(jù)文化旅游資源稟賦，培育文化體驗(yàn)、休閑度假、特色民宿、養(yǎng)生養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)。
有些縣城為了招商引資，搞了多個(gè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺(tái)，導(dǎo)致投資分散。有的縣城開發(fā)區(qū)規(guī)劃面積很大，投入不足，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不到位，營商環(huán)境并未得到根本改善，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的效果不理想。《意見》提出引導(dǎo)縣域產(chǎn)業(yè)集中集聚發(fā)展，具有很強(qiáng)的針對性。產(chǎn)業(yè)在縣城集中集聚發(fā)展，有利于節(jié)約基礎(chǔ)設(shè)施投資，營造宜業(yè)宜居環(huán)境；有利于與大城市形成產(chǎn)業(yè)鏈對接和配套，形成投資、生產(chǎn)、消費(fèi)的良性循環(huán)；有利于形成大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)體系。
以四川開江縣和宣漢縣為例。兩縣都是達(dá)州下轄縣級行政區(qū)，縣城到達(dá)州市中心城區(qū)直線距離不到60公里。開江縣城位于成都至達(dá)州鐵路交通干線上，距離萬州港直線距離不到80公里，是萬達(dá)開川渝統(tǒng)籌發(fā)展示范區(qū)的幾何中心，縣城周邊地勢比較平坦，空間比較開闊，聚集產(chǎn)業(yè)的條件很好。開江經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)規(guī)劃面積10平方公里，產(chǎn)業(yè)發(fā)展已有一定基礎(chǔ)，主要產(chǎn)業(yè)有農(nóng)產(chǎn)品加工、裝備制造、現(xiàn)代物流。宣漢縣資源富集，天然氣、煤炭、硫黃、鉀、鹽儲(chǔ)量豐富。普光經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)規(guī)劃面積20平方公里，天然氣硫黃化工、煤炭能源、農(nóng)產(chǎn)品加工三大產(chǎn)業(yè)集群初具規(guī)模。達(dá)州市位于秦巴山區(qū)，下轄多數(shù)縣屬于生態(tài)功能區(qū)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展受限，應(yīng)考慮“飛地經(jīng)濟(jì)”模式，在開江和宣漢建立產(chǎn)業(yè)園，共同投資建設(shè)，財(cái)政收入分成，為全國位于生態(tài)功能區(qū)的縣探索合作發(fā)展新模式。
三、提升縣城發(fā)展質(zhì)量，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展
縣城是我國城鎮(zhèn)體系的重要組成部分，上有省會(huì)城市和地級中心城市，下有小城鎮(zhèn)，均是城鎮(zhèn)化的重要載體。縣城是縣域經(jīng)濟(jì)的中心，5億左右的農(nóng)村人口集中在縣域，2億多農(nóng)民工的戶籍也在縣域，1億左右的農(nóng)民工跨省務(wù)工經(jīng)商。增強(qiáng)縣城綜合承載能力，提升縣城發(fā)展質(zhì)量，有利于本縣的農(nóng)民就近到縣城就業(yè)居住，滿足本縣居民亦工亦農(nóng)、亦農(nóng)亦商等多樣化就業(yè)需求，也能滿足就近照顧年邁父母的要求，是實(shí)施擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略、協(xié)同推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重要舉措。結(jié)合《意見》要求，提出幾點(diǎn)建議：
編制縣城發(fā)展規(guī)劃。應(yīng)根據(jù)區(qū)位特點(diǎn)、縣域人口、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、發(fā)展趨勢確定縣城的范圍。發(fā)展規(guī)劃應(yīng)與空間規(guī)劃相銜接，合理劃分功能區(qū)，使縣城的空間格局更趨合理。要把基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目、老舊小區(qū)的更新改造以及產(chǎn)業(yè)園區(qū)的調(diào)整擴(kuò)容納入規(guī)劃。規(guī)劃要有前瞻性，也要有現(xiàn)實(shí)性，要進(jìn)行科學(xué)論證。
完善基礎(chǔ)設(shè)施。東部沿海地區(qū)的縣城因產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達(dá)，縣城規(guī)模比較大，基礎(chǔ)設(shè)施比較完善，而西部地區(qū)很多縣城由于財(cái)政實(shí)力薄弱，基礎(chǔ)設(shè)施并不完善。《意見》提出，促進(jìn)縣城產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施提質(zhì)增效、市政公用設(shè)施提檔升級、公共服務(wù)設(shè)施提標(biāo)擴(kuò)面、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施提級擴(kuò)能。這是提高縣城現(xiàn)代化水平的必要途徑，也是改善縣城居民生活條件的重點(diǎn)任務(wù)，還能提高縣城的承載能力和吸納能力，吸納更多農(nóng)村人口就業(yè)與居住。
發(fā)揮縣城服務(wù)鄉(xiāng)村的作用，增強(qiáng)對鄉(xiāng)村的輻射帶動(dòng)能力。縣域經(jīng)濟(jì)是縣城、小城鎮(zhèn)和廣大農(nóng)村共同組成的經(jīng)濟(jì)體系，在我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中居于十分重要的地位。促進(jìn)縣城基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)向鄉(xiāng)村延伸。在有條件的地區(qū)推進(jìn)城鄉(xiāng)供水一體化，推進(jìn)縣鄉(xiāng)村（戶）道路連通、城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化，建設(shè)以城帶鄉(xiāng)的污水垃圾收集處理系統(tǒng)，提升非縣級政府駐地特大鎮(zhèn)衛(wèi)生院醫(yī)療服務(wù)能力。應(yīng)全面取消縣城落戶限制政策，確保穩(wěn)定就業(yè)生活的外來人口與本地農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶一視同仁，保障農(nóng)民工等非戶籍常住人口均等享有教育、醫(yī)療、住房保障等基本公共服務(wù)。
強(qiáng)化縣城與鄰近城市發(fā)展的銜接配合。提高縣城與周邊大中城市互聯(lián)互通水平，有序開展干線公路過境段、進(jìn)出城瓶頸路段升級改造，推進(jìn)縣城市政道路與干線公路高效銜接，有條件的大城市軌道交通應(yīng)向周邊縣城延伸。縣城應(yīng)主動(dòng)與相鄰大中城市加強(qiáng)對接，實(shí)現(xiàn)交通一體化、通信一體化、社保一體化、教育一體化、醫(yī)療一體化等。
（作者系中國區(qū)域科學(xué)協(xié)會(huì)副會(huì)長、國家發(fā)改委國土地區(qū)研究所原所長；來源：《中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》2024年2期）
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