李周:深化農(nóng)村改革的思考

一、進(jìn)一步向農(nóng)民賦權(quán)

30多年來，農(nóng)村改革的主線是向農(nóng)民賦權(quán)。

改革初期賦予農(nóng)民自主經(jīng)營承包的權(quán)利。農(nóng)民憑借著這個(gè)權(quán)利，很快就解決了自己的溫飽和全國農(nóng)產(chǎn)品短缺的問題。

20世紀(jì)80年代中期賦予農(nóng)民在農(nóng)村從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的權(quán)利。農(nóng)民憑借著這個(gè)權(quán)利，創(chuàng)造出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)占據(jù)中國工業(yè)半壁江山的奇跡。

20世紀(jì)90年代以來賦予農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)的權(quán)利。農(nóng)民憑借著這個(gè)權(quán)利，現(xiàn)在已經(jīng)成為我國工人階級的主力軍。隨著農(nóng)民就業(yè)領(lǐng)域和就業(yè)空間的拓展，他們對國民經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)已經(jīng)由農(nóng)業(yè)部門拓展到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)部門，由農(nóng)村拓展到城市。2008～2012年，農(nóng)民工創(chuàng)造的GDP占全國GDP總量的份額由32.1%上升到38.6%，4年間提高了6.5個(gè)百分點(diǎn)。

現(xiàn)在要賦予農(nóng)民利用集體所有的農(nóng)村建設(shè)用地經(jīng)營城市的權(quán)利。讓農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以土地入股的方式與資本開展合作，使農(nóng)民得到持續(xù)的股權(quán)收入，并降低城市化過程中的土地成本，以及工業(yè)化、城市化的融資難度。

二、深化農(nóng)地制度改革

土地制度是農(nóng)村最基本的經(jīng)濟(jì)制度。推進(jìn)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革，旨在探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的有效實(shí)現(xiàn)形式。

近些年來，農(nóng)地流轉(zhuǎn)變得越來越活躍了。隨著農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模不斷擴(kuò)大，流轉(zhuǎn)形式不斷增多，現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)安排越來越不適應(yīng)要求了。

現(xiàn)有的說法是，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員對土地?fù)碛谐邪鼨?quán)和經(jīng)營權(quán)，他們流轉(zhuǎn)了經(jīng)營權(quán)，承包權(quán)仍留在手中。這種說法值得商榷。對于土地流轉(zhuǎn)引發(fā)的問題，不應(yīng)在原有的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)里找到新的解釋，而應(yīng)該對其做進(jìn)一步完善。最為簡略的辦法是把隱含在農(nóng)村集體土地中的股權(quán)顯在化。集體經(jīng)濟(jì)組織成員實(shí)際上是憑借著他們擁有集體土地的股權(quán)得到承包權(quán)的。1950年代的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是以農(nóng)戶土地折股入社的方式形成的，現(xiàn)在將隱含的股權(quán)顯在化是順理成章的事情。

農(nóng)村集體土地的股權(quán)是長期不變的，適宜用權(quán)證的方式界定；農(nóng)村集體土地的經(jīng)營權(quán)是經(jīng)常變動的，適宜采用契約的方式界定。集體經(jīng)濟(jì)組織成員既可以自己使用歸其名下的集體土地經(jīng)營權(quán)，也可以將其全部或部分讓渡出去，集體土地股權(quán)證在這兩種情形下都在自己手里，即土地股權(quán)證相當(dāng)于房產(chǎn)證。

集體土地股權(quán)按照公平原則在有資格的集體經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)部分配，也實(shí)現(xiàn)了集體土地的按份共有的改革目標(biāo)。

中國正處在由發(fā)展中國家向發(fā)達(dá)國家過渡的階段。這個(gè)階段的農(nóng)村土地制度應(yīng)該具有穩(wěn)定性、靈活性和有效性三個(gè)特征。

（1）穩(wěn)定性

所謂穩(wěn)定性，就是擁有特定社區(qū)集體土地的成員不要輕易發(fā)生變化。要做到這一點(diǎn)，一要減少集體成員之間的土地股權(quán)交易，二要把土地股權(quán)交易范圍控制在集體成員之間，三要嚴(yán)格界定只有擁有土地股權(quán)的農(nóng)戶或集體經(jīng)濟(jì)組織具有流出土地經(jīng)營權(quán)流的資格，以免特定的地塊在特定的年份里多次流轉(zhuǎn)對土地產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定性造成沖擊。

（2）靈活性

實(shí)物形態(tài)的土地產(chǎn)權(quán)是初始的產(chǎn)權(quán)形式，而不是唯一的產(chǎn)權(quán)形式。股權(quán)形態(tài)的土地產(chǎn)權(quán)與實(shí)物形態(tài)的土地產(chǎn)權(quán)相比，既有利于土地整理，又有利于土地產(chǎn)權(quán)細(xì)分，是靈活性更強(qiáng)的土地產(chǎn)權(quán)形態(tài)。

（3）有效性

這個(gè)有效性包括集體經(jīng)濟(jì)組織和持有集體土地股權(quán)的成員保護(hù)其權(quán)益的有效性，土地經(jīng)營者發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的有效性，以及國家關(guān)注的土地資源可持續(xù)利用的有效性。

循著這個(gè)思路分析，現(xiàn)有的土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)需要做三方面調(diào)整。

（1）增加土地股權(quán)

土地股權(quán)與土地承包權(quán)相比，從法學(xué)上看，用語更規(guī)范更嚴(yán)謹(jǐn)。從經(jīng)濟(jì)學(xué)上看，概念更清晰更合理。改革初期分的實(shí)際上是土地股權(quán)，采用承包權(quán)的說法主要是為了降低政治上的敏感性，以便在決策層達(dá)成農(nóng)業(yè)改革的共識，這充分體現(xiàn)了改革推動者的智慧。

在土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)中增加土地股權(quán)的理由是：土地承包權(quán)的經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)是土地股權(quán)。有了土地股權(quán)之后，集體經(jīng)濟(jì)組織憑借土地經(jīng)營權(quán)的讓渡實(shí)現(xiàn)權(quán)益，集體經(jīng)濟(jì)組織成員憑借土地經(jīng)營權(quán)的使用或再讓渡實(shí)現(xiàn)權(quán)益，流轉(zhuǎn)土地的經(jīng)營者憑借流轉(zhuǎn)來的經(jīng)營權(quán)實(shí)現(xiàn)其權(quán)益。這樣的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)有利于提高集體土地配置的有效性。

（2）將實(shí)物形態(tài)的土地權(quán)益改為價(jià)值形態(tài)的土地權(quán)益

“大包干”初期，所有農(nóng)戶都經(jīng)營自己承包的土地。此時(shí)的土地承包權(quán)必須同實(shí)物形態(tài)的地塊相對應(yīng)。現(xiàn)在，越來越多的農(nóng)戶把承包地的經(jīng)營權(quán)讓渡出去了，對土地的關(guān)注由生產(chǎn)功能轉(zhuǎn)為財(cái)產(chǎn)功能，基本具備了將實(shí)物形態(tài)的土地權(quán)益改為價(jià)值形態(tài)的土地權(quán)益的條件。

（3）將特定土地的生產(chǎn)權(quán)改為特定土地股權(quán)的收益權(quán)

我國農(nóng)地的平均經(jīng)營規(guī)模正隨著土地流轉(zhuǎn)總量的增大而逐漸擴(kuò)大。為了滿足農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模擴(kuò)大帶來的土地整理需求，應(yīng)該將承包地的生產(chǎn)權(quán)改為土地股權(quán)的收益權(quán)。這種調(diào)整對于提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，提高我國農(nóng)業(yè)的國際競爭力，具有極為重要的意義。

三、培育農(nóng)村新興經(jīng)營主體

“大包干”的實(shí)施很快就解決了農(nóng)民溫飽問題，說明超小規(guī)模的農(nóng)業(yè)經(jīng)營形式對于解決溫飽問題是有效的，至少是沒有問題的。

但是，超小規(guī)模的農(nóng)業(yè)經(jīng)營形式在農(nóng)業(yè)內(nèi)的產(chǎn)品競爭中缺乏競爭力，在部門間的就業(yè)競爭中缺乏吸引力，所以隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，愿意從事超小規(guī)模農(nóng)業(yè)的農(nóng)民越來越少了。以致有人產(chǎn)生了今后誰來種地的擔(dān)憂。其實(shí)，超小規(guī)模的農(nóng)業(yè)走向衰敗無需擔(dān)憂，而應(yīng)該樂見其成。只有越來越多的農(nóng)民不愿意從事超小規(guī)模的農(nóng)業(yè)，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體才會成長起來。必須指出，放棄超小規(guī)模農(nóng)業(yè)的主體是找到了比較收入更高的就業(yè)機(jī)會的農(nóng)民，而不是仍然留在農(nóng)村的年老體弱的農(nóng)民。超小規(guī)模農(nóng)業(yè)被適度規(guī)模農(nóng)業(yè)加速替代的現(xiàn)象的出現(xiàn)，引出了如何培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的話題。

新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體是在競爭中脫穎而出，具有自生能力的農(nóng)民，而不是必須扶持方能生存的農(nóng)民；政府的責(zé)任是為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體創(chuàng)造公平競爭的環(huán)境，并把他們推向市場，讓他們在充分競爭的市場環(huán)境中健康地發(fā)育和成長起來。若設(shè)置更多的政策性補(bǔ)貼，就無法根除投政府所好謀取政策性補(bǔ)貼的尋租行為，就會出現(xiàn)缺乏自生能力的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。

新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在發(fā)展過程中肯定會遇到問題。對于這些問題一定要讓他們自己解決，只有這樣他們才會量力而行。他們量力而行，一些人擔(dān)憂的各種問題就不會出現(xiàn)。采取這種做法，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)育肯定會慢一些，但只有這樣，才能把缺乏自生能力的新型經(jīng)營主體淘汰掉，將具有自生能力的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體保留下來，并逐步成長壯大。

這樣的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，銀行會樂意為他們貸款，保險(xiǎn)公司會樂意替他們保險(xiǎn)，市場化的營商環(huán)境就逐步形成了。

四、深化鄉(xiāng)村社會治理改革

鄉(xiāng)村社會治理是國家治理體系的有機(jī)組成部分。

我國傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會是由一個(gè)個(gè)相對穩(wěn)定的利益共同體構(gòu)成的，鄉(xiāng)村事務(wù)主要在共同體內(nèi)自行解決。宗族制度、倫理道德、村規(guī)民約在鄉(xiāng)村社會治理中發(fā)揮著重要作用。用行政的辦法把若干個(gè)利益共同體（自然村）整合為行政村，只有微不足道的幾十年的時(shí)間。自然村是內(nèi)生的利益共同體，行政村是外生的利益聯(lián)合體。這是它們最大的區(qū)別。

雖然改革開放初期就開始推行村民自治，從1980年第一個(gè)村委會誕生算起村民自治已經(jīng)推行35年了。但從總體上看，村委會的主要工作是承接鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府安排的行政事務(wù)，而不是處理共同體內(nèi)部事務(wù)。以致鄉(xiāng)村社會出現(xiàn)行政化特征強(qiáng)化、共同體特征弱化的傾向。同期，在市場化進(jìn)程的沖擊下，延續(xù)了幾千年的鄉(xiāng)村文化的紐帶作用被削弱了，鄉(xiāng)村共同體的認(rèn)同感和凝聚力弱化了，城鎮(zhèn)化引發(fā)的鄉(xiāng)土人才不斷流出，鄉(xiāng)村社會治理主體也弱化了。

為了重建鄉(xiāng)村共同體，提升鄉(xiāng)村社會治理能力，各地針對鄉(xiāng)村社會治理存在的問題進(jìn)行了不同形式的創(chuàng)新。基本的做法是：發(fā)揮威望高、能力強(qiáng)的鄉(xiāng)村賢達(dá)（如退休干部、復(fù)退軍人和經(jīng)濟(jì)能人等）的作用。他們以公共治理、公共服務(wù)為職責(zé)，以民事民辦、民事民治為原則，以法律政策、村規(guī)民約為依據(jù)，動員村民參與村莊公共事務(wù)，游說村里的能人為村里公共事業(yè)投資，推動村莊公益事業(yè)發(fā)展，協(xié)助村莊發(fā)展經(jīng)濟(jì)等。

鄉(xiāng)村賢達(dá)介入鄉(xiāng)村治理，有利于促進(jìn)中國制度優(yōu)勢和傳統(tǒng)優(yōu)秀文化的結(jié)合，有利于整合鄉(xiāng)村共同體和激發(fā)村民參與村莊事務(wù)的積極性，有利于提高鄉(xiāng)村凝聚力和自治能力，有利于建立鄉(xiāng)村居民的利益表達(dá)機(jī)制和村精英參與家鄉(xiāng)建設(shè)的平臺，有利于改進(jìn)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)和促進(jìn)鄉(xiāng)村社會治理。

“皇權(quán)不下縣、縣下行自治”是我國傳統(tǒng)社會治理的特征，目前鄉(xiāng)村已經(jīng)融入到國家治理體系之中。所以重新發(fā)揮鄉(xiāng)村共同體的作用，必須服從國家構(gòu)建有效的治理體系的要求，并與其形成互補(bǔ)關(guān)系。

五、農(nóng)業(yè)集體所有制的有效實(shí)現(xiàn)形式

經(jīng)過30多年的體制演進(jìn)，中國農(nóng)村已經(jīng)形成多種經(jīng)濟(jì)成分相安并存、共同發(fā)展的局面。其中，集體經(jīng)濟(jì)一直是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的組成部分。現(xiàn)在從政策導(dǎo)向上強(qiáng)調(diào)集體經(jīng)濟(jì)，旨在解決集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后的問題，而不是為了抑制其他經(jīng)濟(jì)成分的發(fā)展。

（一）集體行動績效的影響因素

人類的發(fā)展是與集體行動相伴而行的。但是，集體行動的績效在很多場合不盡如人意。為此，學(xué)者們就集體行動的監(jiān)督和激勵(lì)機(jī)制進(jìn)行了深入探討。

阿馬蒂亞·森在1966年發(fā)表的一篇文章中，^[1][1]論證了合作農(nóng)場中工人的勞動積極性高于個(gè)體農(nóng)場的結(jié)論，達(dá)到這個(gè)效果的主要措施是消除外部負(fù)激勵(lì)。

奧爾森把集體利益分為相容性利益和排它性利益。按照博弈理論，相容對應(yīng)正和博弈，排它對應(yīng)零和博弈。鑒于相容狀態(tài)下仍有可能出現(xiàn)囚徒困境，奧爾森提出，必須設(shè)計(jì)對集體成員獎(jiǎng)罰分明的選擇性激勵(lì)。為了克服信息不完全等問題，集體規(guī)模還不宜太大。

林毅夫分析了激勵(lì)、監(jiān)督與集體經(jīng)濟(jì)績效的關(guān)系。他的結(jié)論是，要讓社員做出對自己更有利的選擇，必須賦予他們?nèi)肷绾屯松绲臋?quán)利，否則他們就無法通過選擇來改善自己的境況。

總之，集體行動的績效主要決定于監(jiān)督和激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)。尊重農(nóng)民的集體智慧和公共選擇，由他們共同決定合作方式、共同設(shè)計(jì)監(jiān)督和激勵(lì)機(jī)制，是確保集體行動有效的基礎(chǔ)。

（二）發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的背景

《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，首次把集體經(jīng)營與家庭經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營放在同等重要的位置上。這使推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展再次成為熱門話題。

超小規(guī)模的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式并不影響農(nóng)戶解決溫飽問題，但它難以應(yīng)對市場化、產(chǎn)業(yè)化和全球化的挑戰(zhàn)。這是引導(dǎo)農(nóng)民開展合作，發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的重要理由。

集體經(jīng)濟(jì)是農(nóng)村社會主義改造的產(chǎn)物。雖然近30多年來受到農(nóng)業(yè)“大包干”、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制和取消“三提五統(tǒng)”的數(shù)次沖擊，但村級集體經(jīng)濟(jì)依然存在，農(nóng)民依然認(rèn)同集體經(jīng)濟(jì)。中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)的調(diào)查表明，^[2][2]大多數(shù)受訪農(nóng)戶認(rèn)為，所在村組集體在很多方面發(fā)揮了積極作用，并希望所在村組集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)揮更大的作用，即村集體發(fā)揮的作用與農(nóng)戶的期盼還有差距。例如80.9%的受訪農(nóng)戶認(rèn)為應(yīng)切實(shí)保障集體財(cái)產(chǎn)權(quán)，82.9%的受訪農(nóng)戶認(rèn)為集體經(jīng)濟(jì)組織形式尚需完善。

受訪農(nóng)戶幾乎都認(rèn)同集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會合二為一的做法，擔(dān)心另設(shè)一個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織會增加管理成本。對于村民委員會和村民小組行使經(jīng)濟(jì)職能的效果，61.3%的受訪農(nóng)戶認(rèn)為“很好”，26%的受訪農(nóng)戶認(rèn)為“一般”，3.9%的受訪農(nóng)戶認(rèn)為“不好”。這說明村民委員會代行農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)濟(jì)職能并非完全不可行。

朱有志等人所做的湖南省5鄉(xiāng)10村300份農(nóng)戶問卷的匯總結(jié)果表明：47%的農(nóng)戶認(rèn)為所在村組擁有集體資產(chǎn)(包括土地、山林、房屋、作坊、水面等)。50.4%的農(nóng)戶愿意拿出部分承包耕地和林地作為村、組集體資產(chǎn)，25.2%的農(nóng)戶不愿意，24.4%的農(nóng)戶沒有明確回答。59.3%的農(nóng)戶愿意以土地入股的方式，拿出一部分承包耕地和林地作為村、組集體資產(chǎn)。^[3][3]

（三）發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)的有利條件

據(jù)分析，當(dāng)前發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)具有三個(gè)有利條件

1.鄉(xiāng)土能人的成長

改革開放30多年來農(nóng)村最大的變化是涌現(xiàn)出一批鄉(xiāng)土能人。他們其中的一些人愿意為家鄉(xiāng)發(fā)展做貢獻(xiàn)。發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)必須充分發(fā)揮這些人的作用，同時(shí)滿足他們的要求。

2.集體建設(shè)用地進(jìn)入市場

農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場，有利于資源配置優(yōu)化，利用效率提高，激發(fā)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的活力，并給集體成員帶來更多財(cái)富。所以，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)必須充分利用這個(gè)基礎(chǔ)。

3.農(nóng)村大變革和農(nóng)民大分化的環(huán)境

隨著越來越多的農(nóng)民進(jìn)入非農(nóng)部門就業(yè)，土地流轉(zhuǎn)、土地入股和解決土地細(xì)碎化的條件都會變得越來越好。這是發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)的宏觀環(huán)境。

（四）發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)必須處理好的問題

集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會分離是發(fā)展的方向，但分離并不是發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)的必要條件，也不是當(dāng)務(wù)之急。當(dāng)前要處理好的幾件事情是：

第一，必須貫徹落實(shí)“依靠農(nóng)民，服務(wù)農(nóng)民”的原則。

第二，拓寬選人視野，提高用人標(biāo)準(zhǔn)。選出觀念新、責(zé)任強(qiáng)、懂經(jīng)營、會管理、有技術(shù)的帶頭人；在創(chuàng)新思路、路徑、機(jī)制等方面有能力、有追求的人才。甘于奉獻(xiàn)、群眾信賴的帶頭人。

第三，財(cái)產(chǎn)權(quán)的確權(quán)是財(cái)產(chǎn)權(quán)運(yùn)作的前提。通過股權(quán)量化，改變集體產(chǎn)權(quán)模糊不清的局面。以營造法治環(huán)境，把權(quán)利落到實(shí)處，抵御各種不當(dāng)干預(yù)。

第四，用好集體資產(chǎn)。要通過股權(quán)量化，改變集體產(chǎn)權(quán)模糊不清局面；要明確經(jīng)營責(zé)任，確保集體資產(chǎn)保值增值；營造法治環(huán)境，抵御各種不當(dāng)干預(yù)。

第五，提高管理水平。一是加強(qiáng)集體資金、資產(chǎn)和資源管理。摸清“三資”狀況，構(gòu)建“三資”信息監(jiān)管平臺，推進(jìn)“三資”管理的制度化、規(guī)范化、信息化。二是健全制度。三是規(guī)范程序。活化集體資產(chǎn)存量，優(yōu)化集體資產(chǎn)增量，促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。

第六，提高靈活性。因地制宜、因時(shí)制宜、因事制宜地確定經(jīng)營方式，宜包則包，宜租則租。在保證農(nóng)地農(nóng)用、糧食安全、生態(tài)平衡的前提下，創(chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的經(jīng)營方式。

要妥善處理集體經(jīng)營和家庭經(jīng)營的關(guān)系，家庭經(jīng)營是基礎(chǔ)層次，集體經(jīng)營是補(bǔ)充層次。妥善處理組織與成員的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)成員利益和組織利益的平衡和兼顧。

1.加強(qiáng)制度建設(shè)，完善治理機(jī)制

發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟(jì)，一是要有一個(gè)好的制度。這是推行民主管理的基礎(chǔ)。二是要有一個(gè)好的治理機(jī)制。這是能人模式過渡到制度模式的前提，也是實(shí)現(xiàn)大家心往一處想、勁往一處使，人往一處走的關(guān)鍵所在。

2.完善監(jiān)督管理，促進(jìn)規(guī)范運(yùn)作

一是規(guī)范農(nóng)村“三資”管理。強(qiáng)化對村級財(cái)務(wù)的監(jiān)管，防止集體資產(chǎn)流失。二是健全村級財(cái)務(wù)監(jiān)管機(jī)制。發(fā)揮群眾理財(cái)小組、監(jiān)督小組的作用，定期進(jìn)行財(cái)務(wù)審計(jì)。三是公開財(cái)務(wù)收支情況。堅(jiān)持村級財(cái)務(wù)一月一公開，管好用好集體資金。

3.滿足農(nóng)民需求，消除離農(nóng)擔(dān)憂。工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展必須與農(nóng)戶收入增加掛鉤，形成有效市場和有為政府的第二次互補(bǔ)。政府從滿足農(nóng)民獲取土地財(cái)產(chǎn)性收入的訴求，以確權(quán)發(fā)證的方式落實(shí)農(nóng)戶的土地權(quán)益，形成有效市場與有為政府的第三次互補(bǔ)。就此而言，政府以漸進(jìn)的方式把一張好牌一次次地打出來，要顯著好于農(nóng)村土地的私有化。

六、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的兩個(gè)問題

這個(gè)話題講兩點(diǎn)：一是城鎮(zhèn)化中的公平問題，一是城鎮(zhèn)化中的耕地保護(hù)問題。

（一）城鎮(zhèn)化過程中的公平問題

關(guān)于城鎮(zhèn)化過程中的公平問題，大家關(guān)注的是被征地農(nóng)民的公平問題，就是政府拿的太多，農(nóng)民得到太少的不公平問題。我考慮的是城鎮(zhèn)化過程中未被征地的農(nóng)民和被征地農(nóng)民的公平問題。如果不關(guān)注這類公平問題，就難以抑制村莊追求土地非農(nóng)化的沖動，就難以將最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度落到實(shí)處，就難以維護(hù)土地利用規(guī)劃的嚴(yán)肅性。

倘若土地利用規(guī)劃是科學(xué)的，規(guī)劃執(zhí)行是嚴(yán)格的，那么被征地的村莊是確定的。倘若政府規(guī)劃帶來的級差收益都?xì)w被征地的村莊，對未被劃入城市規(guī)劃的村莊來說是不公平的。為了消除這種不公平，政府應(yīng)該把由規(guī)劃帶來的級差收益征收掉。遺憾的是，政府無法保證被征收的級差收益得到合理使用。這兩個(gè)問題疊加在一起，使問題變得更加復(fù)雜了。

不管怎么說，要倡導(dǎo)的是依靠自己的勞動（能力、創(chuàng)新）致富的文化，而不宜形成依靠政府（規(guī)劃、政策）創(chuàng)造的機(jī)會致富的文化。否則，就會有越來越多的人等待國家為其創(chuàng)造致富機(jī)會。這一點(diǎn)是萬萬不可忽略的。

（二）新型城鎮(zhèn)化背景下的耕地保護(hù)問題

近些年來，我國城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，極大地促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)升級。我國的新型城鎮(zhèn)化應(yīng)從強(qiáng)化土地規(guī)劃管理入手，促進(jìn)土地利用效率提高，加快土地利用方式轉(zhuǎn)型。

1.農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地是城鎮(zhèn)化過程中的必然現(xiàn)象

城鎮(zhèn)化過程與部分農(nóng)地非農(nóng)化相聯(lián)系。但在不同的城鎮(zhèn)化階段，農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)地的規(guī)模和用途有所不同。在城鎮(zhèn)化初期，城鎮(zhèn)中的產(chǎn)業(yè)以小型加工業(yè)為主，人口城鎮(zhèn)化和城鎮(zhèn)用地?cái)U(kuò)張都很緩慢；到了城市化中期，人口城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，城鎮(zhèn)工業(yè)用地、住宅用地和交通用地迅速擴(kuò)張，城鎮(zhèn)占地規(guī)模急劇膨脹。進(jìn)入城鎮(zhèn)化后期，服務(wù)業(yè)和公共用地仍將增加，但在工業(yè)用地減少、土地利用集約度提高和地價(jià)上漲的共同作用下，城鎮(zhèn)新增用地逐漸減少，城鎮(zhèn)用地總規(guī)模趨于穩(wěn)定。例如，美國在快速城市化的1961～1967年期間，年均減少耕地72.3萬公頃；而在城鎮(zhèn)化后期的1967-2008年期間，年均減少耕地8.9萬公頃。8.9萬公頃是41年的平均數(shù)，具體到各個(gè)年份，占用耕地有減少的趨勢。

城鎮(zhèn)化既是占用部分農(nóng)地的過程，也是農(nóng)民減少、農(nóng)地平均經(jīng)營規(guī)模擴(kuò)大、農(nóng)業(yè)競爭力提高的過程。例如，隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，日本農(nóng)戶平均經(jīng)營規(guī)模從20世紀(jì)初的1公頃擴(kuò)大到1991年的1.4公頃，專業(yè)農(nóng)戶的平均規(guī)模達(dá)到5.05公頃。美國農(nóng)場平均規(guī)模由1953年的242英畝上升到2000年的434英畝，增加了近一倍。農(nóng)戶平均經(jīng)營規(guī)模的擴(kuò)大，會促進(jìn)農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率和農(nóng)民收入的提高，會促使農(nóng)村發(fā)展快于城市，會使城鄉(xiāng)發(fā)展差距逐漸縮小，會使整個(gè)社會逐漸進(jìn)入農(nóng)民與市民生活方式融合的城鄉(xiāng)一體化階段。

2.耕地保護(hù)是世界各國城鎮(zhèn)化過程中的普遍做法

為了節(jié)制城鎮(zhèn)化對農(nóng)地的占用，各國都采取了嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度。

先看英國。第二次世界大戰(zhàn)前，由于對耕地基本不予保護(hù)，耕地面積迅速減少。為了遏制耕地下降態(tài)勢，英國于1947年制定了《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》。該法規(guī)定：所有土地的發(fā)展權(quán)均歸國家所有，任何人欲開發(fā)土地，均須申請并取得開發(fā)許可。農(nóng)地變更用途，規(guī)劃機(jī)關(guān)審批開發(fā)申請時(shí)要向農(nóng)業(yè)部部長咨詢，以消除對農(nóng)地的過度侵占。

再看農(nóng)地資源稟賦與我國相近的日本和韓國。日本對農(nóng)地改變用途實(shí)行嚴(yán)格的管制。他們將農(nóng)地分為一、二、三類。一類農(nóng)地除公共用途外不準(zhǔn)轉(zhuǎn)用，三類農(nóng)地可以轉(zhuǎn)用，二類農(nóng)地在沒有適宜的三類農(nóng)地時(shí)方可轉(zhuǎn)用，但要一宗一宗地排定等級，先轉(zhuǎn)用低等級的農(nóng)地。韓國的主要做法是：把農(nóng)地分為絕對農(nóng)地和準(zhǔn)農(nóng)地。絕對農(nóng)地嚴(yán)禁改變用途。除法律特別規(guī)定的公共目的外，改變農(nóng)地用途必須經(jīng)農(nóng)林部許可。

最后看看農(nóng)地資源稟賦豐富的美國。美國具有包括立法、規(guī)劃、稅收等內(nèi)容的耕地保護(hù)綜合體系。1981年制定的《農(nóng)地保護(hù)政策法》，將農(nóng)地劃分為四類，實(shí)行嚴(yán)格的用途管制，包括最大程度地減少聯(lián)邦項(xiàng)目占用農(nóng)地。《農(nóng)地和鄉(xiāng)村保護(hù)法》規(guī)定，所有開發(fā)都必須取得規(guī)劃許可。審核農(nóng)地轉(zhuǎn)用時(shí)考慮更多的是農(nóng)地的環(huán)境價(jià)值而不是農(nóng)地生產(chǎn)力。

城鎮(zhèn)化過程中嚴(yán)格執(zhí)行耕地保護(hù)制度，不僅有利于糧食安全和農(nóng)業(yè)發(fā)展，而且有利于提高土地利用效率。在農(nóng)業(yè)中，只有有機(jī)質(zhì)含量高且各種營養(yǎng)元素都豐富的土地才能生產(chǎn)出優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品。為了防止數(shù)量稀缺的肥沃土地因非農(nóng)占用毀于一旦，必須對其進(jìn)行嚴(yán)格保護(hù)。這是世界各國保護(hù)耕地的主要理由。所謂農(nóng)田保護(hù)，一是保護(hù)納入規(guī)劃的基本農(nóng)田；二是保護(hù)能生產(chǎn)特色農(nóng)產(chǎn)品的農(nóng)地。對城鎮(zhèn)來說，用地?cái)U(kuò)張沒有限制，就不會有為節(jié)約土地而創(chuàng)新的動力，土地利用效率無疑是低下的。

3.我國城鎮(zhèn)化所需土地可通過提高農(nóng)村建設(shè)用地效率來解決

農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)地通常具有增加投資、就業(yè)和GDP的效應(yīng)。有人據(jù)此批評中央政府設(shè)置耕地紅線的政策是有損土地效率的政策。這種只看到土地非農(nóng)化提高土地利用效率的一面，忽略其得不償失的另一面的說法，顯然是失之偏頗的。

我國耕地的產(chǎn)出效率位居世界先進(jìn)水平。在世界主要糧食生產(chǎn)國中，只有法國和德國的耕地產(chǎn)出效率高于我國。

我國城市土地的產(chǎn)出效率遠(yuǎn)低于國際平均水平。我國城市人均建設(shè)用地（126平方米）分別比發(fā)達(dá)國家（人均82平方米）和發(fā)展中國家（人均87平方米）高53.7%和44.8%，單位土地面積投資量僅為美國的1/3、德國的1/7和日本、英國的1/10。按照國際統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，工業(yè)用地占城市建設(shè)用地的15%左右，我國城市工業(yè)用地比重自2000年以來一直超過20%，許多城市超過25%，甚至超過35%。每平方公里城市工業(yè)用地的產(chǎn)出，我國2011年為3.6億美元，東京2007年為21.13億美元，新加坡2007年為64億美元。

由此可見，不宜依據(jù)非農(nóng)地利用效率高于農(nóng)地，就推導(dǎo)出應(yīng)盡可能地把農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)地的結(jié)論。恰恰相反，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中要嚴(yán)格保護(hù)耕地，激勵(lì)企業(yè)家提高非農(nóng)用地利用效率。城鎮(zhèn)用地管理的重點(diǎn)是控制工礦用地規(guī)模。

我國現(xiàn)有非農(nóng)建設(shè)用地7.3萬平方公里，容納了7.3億人。按這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，再增加3-4萬平方公里的土地就可以滿足未來我國城鎮(zhèn)化的土地需求。目前，全國農(nóng)村建設(shè)用地有18.5萬平方公里，足以滿足城鎮(zhèn)化的土地需要。何況現(xiàn)有的城鎮(zhèn)建設(shè)用地還有提高利用效率的空間。所以，新增城鎮(zhèn)用地必須同調(diào)整城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)相聯(lián)系，而不宜先占用耕地，再將農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾為耕地。

（作者系中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所所長、研究員）

文章來源:《中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》（2015年2期）

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