李周:深化農村改革的思考

一、進一步向農民賦權

30多年來，農村改革的主線是向農民賦權。

改革初期賦予農民自主經營承包的權利。農民憑借著這個權利，很快就解決了自己的溫飽和全國農產品短缺的問題。

20世紀80年代中期賦予農民在農村從事非農產業的權利。農民憑借著這個權利，創造出了鄉鎮工業占據中國工業半壁江山的奇跡。

20世紀90年代以來賦予農民進城就業的權利。農民憑借著這個權利，現在已經成為我國工人階級的主力軍。隨著農民就業領域和就業空間的拓展，他們對國民經濟的貢獻已經由農業部門拓展到非農產業部門，由農村拓展到城市。2008～2012年，農民工創造的GDP占全國GDP總量的份額由32.1%上升到38.6%，4年間提高了6.5個百分點。

現在要賦予農民利用集體所有的農村建設用地經營城市的權利。讓農村集體經濟組織以土地入股的方式與資本開展合作，使農民得到持續的股權收入，并降低城市化過程中的土地成本，以及工業化、城市化的融資難度。

二、深化農地制度改革

土地制度是農村最基本的經濟制度。推進農地產權制度改革，旨在探索農村集體經濟的有效實現形式。

近些年來，農地流轉變得越來越活躍了。隨著農地流轉規模不斷擴大，流轉形式不斷增多，現行農村土地產權安排越來越不適應要求了。

現有的說法是，農村集體經濟組織成員對土地擁有承包權和經營權，他們流轉了經營權，承包權仍留在手中。這種說法值得商榷。對于土地流轉引發的問題，不應在原有的產權結構里找到新的解釋，而應該對其做進一步完善。最為簡略的辦法是把隱含在農村集體土地中的股權顯在化。集體經濟組織成員實際上是憑借著他們擁有集體土地的股權得到承包權的。1950年代的農村集體經濟是以農戶土地折股入社的方式形成的，現在將隱含的股權顯在化是順理成章的事情。

農村集體土地的股權是長期不變的，適宜用權證的方式界定；農村集體土地的經營權是經常變動的，適宜采用契約的方式界定。集體經濟組織成員既可以自己使用歸其名下的集體土地經營權，也可以將其全部或部分讓渡出去，集體土地股權證在這兩種情形下都在自己手里，即土地股權證相當于房產證。

集體土地股權按照公平原則在有資格的集體經濟組織成員內部分配，也實現了集體土地的按份共有的改革目標。

中國正處在由發展中國家向發達國家過渡的階段。這個階段的農村土地制度應該具有穩定性、靈活性和有效性三個特征。

（1）穩定性

所謂穩定性，就是擁有特定社區集體土地的成員不要輕易發生變化。要做到這一點，一要減少集體成員之間的土地股權交易，二要把土地股權交易范圍控制在集體成員之間，三要嚴格界定只有擁有土地股權的農戶或集體經濟組織具有流出土地經營權流的資格，以免特定的地塊在特定的年份里多次流轉對土地產權穩定性造成沖擊。

（2）靈活性

實物形態的土地產權是初始的產權形式，而不是唯一的產權形式。股權形態的土地產權與實物形態的土地產權相比，既有利于土地整理，又有利于土地產權細分，是靈活性更強的土地產權形態。

（3）有效性

這個有效性包括集體經濟組織和持有集體土地股權的成員保護其權益的有效性，土地經營者發展農業生產的有效性，以及國家關注的土地資源可持續利用的有效性。

循著這個思路分析，現有的土地產權結構需要做三方面調整。

（1）增加土地股權

土地股權與土地承包權相比，從法學上看，用語更規范更嚴謹。從經濟學上看，概念更清晰更合理。改革初期分的實際上是土地股權，采用承包權的說法主要是為了降低政治上的敏感性，以便在決策層達成農業改革的共識，這充分體現了改革推動者的智慧。

在土地產權結構中增加土地股權的理由是：土地承包權的經濟實質是土地股權。有了土地股權之后，集體經濟組織憑借土地經營權的讓渡實現權益，集體經濟組織成員憑借土地經營權的使用或再讓渡實現權益，流轉土地的經營者憑借流轉來的經營權實現其權益。這樣的產權結構有利于提高集體土地配置的有效性。

（2）將實物形態的土地權益改為價值形態的土地權益

“大包干”初期，所有農戶都經營自己承包的土地。此時的土地承包權必須同實物形態的地塊相對應。現在，越來越多的農戶把承包地的經營權讓渡出去了，對土地的關注由生產功能轉為財產功能，基本具備了將實物形態的土地權益改為價值形態的土地權益的條件。

（3）將特定土地的生產權改為特定土地股權的收益權

我國農地的平均經營規模正隨著土地流轉總量的增大而逐漸擴大。為了滿足農地經營規模擴大帶來的土地整理需求，應該將承包地的生產權改為土地股權的收益權。這種調整對于提高農業生產效率，提高我國農業的國際競爭力，具有極為重要的意義。

三、培育農村新興經營主體

“大包干”的實施很快就解決了農民溫飽問題，說明超小規模的農業經營形式對于解決溫飽問題是有效的，至少是沒有問題的。

但是，超小規模的農業經營形式在農業內的產品競爭中缺乏競爭力，在部門間的就業競爭中缺乏吸引力，所以隨著經濟發展，愿意從事超小規模農業的農民越來越少了。以致有人產生了今后誰來種地的擔憂。其實，超小規模的農業走向衰敗無需擔憂，而應該樂見其成。只有越來越多的農民不愿意從事超小規模的農業，新型農業經營主體才會成長起來。必須指出，放棄超小規模農業的主體是找到了比較收入更高的就業機會的農民，而不是仍然留在農村的年老體弱的農民。超小規模農業被適度規模農業加速替代的現象的出現，引出了如何培育新型農業經營主體的話題。

新型農業經營主體是在競爭中脫穎而出，具有自生能力的農民，而不是必須扶持方能生存的農民；政府的責任是為新型農業經營主體創造公平競爭的環境，并把他們推向市場，讓他們在充分競爭的市場環境中健康地發育和成長起來。若設置更多的政策性補貼，就無法根除投政府所好謀取政策性補貼的尋租行為，就會出現缺乏自生能力的新型農業經營主體。

新型農業經營主體在發展過程中肯定會遇到問題。對于這些問題一定要讓他們自己解決，只有這樣他們才會量力而行。他們量力而行，一些人擔憂的各種問題就不會出現。采取這種做法，新型農業經營主體的發育肯定會慢一些，但只有這樣，才能把缺乏自生能力的新型經營主體淘汰掉，將具有自生能力的新型農業經營主體保留下來，并逐步成長壯大。

這樣的新型農業經營主體，銀行會樂意為他們貸款，保險公司會樂意替他們保險，市場化的營商環境就逐步形成了。

四、深化鄉村社會治理改革

鄉村社會治理是國家治理體系的有機組成部分。

我國傳統的鄉村社會是由一個個相對穩定的利益共同體構成的，鄉村事務主要在共同體內自行解決。宗族制度、倫理道德、村規民約在鄉村社會治理中發揮著重要作用。用行政的辦法把若干個利益共同體（自然村）整合為行政村，只有微不足道的幾十年的時間。自然村是內生的利益共同體，行政村是外生的利益聯合體。這是它們最大的區別。

雖然改革開放初期就開始推行村民自治，從1980年第一個村委會誕生算起村民自治已經推行35年了。但從總體上看，村委會的主要工作是承接鄉鎮政府安排的行政事務，而不是處理共同體內部事務。以致鄉村社會出現行政化特征強化、共同體特征弱化的傾向。同期，在市場化進程的沖擊下，延續了幾千年的鄉村文化的紐帶作用被削弱了，鄉村共同體的認同感和凝聚力弱化了，城鎮化引發的鄉土人才不斷流出，鄉村社會治理主體也弱化了。

為了重建鄉村共同體，提升鄉村社會治理能力，各地針對鄉村社會治理存在的問題進行了不同形式的創新。基本的做法是：發揮威望高、能力強的鄉村賢達（如退休干部、復退軍人和經濟能人等）的作用。他們以公共治理、公共服務為職責，以民事民辦、民事民治為原則，以法律政策、村規民約為依據，動員村民參與村莊公共事務，游說村里的能人為村里公共事業投資，推動村莊公益事業發展，協助村莊發展經濟等。

鄉村賢達介入鄉村治理，有利于促進中國制度優勢和傳統優秀文化的結合，有利于整合鄉村共同體和激發村民參與村莊事務的積極性，有利于提高鄉村凝聚力和自治能力，有利于建立鄉村居民的利益表達機制和村精英參與家鄉建設的平臺，有利于改進鄉村治理結構和促進鄉村社會治理。

“皇權不下縣、縣下行自治”是我國傳統社會治理的特征，目前鄉村已經融入到國家治理體系之中。所以重新發揮鄉村共同體的作用，必須服從國家構建有效的治理體系的要求，并與其形成互補關系。

五、農業集體所有制的有效實現形式

經過30多年的體制演進，中國農村已經形成多種經濟成分相安并存、共同發展的局面。其中，集體經濟一直是農村經濟的組成部分。現在從政策導向上強調集體經濟，旨在解決集體經濟發展滯后的問題，而不是為了抑制其他經濟成分的發展。

（一）集體行動績效的影響因素

人類的發展是與集體行動相伴而行的。但是，集體行動的績效在很多場合不盡如人意。為此，學者們就集體行動的監督和激勵機制進行了深入探討。

阿馬蒂亞·森在1966年發表的一篇文章中，^[1][1]論證了合作農場中工人的勞動積極性高于個體農場的結論，達到這個效果的主要措施是消除外部負激勵。

奧爾森把集體利益分為相容性利益和排它性利益。按照博弈理論，相容對應正和博弈，排它對應零和博弈。鑒于相容狀態下仍有可能出現囚徒困境，奧爾森提出，必須設計對集體成員獎罰分明的選擇性激勵。為了克服信息不完全等問題，集體規模還不宜太大。

林毅夫分析了激勵、監督與集體經濟績效的關系。他的結論是，要讓社員做出對自己更有利的選擇，必須賦予他們入社和退社的權利，否則他們就無法通過選擇來改善自己的境況。

總之，集體行動的績效主要決定于監督和激勵機制設計。尊重農民的集體智慧和公共選擇，由他們共同決定合作方式、共同設計監督和激勵機制，是確保集體行動有效的基礎。

（二）發展壯大農村集體經濟的背景

《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，首次把集體經營與家庭經營、合作經營、企業經營放在同等重要的位置上。這使推進農村集體經濟發展再次成為熱門話題。

超小規模的農業經營方式并不影響農戶解決溫飽問題，但它難以應對市場化、產業化和全球化的挑戰。這是引導農民開展合作，發展壯大農村集體經濟的重要理由。

集體經濟是農村社會主義改造的產物。雖然近30多年來受到農業“大包干”、鄉鎮企業改制和取消“三提五統”的數次沖擊，但村級集體經濟依然存在，農民依然認同集體經濟。中南財經政法大學的調查表明，^[2][2]大多數受訪農戶認為，所在村組集體在很多方面發揮了積極作用，并希望所在村組集體經濟組織發揮更大的作用，即村集體發揮的作用與農戶的期盼還有差距。例如80.9%的受訪農戶認為應切實保障集體財產權，82.9%的受訪農戶認為集體經濟組織形式尚需完善。

受訪農戶幾乎都認同集體經濟組織和村民委員會合二為一的做法，擔心另設一個集體經濟組織會增加管理成本。對于村民委員會和村民小組行使經濟職能的效果，61.3%的受訪農戶認為“很好”，26%的受訪農戶認為“一般”，3.9%的受訪農戶認為“不好”。這說明村民委員會代行農村集體經濟組織經濟職能并非完全不可行。

朱有志等人所做的湖南省5鄉10村300份農戶問卷的匯總結果表明：47%的農戶認為所在村組擁有集體資產(包括土地、山林、房屋、作坊、水面等)。50.4%的農戶愿意拿出部分承包耕地和林地作為村、組集體資產，25.2%的農戶不愿意，24.4%的農戶沒有明確回答。59.3%的農戶愿意以土地入股的方式，拿出一部分承包耕地和林地作為村、組集體資產。^[3][3]

（三）發展壯大集體經濟的有利條件

據分析，當前發展壯大集體經濟具有三個有利條件

1.鄉土能人的成長

改革開放30多年來農村最大的變化是涌現出一批鄉土能人。他們其中的一些人愿意為家鄉發展做貢獻。發展壯大集體經濟必須充分發揮這些人的作用，同時滿足他們的要求。

2.集體建設用地進入市場

農村集體建設用地進入市場，有利于資源配置優化，利用效率提高，激發農村集體經濟的活力，并給集體成員帶來更多財富。所以，發展壯大集體經濟必須充分利用這個基礎。

3.農村大變革和農民大分化的環境

隨著越來越多的農民進入非農部門就業，土地流轉、土地入股和解決土地細碎化的條件都會變得越來越好。這是發展壯大集體經濟的宏觀環境。

（四）發展壯大集體經濟必須處理好的問題

集體經濟組織和村民委員會分離是發展的方向，但分離并不是發展壯大集體經濟的必要條件，也不是當務之急。當前要處理好的幾件事情是：

第一，必須貫徹落實“依靠農民，服務農民”的原則。

第二，拓寬選人視野，提高用人標準。選出觀念新、責任強、懂經營、會管理、有技術的帶頭人；在創新思路、路徑、機制等方面有能力、有追求的人才。甘于奉獻、群眾信賴的帶頭人。

第三，財產權的確權是財產權運作的前提。通過股權量化，改變集體產權模糊不清的局面。以營造法治環境，把權利落到實處，抵御各種不當干預。

第四，用好集體資產。要通過股權量化，改變集體產權模糊不清局面；要明確經營責任，確保集體資產保值增值；營造法治環境，抵御各種不當干預。

第五，提高管理水平。一是加強集體資金、資產和資源管理。摸清“三資”狀況，構建“三資”信息監管平臺，推進“三資”管理的制度化、規范化、信息化。二是健全制度。三是規范程序。活化集體資產存量，優化集體資產增量，促進農村集體經濟快速發展。

第六，提高靈活性。因地制宜、因時制宜、因事制宜地確定經營方式，宜包則包，宜租則租。在保證農地農用、糧食安全、生態平衡的前提下，創新農村集體經濟的經營方式。

要妥善處理集體經營和家庭經營的關系，家庭經營是基礎層次，集體經營是補充層次。妥善處理組織與成員的關系，實現成員利益和組織利益的平衡和兼顧。

1.加強制度建設，完善治理機制

發展壯大村級集體經濟，一是要有一個好的制度。這是推行民主管理的基礎。二是要有一個好的治理機制。這是能人模式過渡到制度模式的前提，也是實現大家心往一處想、勁往一處使，人往一處走的關鍵所在。

2.完善監督管理，促進規范運作

一是規范農村“三資”管理。強化對村級財務的監管，防止集體資產流失。二是健全村級財務監管機制。發揮群眾理財小組、監督小組的作用，定期進行財務審計。三是公開財務收支情況。堅持村級財務一月一公開，管好用好集體資金。

3.滿足農民需求，消除離農擔憂。工業化、城鎮化的發展必須與農戶收入增加掛鉤，形成有效市場和有為政府的第二次互補。政府從滿足農民獲取土地財產性收入的訴求，以確權發證的方式落實農戶的土地權益，形成有效市場與有為政府的第三次互補。就此而言，政府以漸進的方式把一張好牌一次次地打出來，要顯著好于農村土地的私有化。

六、推進新型城鎮化的兩個問題

這個話題講兩點：一是城鎮化中的公平問題，一是城鎮化中的耕地保護問題。

（一）城鎮化過程中的公平問題

關于城鎮化過程中的公平問題，大家關注的是被征地農民的公平問題，就是政府拿的太多，農民得到太少的不公平問題。我考慮的是城鎮化過程中未被征地的農民和被征地農民的公平問題。如果不關注這類公平問題，就難以抑制村莊追求土地非農化的沖動，就難以將最嚴格的耕地保護制度落到實處，就難以維護土地利用規劃的嚴肅性。

倘若土地利用規劃是科學的，規劃執行是嚴格的，那么被征地的村莊是確定的。倘若政府規劃帶來的級差收益都歸被征地的村莊，對未被劃入城市規劃的村莊來說是不公平的。為了消除這種不公平，政府應該把由規劃帶來的級差收益征收掉。遺憾的是，政府無法保證被征收的級差收益得到合理使用。這兩個問題疊加在一起，使問題變得更加復雜了。

不管怎么說，要倡導的是依靠自己的勞動（能力、創新）致富的文化，而不宜形成依靠政府（規劃、政策）創造的機會致富的文化。否則，就會有越來越多的人等待國家為其創造致富機會。這一點是萬萬不可忽略的。

（二）新型城鎮化背景下的耕地保護問題

近些年來，我國城鎮化的快速推進，極大地促進了產業結構和就業結構升級。我國的新型城鎮化應從強化土地規劃管理入手，促進土地利用效率提高，加快土地利用方式轉型。

1.農地轉為非農用地是城鎮化過程中的必然現象

城鎮化過程與部分農地非農化相聯系。但在不同的城鎮化階段，農地轉為非農地的規模和用途有所不同。在城鎮化初期，城鎮中的產業以小型加工業為主，人口城鎮化和城鎮用地擴張都很緩慢；到了城市化中期，人口城鎮化快速推進，城鎮工業用地、住宅用地和交通用地迅速擴張，城鎮占地規模急劇膨脹。進入城鎮化后期，服務業和公共用地仍將增加，但在工業用地減少、土地利用集約度提高和地價上漲的共同作用下，城鎮新增用地逐漸減少，城鎮用地總規模趨于穩定。例如，美國在快速城市化的1961～1967年期間，年均減少耕地72.3萬公頃；而在城鎮化后期的1967-2008年期間，年均減少耕地8.9萬公頃。8.9萬公頃是41年的平均數，具體到各個年份，占用耕地有減少的趨勢。

城鎮化既是占用部分農地的過程，也是農民減少、農地平均經營規模擴大、農業競爭力提高的過程。例如，隨著城鎮化的推進，日本農戶平均經營規模從20世紀初的1公頃擴大到1991年的1.4公頃，專業農戶的平均規模達到5.05公頃。美國農場平均規模由1953年的242英畝上升到2000年的434英畝，增加了近一倍。農戶平均經營規模的擴大，會促進農業勞動生產率和農民收入的提高，會促使農村發展快于城市，會使城鄉發展差距逐漸縮小，會使整個社會逐漸進入農民與市民生活方式融合的城鄉一體化階段。

2.耕地保護是世界各國城鎮化過程中的普遍做法

為了節制城鎮化對農地的占用，各國都采取了嚴格的耕地保護制度。

先看英國。第二次世界大戰前，由于對耕地基本不予保護，耕地面積迅速減少。為了遏制耕地下降態勢，英國于1947年制定了《城鄉規劃法》。該法規定：所有土地的發展權均歸國家所有，任何人欲開發土地，均須申請并取得開發許可。農地變更用途，規劃機關審批開發申請時要向農業部部長咨詢，以消除對農地的過度侵占。

再看農地資源稟賦與我國相近的日本和韓國。日本對農地改變用途實行嚴格的管制。他們將農地分為一、二、三類。一類農地除公共用途外不準轉用，三類農地可以轉用，二類農地在沒有適宜的三類農地時方可轉用，但要一宗一宗地排定等級，先轉用低等級的農地。韓國的主要做法是：把農地分為絕對農地和準農地。絕對農地嚴禁改變用途。除法律特別規定的公共目的外，改變農地用途必須經農林部許可。

最后看看農地資源稟賦豐富的美國。美國具有包括立法、規劃、稅收等內容的耕地保護綜合體系。1981年制定的《農地保護政策法》，將農地劃分為四類，實行嚴格的用途管制，包括最大程度地減少聯邦項目占用農地。《農地和鄉村保護法》規定，所有開發都必須取得規劃許可。審核農地轉用時考慮更多的是農地的環境價值而不是農地生產力。

城鎮化過程中嚴格執行耕地保護制度，不僅有利于糧食安全和農業發展，而且有利于提高土地利用效率。在農業中，只有有機質含量高且各種營養元素都豐富的土地才能生產出優質農產品。為了防止數量稀缺的肥沃土地因非農占用毀于一旦，必須對其進行嚴格保護。這是世界各國保護耕地的主要理由。所謂農田保護，一是保護納入規劃的基本農田；二是保護能生產特色農產品的農地。對城鎮來說，用地擴張沒有限制，就不會有為節約土地而創新的動力，土地利用效率無疑是低下的。

3.我國城鎮化所需土地可通過提高農村建設用地效率來解決

農地轉為非農地通常具有增加投資、就業和GDP的效應。有人據此批評中央政府設置耕地紅線的政策是有損土地效率的政策。這種只看到土地非農化提高土地利用效率的一面，忽略其得不償失的另一面的說法，顯然是失之偏頗的。

我國耕地的產出效率位居世界先進水平。在世界主要糧食生產國中，只有法國和德國的耕地產出效率高于我國。

我國城市土地的產出效率遠低于國際平均水平。我國城市人均建設用地（126平方米）分別比發達國家（人均82平方米）和發展中國家（人均87平方米）高53.7%和44.8%，單位土地面積投資量僅為美國的1/3、德國的1/7和日本、英國的1/10。按照國際統計數據，工業用地占城市建設用地的15%左右，我國城市工業用地比重自2000年以來一直超過20%，許多城市超過25%，甚至超過35%。每平方公里城市工業用地的產出，我國2011年為3.6億美元，東京2007年為21.13億美元，新加坡2007年為64億美元。

由此可見，不宜依據非農地利用效率高于農地，就推導出應盡可能地把農地轉為非農地的結論。恰恰相反，在城鎮化進程中要嚴格保護耕地，激勵企業家提高非農用地利用效率。城鎮用地管理的重點是控制工礦用地規模。

我國現有非農建設用地7.3萬平方公里，容納了7.3億人。按這個標準計算，再增加3-4萬平方公里的土地就可以滿足未來我國城鎮化的土地需求。目前，全國農村建設用地有18.5萬平方公里，足以滿足城鎮化的土地需要。何況現有的城鎮建設用地還有提高利用效率的空間。所以，新增城鎮用地必須同調整城鄉建設用地結構相聯系，而不宜先占用耕地，再將農村建設用地復墾為耕地。

（作者系中國社會科學院農村發展研究所所長、研究員）

文章來源:《中國鄉村發現》（2015年2期）

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