周慶智:城鎮(zhèn)化建設(shè)中的戶(hù)籍制度及其改革

——對(duì)漢中市戶(hù)籍制度改革的制度分析

摘要：戶(hù)籍制度的本質(zhì)是社會(huì)不平等的制度化。城鎮(zhèn)化建設(shè)中的戶(hù)籍制度改革涉及社會(huì)保障、居民身份、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型等制度性和政策性問(wèn)題，戶(hù)籍制度改革必須與教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、社會(huì)保障等政策體系的改革同步推進(jìn)。現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題是，戶(hù)籍制度的制度瓶頸，諸如人口城鎮(zhèn)化難以推進(jìn)、相關(guān)政策體系改革滯后、城鄉(xiāng)社會(huì)福利待遇不公平等等，也成為城鎮(zhèn)化建設(shè)的制度瓶頸。如果戶(hù)籍制度改革不能在農(nóng)民身份、農(nóng)民權(quán)利、就業(yè)發(fā)展機(jī)會(huì)等社會(huì)不平等方面進(jìn)行突破，那么城鎮(zhèn)化建設(shè)就不能成功，就不能實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民的分配公平和分配正義。

關(guān)鍵詞：戶(hù)籍制度改革；城鎮(zhèn)化；社會(huì)平等；城鄉(xiāng)治理體系

城鎮(zhèn)化建設(shè)是城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，涉及的制度改革領(lǐng)域包括城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、戶(hù)籍制度、社會(huì)保障、居民身份、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型等問(wèn)題，也就是說(shuō)，城鎮(zhèn)化是一個(gè)系統(tǒng)的制度建設(shè)與社會(huì)建設(shè)問(wèn)題，或者說(shuō)，城鎮(zhèn)化是一個(gè)城鄉(xiāng)治理體系和治理結(jié)構(gòu)的重建問(wèn)題。

但是，推進(jìn)城鎮(zhèn)化或城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的制度改革的實(shí)質(zhì)性突破口就在戶(hù)籍制度，也就是說(shuō)，戶(hù)籍制度的改革與其他制度改革具有內(nèi)在關(guān)聯(lián)性并產(chǎn)生互賴(lài)效果。理由有三：第一，戶(hù)籍是一種身份。戶(hù)籍制度使城鄉(xiāng)居民區(qū)分為兩種權(quán)利不平等的身份：市民與農(nóng)民。而這兩種身份的權(quán)利與義務(wù)由一系列歧視性的制度來(lái)規(guī)定。第二，戶(hù)籍是一種權(quán)利。戶(hù)籍與教育、社保、福利等連在一起，市民與農(nóng)民成為利益不平等的社會(huì)階層，形成身份等級(jí)制度。第三，戶(hù)籍制度與遷徙自由、就業(yè)自由、公共服務(wù)均等化等關(guān)聯(lián)在一起，本質(zhì)上體現(xiàn)的是分配公平和分配正義問(wèn)題。

一、戶(hù)籍制度的社會(huì)身份含義

戶(hù)籍制度,是指與戶(hù)口或戶(hù)籍管理相關(guān)的一套行政和法律制度,其中包括通過(guò)戶(hù)籍來(lái)證明個(gè)人身份、執(zhí)行資源配置和財(cái)富分配，因此，戶(hù)籍制度的社會(huì)本質(zhì)是公民權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)和公共服務(wù)的不平等。

新中國(guó)成立后，國(guó)家試圖通過(guò)一種有效的制度安排,在社會(huì)中建構(gòu)一種“人工維持的秩序”①。從建國(guó)初到第一個(gè)五年計(jì)劃（1953—1957）結(jié)束這一段時(shí)期內(nèi)，戶(hù)籍制度的基本功能主要是“搞好社會(huì)治安，保障安全”，為國(guó)家的管理和建設(shè)提供人口資料。②在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，發(fā)展重工業(yè)的資金主要靠農(nóng)業(yè)積累，發(fā)展輕工業(yè)的原料主要靠農(nóng)村供應(yīng)，因此，為避免農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力流失和城市人口增多所帶來(lái)的壓力，控制鄉(xiāng)村向城市的人口遷移量，使國(guó)家資源有計(jì)劃地配置，戶(hù)籍制度當(dāng)初的人口注冊(cè)登記和人口數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)等管理功能逐步演變?yōu)榭刂乒駛€(gè)人的遷徙和居住自由以及接近和占有資源權(quán)利的制度安排。

1958年的《戶(hù)口登記條例》使戶(hù)籍制度成為城鄉(xiāng)分治的制度基礎(chǔ)。該條例以法律形式規(guī)范了全國(guó)的戶(hù)口登記制度，規(guī)定了控制人口遷徙的兩項(xiàng)基本制度—————戶(hù)口遷移的事先審批制度和憑證落戶(hù)制度。《戶(hù)口登記條例》頒布的目的，是為了控制農(nóng)村剩余勞動(dòng)力過(guò)多流入城市，緩解城市糧食供求矛盾和城鎮(zhèn)住房、交通、就醫(yī)的壓力。但作為國(guó)家工業(yè)化、現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略一部分的戶(hù)籍制度，其本身存在“一種邏輯的悖論,一方面,國(guó)家極力希望更快地在城市發(fā)展工業(yè)，另一方面，戶(hù)口政策又試圖限制工業(yè)勞動(dòng)力增長(zhǎng)，控制農(nóng)民進(jìn)城；國(guó)家只關(guān)注農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)，而限制了農(nóng)民在農(nóng)村外的發(fā)展機(jī)會(huì)”③。戶(hù)籍制度本身內(nèi)含著反城市化取向，這能夠部分地解釋其后發(fā)生的幾次反城市化運(yùn)動(dòng)，比如1961—1965年遣送解雇職工回鄉(xiāng)，以及“文化大革命”時(shí)期的知識(shí)青年“上山下鄉(xiāng)”等。

戶(hù)籍制度從最初的人口注冊(cè)登記和人口數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)等管理功能到最終以行政和法律的方式固定下來(lái)的城鄉(xiāng)二元利益格局體系，進(jìn)而形成城鄉(xiāng)居民身份等級(jí)制度。這種身份性等級(jí)以國(guó)家法律的方式來(lái)強(qiáng)制推行，且涉及到社會(huì)中幾乎所有的人，具有一種“前現(xiàn)代”的農(nóng)耕社會(huì)性質(zhì)，并且這個(gè)制度又很明顯地具有國(guó)家資本積累的功能，這在近代化以來(lái)的國(guó)家發(fā)展歷程中并不多見(jiàn)。具體講，戶(hù)籍制度所具有的社會(huì)等級(jí)、社會(huì)分層和社會(huì)身份含義，大致包括如下方面：

第一，戶(hù)籍制度以城鄉(xiāng)為界將全國(guó)戶(hù)口劃分成農(nóng)業(yè)戶(hù)口、非農(nóng)業(yè)戶(hù)口兩種類(lèi)型，城鄉(xiāng)人口被分成兩個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)利益不平等的社會(huì)階層，形成事實(shí)上的身份等級(jí)制度。不僅如此，戶(hù)籍制度具有由先賦因素決定階層地位的社會(huì)身份意義，以及基于地位、財(cái)富、權(quán)力、威望、知識(shí)等社會(huì)資源分配的階層之間的社會(huì)不平等意義。最后，具備權(quán)利本位主義（即不同種類(lèi)的戶(hù)口具有不同的權(quán)利）特征的戶(hù)籍制度，成為中國(guó)社會(huì)的基本結(jié)構(gòu)形式。

第二，戶(hù)籍制度構(gòu)成城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)———由市民組成的城市社會(huì)與由農(nóng)民構(gòu)成的農(nóng)村社會(huì)———的制度基礎(chǔ)。與國(guó)家工業(yè)化的資本積累和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制、等級(jí)社會(huì)相適應(yīng)，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和戶(hù)籍制度有利于社會(huì)的穩(wěn)定和管理，有利于加強(qiáng)國(guó)家財(cái)稅汲取和社會(huì)控制能力。在這里，城里人與鄉(xiāng)下人的戶(hù)口簿（“城市戶(hù)口”和“農(nóng)村戶(hù)口”）不僅成為一種身份的體現(xiàn)，更是一種資源享有權(quán)的確認(rèn)。比如，戶(hù)籍制度與糧食供應(yīng)、勞動(dòng)就業(yè)、福利保障、義務(wù)教育等等具體社會(huì)制度緊密結(jié)合在一起，戶(hù)籍制度衍生出固化公民遷徙、區(qū)分城鄉(xiāng)居民身份、分配城鄉(xiāng)居民利益享有、確定城鄉(xiāng)居民負(fù)擔(dān)承受等等附屬功能。

第三，戶(hù)籍制度造成公民事實(shí)上的權(quán)利不平等。一是農(nóng)民的政治權(quán)利無(wú)法得到平等保障。政治生活基本上只對(duì)城里人開(kāi)放，對(duì)農(nóng)民基本上不開(kāi)放，也就是說(shuō)，農(nóng)民基本上沒(méi)有諸如選舉權(quán)和被選舉權(quán)以及擔(dān)任國(guó)家公職的權(quán)利。二是違背了現(xiàn)代民主社會(huì)的基本權(quán)利原則，諸如人人生而平等的原則、遷徙自由的原則等等，農(nóng)民的權(quán)利受到制度性的剝奪和歧視。三是對(duì)農(nóng)民經(jīng)濟(jì)權(quán)利的剝奪，這包括財(cái)產(chǎn)權(quán)、平等競(jìng)爭(zhēng)權(quán)利、就業(yè)權(quán)利等等。概言之，戶(hù)籍制度內(nèi)含著的公民基本權(quán)利、政治權(quán)利、經(jīng)濟(jì)權(quán)利、社會(huì)權(quán)利的不平等，無(wú)不受到一系列社會(huì)制度體系的支撐而固化下來(lái)。

總之，戶(hù)籍制度體現(xiàn)的是公民身份的不平等。公民身份的本質(zhì)就是國(guó)家要保證人人都能作為完整的和平等的社會(huì)成員而受到對(duì)待，而要確保社會(huì)成員的公民身份感和國(guó)家認(rèn)同，就要把日益增長(zhǎng)的公民權(quán)賦予每個(gè)人，包括農(nóng)民。馬歇爾指出：“公民身份是一種地位，一種共同體的所有成員都享有的地位，所有擁有這種地位的人，在這一地位所賦予的權(quán)利和義務(wù)上都是平等的。”④概括地講，沒(méi)有平等的公民權(quán)利就不可能有公民身份感，也就不能建構(gòu)國(guó)家認(rèn)同。

二、戶(hù)籍制度與城鎮(zhèn)化

戶(hù)籍制度依靠行政和法律方式來(lái)控制城市和城鎮(zhèn)化發(fā)展。布萊切和許惠文在20世紀(jì)末通過(guò)對(duì)河北束鹿縣（今辛集市）經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的考察指出：“這種劃分（指戶(hù)口劃分）的目的是防止農(nóng)民向市鎮(zhèn)遷移，以至給本來(lái)就稀少的城市就業(yè)機(jī)會(huì)、住房和設(shè)施帶來(lái)壓力，這種制度把農(nóng)村人控制在耕地上，收效很大，但是在像束鹿縣那樣的工業(yè)化地方，它制約了必要的城市勞動(dòng)力規(guī)模的擴(kuò)大”⑤。當(dāng)初戶(hù)籍制度出臺(tái)的政策指向是要兩邊（工業(yè)發(fā)展和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化）都能得到發(fā)展，亦即，城鄉(xiāng)分治和控制城市規(guī)模策略的目標(biāo),一方面，是為了避免農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力流失和城市人口增多所帶來(lái)的壓力，另一方面，農(nóng)業(yè)是工業(yè)的重要市場(chǎng),只有擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模,才能促進(jìn)工業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。但歷史的發(fā)展是，戶(hù)籍制度既阻礙了城市的發(fā)展，也阻礙了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

戶(hù)籍制度阻礙城鎮(zhèn)化發(fā)展的深層社會(huì)原因，是城鄉(xiāng)居民的權(quán)利不平等，這種權(quán)利不平等既源于以戶(hù)籍制度為基礎(chǔ)建構(gòu)的城鄉(xiāng)二元分治體系，也是戶(hù)籍制度本身所造成的社會(huì)身份不平等的直接后果。

第一，戶(hù)籍身份限制了城鄉(xiāng)居民之間資源的平等分享。戶(hù)籍制度將城鄉(xiāng)人口分成兩個(gè)經(jīng)濟(jì)利益不平等的社會(huì)階層，形成身份等級(jí)制度，并且以（血緣）家庭世襲的方式承繼下來(lái)。城鄉(xiāng)居民的權(quán)利不平等體現(xiàn)在如下方面：在教育上，城鎮(zhèn)教育設(shè)施遠(yuǎn)比農(nóng)村優(yōu)越，但農(nóng)業(yè)人口無(wú)法享受；在福利上，城鎮(zhèn)居民福利由地方財(cái)政負(fù)擔(dān)，農(nóng)民則沒(méi)有這種福利；在醫(yī)療和社保上，城市憑借戶(hù)籍制度構(gòu)建住房、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等一系列排他性的城市福利和保障城市勞動(dòng)力全面就業(yè)的城市就業(yè)制度。事實(shí)上，戶(hù)籍制度造成的城鄉(xiāng)居民權(quán)利不平等和貧富差距，在當(dāng)前的城鎮(zhèn)化建設(shè)中不是在縮小，而是在進(jìn)一步擴(kuò)大。

第二，戶(hù)籍制度造成城鄉(xiāng)居民在生活方式、社會(huì)習(xí)慣乃至價(jià)值層面的互斥和對(duì)立。從農(nóng)民轉(zhuǎn)型為市民，從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型為工商業(yè)，從農(nóng)業(yè)文明轉(zhuǎn)型為城市文明，現(xiàn)代城鎮(zhèn)化既是一種社會(huì)關(guān)系和經(jīng)濟(jì)關(guān)系，也是一種文明形式，并且是一種現(xiàn)代生活方式。由于戶(hù)籍制度具有的地緣社會(huì)特質(zhì)，一方面，農(nóng)民需要就業(yè)，但來(lái)到城市的農(nóng)民對(duì)城市卻沒(méi)有歸屬感，他們是流民，而不能成為移民。另一方面，城市也需要農(nóng)民來(lái)從事建筑、餐飲服務(wù)、保安、保潔等工作，但城市卻不愿甚至抵制與農(nóng)民共享如醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、社保、就業(yè)等方面的城市福利。“城市對(duì)農(nóng)民工是‘經(jīng)濟(jì)性接納，社會(huì)性排斥’。‘經(jīng)濟(jì)性接納’是市場(chǎng)和城市生活需要，是不得不如此；‘社會(huì)性排斥’是原來(lái)體制造成的”⑥。另外，異質(zhì)性很強(qiáng)的城市社會(huì)，也沒(méi)有鄉(xiāng)土文化的安身之所，歷經(jīng)半個(gè)多世紀(jì)的城鄉(xiāng)分治造成農(nóng)民工或“外來(lái)人口”在生活方式和文化價(jià)值觀上與市民格格不入，這使得他們不能融入城市社會(huì)中。

第三，戶(hù)籍制度造成城鄉(xiāng)階層化和等級(jí)化。戶(hù)籍制度具有反城市化取向，阻礙城鎮(zhèn)化進(jìn)程，農(nóng)村人成不了城里人。“有城市戶(hù)口身份的人除了可以享受現(xiàn)代物質(zhì)文明以外，還可以享受到很多優(yōu)惠：就業(yè)優(yōu)惠，城市戶(hù)口可以得到就業(yè)指標(biāo)；經(jīng)濟(jì)優(yōu)惠，買(mǎi)東西可以得到種種物價(jià)補(bǔ)貼。有城市戶(hù)口的人，可以得到‘城鄉(xiāng)差別’‘工農(nóng)差別’所帶來(lái)的利益，而這種利益是世襲的。”⑦戶(hù)籍制度反城市化的結(jié)果是，不僅沒(méi)能帶來(lái)城市的發(fā)展和繁榮，而且造成城鄉(xiāng)發(fā)展、工農(nóng)業(yè)發(fā)展的嚴(yán)重不協(xié)調(diào)，最終導(dǎo)致社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的嚴(yán)重失衡，城鄉(xiāng)差距與貧富差距不斷擴(kuò)大。戶(hù)籍制度造成了兩個(gè)等級(jí)差別很大的社會(huì)階層，造成兩個(gè)階層的社會(huì)不平等，成為建構(gòu)等級(jí)結(jié)構(gòu)的價(jià)值基礎(chǔ)，從而將城鄉(xiāng)居民的身份制度化、法律化。

總之，城鎮(zhèn)化的本質(zhì)特征之一就是鄉(xiāng)村人口向城市聚集以及城市不斷發(fā)展和完善，或者說(shuō)，人口和資源向城市集聚是城鎮(zhèn)化發(fā)展的自然趨勢(shì)。戶(hù)籍制度的反城市化取向，在于戶(hù)籍制度使城鄉(xiāng)差別具有了制度性的意義，包括城鄉(xiāng)社會(huì)身份差別、社會(huì)權(quán)利差別、政治權(quán)利差別、經(jīng)濟(jì)權(quán)利差別、文化權(quán)利差別，表現(xiàn)在教育、醫(yī)療、就業(yè)、養(yǎng)老、社保等方面，市民與農(nóng)民身份具有了分配不公平、社會(huì)不平等的實(shí)質(zhì)差異和社會(huì)性排斥的制度化意義。

三、戶(hù)籍制度改革的制度瓶頸

戶(hù)籍制度改革在今天變得非常迫切，是因?yàn)橹袊?guó)農(nóng)民工群體的不斷擴(kuò)大和城鎮(zhèn)化過(guò)程的不斷推進(jìn)。城鎮(zhèn)化建設(shè)既表明人們的生產(chǎn)方式、生活方式、居住方式從農(nóng)業(yè)和農(nóng)村向工商業(yè)和城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)變，又意味著經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、社會(huì)組織體系、人居空間狀態(tài)、公共管理服務(wù)、文化習(xí)俗傳統(tǒng)方面的深刻變化。也就是說(shuō)，城鎮(zhèn)化勢(shì)必要求城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素和各種資源的自由流動(dòng)。這就要求首先破除長(zhǎng)期橫亙?cè)诔青l(xiāng)之間的體制障礙，真正消解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。下面，以漢中市漢臺(tái)區(qū)戶(hù)籍制度改革為例，來(lái)說(shuō)明當(dāng)下戶(hù)籍制度改革都做了什么，還沒(méi)有做什么，以及取得了什么效果。

漢中市漢臺(tái)區(qū)常住人口57.2萬(wàn)人，流動(dòng)暫住人口約12萬(wàn)人。57.2萬(wàn)常住人口中，城市居民（原非農(nóng)業(yè)人口）30.55萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?3.4%；農(nóng)村居民（原農(nóng)業(yè)人口）26.65萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?6.6%。2010年以來(lái)，漢臺(tái)區(qū)進(jìn)行戶(hù)籍管理制度改革，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶(hù)口登記管理制度，就是取消農(nóng)業(yè)人口、非農(nóng)戶(hù)口，統(tǒng)一登記為“居民戶(hù)口”，從而實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)戶(hù)籍一體化管理。幾年下來(lái)，明顯的變化是“農(nóng)轉(zhuǎn)城”數(shù)量增多。以2014年為例，全區(qū)農(nóng)村居民（原農(nóng)業(yè)戶(hù)口）轉(zhuǎn)為城市居民（原非農(nóng)業(yè)戶(hù)口）9138人，其中戶(hù)口遷入2990人，占轉(zhuǎn)入總數(shù)的32.7%。⑧

從漢中調(diào)研情況看，雖然取消了城鄉(xiāng)二元制戶(hù)籍管理制度，但是，因?yàn)闆](méi)有其他相關(guān)制度改革的跟進(jìn)，“農(nóng)業(yè)”、“非農(nóng)業(yè)”的本質(zhì)差異難以徹底消除，農(nóng)村居民進(jìn)城落戶(hù)工作效果不彰，甚至出現(xiàn)了一些城市居民“非轉(zhuǎn)農(nóng)”現(xiàn)象。

第一，中小城市戶(hù)口與農(nóng)村戶(hù)口“含金量”的利益權(quán)衡。與大中城市相比，漢中這類(lèi)小城市戶(hù)籍上附著的社會(huì)福利待遇不高，基礎(chǔ)設(shè)施、衛(wèi)生、醫(yī)療、教育等資源不夠充足，也就是說(shuō)，城鄉(xiāng)發(fā)展水平差距相對(duì)不大。原因是，其一，隨著農(nóng)業(yè)直補(bǔ)等惠農(nóng)政策的落實(shí)、農(nóng)村合作醫(yī)療等制度的建立完善，農(nóng)村集體和農(nóng)民個(gè)人收入日漸豐厚，甚至個(gè)別農(nóng)村地區(qū)的生活條件優(yōu)于城市。特別是近年來(lái)，隨著國(guó)家對(duì)農(nóng)村的政治、經(jīng)濟(jì)、社保、民生等各方面的扶持，很多已經(jīng)是“非農(nóng)業(yè)戶(hù)口”的人紛紛要求“非轉(zhuǎn)農(nóng)”。其二，城市周邊地區(qū)土地大幅增值，土地資源的稀缺性導(dǎo)致土地價(jià)值越來(lái)越高，原來(lái)農(nóng)村的“土地福利”已經(jīng)異化成為“土地資本”。在這些地區(qū)，戶(hù)籍改革的難題不是農(nóng)民變市民，而是農(nóng)民普遍不愿意把戶(hù)口轉(zhuǎn)為市民，甚至已經(jīng)轉(zhuǎn)出去的也紛紛要求遷回農(nóng)村，這人為地延緩了城市化進(jìn)程，與國(guó)家的城市化政策相左，造成大量的人戶(hù)分離現(xiàn)象。

第二，“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的相關(guān)制度障礙。也就是說(shuō)，農(nóng)民普遍擔(dān)心轉(zhuǎn)戶(hù)進(jìn)城會(huì)喪失自身的相關(guān)利益。比如，在計(jì)劃生育方面，農(nóng)村戶(hù)口夫妻第一胎生育一個(gè)女孩的，經(jīng)過(guò)規(guī)定年限后均可申請(qǐng)生育第二胎，而夫妻雙方均非獨(dú)生子女的城市戶(hù)口居民生育第二胎須繳納高額社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，這導(dǎo)致多數(shù)育齡農(nóng)村人口不愿放棄農(nóng)民身份。另外，農(nóng)民轉(zhuǎn)戶(hù)進(jìn)城后，在農(nóng)村的宅基地、責(zé)任田、承包林的權(quán)益得不到明確的政策保障，因擔(dān)心失去相關(guān)利益，部分農(nóng)民即便已在城市買(mǎi)房常住也不愿意將戶(hù)口遷至城市。

第三，進(jìn)城農(nóng)民不能真正享受與城市原居民完全同等的福利待遇。在推進(jìn)農(nóng)民進(jìn)城過(guò)程中，相關(guān)部門(mén)依附在戶(hù)口管理上的職能和利益沒(méi)有徹底剝離，使戶(hù)籍管理制度改革舉步維艱。除了公安機(jī)關(guān)外，戶(hù)籍制度改革涉及到的勞動(dòng)保障、人事、民政、教育、計(jì)生、土地、農(nóng)業(yè)等多個(gè)部門(mén)中，至今大多數(shù)仍未出臺(tái)相關(guān)的配套政策，這大大降低了“農(nóng)轉(zhuǎn)城”的吸引力。例如，在城市戶(hù)籍上附著的福利待遇往往與居住年限有關(guān)聯(lián)。如在經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房等保障性住房配置方面，申請(qǐng)條件大都要求在城市居住時(shí)間達(dá)到一定年限。而農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員就業(yè)技能不高，在城市大多從事低端低薪行業(yè)，就業(yè)崗位不穩(wěn)定，工資收入無(wú)保障，無(wú)力承受城市的高房?jī)r(jià)，又無(wú)法享受政府提供的保障性住房，造成多數(shù)農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員“城里掙錢(qián)，農(nóng)村養(yǎng)老”的現(xiàn)象。

從城鎮(zhèn)化建設(shè)上看，戶(hù)籍制度改革的邏輯應(yīng)該是：城鎮(zhèn)化首先要打破城鄉(xiāng)二元體制結(jié)構(gòu)，打破城鄉(xiāng)二元體制結(jié)構(gòu)則必須進(jìn)行戶(hù)籍制度改革，戶(hù)籍制度改革又必須要有其他相關(guān)制度改革的配套，而相關(guān)制度改革涉及到城鄉(xiāng)之間衛(wèi)生、教育、醫(yī)療、社保、土地權(quán)益等制度改革的系統(tǒng)推進(jìn)，因此戶(hù)籍制度改革必須要與其他相關(guān)制度改革協(xié)調(diào)推進(jìn)。從漢中戶(hù)籍制度改革存在的問(wèn)題來(lái)看，第一，只是以利益的局部性變化來(lái)解釋所謂的農(nóng)村戶(hù)口比城市戶(hù)口優(yōu)越并不可信。事實(shí)上，農(nóng)村戶(hù)口比城市戶(hù)口優(yōu)越現(xiàn)象的發(fā)生，恰好是戶(hù)籍制度所附著的社會(huì)福利的差別性對(duì)待的結(jié)果，不僅如此，也恰好證明戶(hù)籍制度所造成的社會(huì)身份不平等所具有的反城鎮(zhèn)化本質(zhì)以及對(duì)農(nóng)村居民不平等意識(shí)的深遠(yuǎn)影響。第二，“農(nóng)轉(zhuǎn)非”遇到的制度性障礙表明，戶(hù)籍制度背后的政策偏好和權(quán)利差異阻礙了城鎮(zhèn)化發(fā)展，或者說(shuō)，戶(hù)籍制度與其他制度體系密切相關(guān)，所以戶(hù)籍制度的改革需要平衡許多政策體系和利益關(guān)系，反過(guò)來(lái)說(shuō)，只要相關(guān)政策不改變（比如城鄉(xiāng)區(qū)別對(duì)待的計(jì)劃生育政策），戶(hù)籍制度就會(huì)引來(lái)無(wú)窮無(wú)盡的利益博弈甚至利益沖突，直接影響城鎮(zhèn)化建設(shè)。第三，戶(hù)籍制度不只是一個(gè)戶(hù)籍類(lèi)別或戶(hù)籍形式的改變問(wèn)題，它涉及教育、醫(yī)療、就業(yè)、養(yǎng)老、社保等諸多政策系統(tǒng)和法律系統(tǒng)，體現(xiàn)的是城市與農(nóng)村之間、市民與農(nóng)民之間的分配不公平和社會(huì)不平等的實(shí)質(zhì)差異和制度意義。因此，戶(hù)籍制度的改革需要?jiǎng)趧?dòng)保障、人事、民政、教育、計(jì)生、土地、農(nóng)業(yè)等多個(gè)公共部門(mén)出臺(tái)相關(guān)的配套政策和措施，才能真正推動(dòng)人口城鎮(zhèn)化，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民之間的分配公平與分配正義。

總之，從實(shí)地調(diào)研看，由于沒(méi)有其他相關(guān)制度改革的跟進(jìn)，戶(hù)籍制度改革陷入背離城鎮(zhèn)化發(fā)展政策目標(biāo)的境地，比如導(dǎo)致一人兩戶(hù)或人戶(hù)分離，甚至出現(xiàn)了所謂農(nóng)民不愿意進(jìn)城的現(xiàn)象。也就是說(shuō)，戶(hù)籍制度改革不能取得實(shí)質(zhì)性突破的根源就在于，與戶(hù)籍制度改革密切相關(guān)的其他制度沒(méi)有作出相應(yīng)調(diào)整，換言之，如果不能本著城鄉(xiāng)一體化原則去打破城鄉(xiāng)分割、分治結(jié)構(gòu)，戶(hù)籍制度改革的單兵推進(jìn)就不可能取得成效，甚至?xí)霈F(xiàn)新的問(wèn)題，成為城鎮(zhèn)化發(fā)展的新阻礙。

從地方實(shí)踐上看，戶(hù)籍制度改革難以推進(jìn)，蓋因城鎮(zhèn)化建設(shè)并沒(méi)有與重建城鄉(xiāng)基層治理體系協(xié)調(diào)推動(dòng)，對(duì)打破地緣社會(huì)、實(shí)現(xiàn)分配公平和分配正義意義不大。因?yàn)椋瑧?hù)籍從來(lái)就不只是一個(gè)法律條例的問(wèn)題，它在社會(huì)系統(tǒng)中的功能與各種政策和制度體系聯(lián)系在一起，或者說(shuō)，它是一個(gè)體現(xiàn)在各種政策和制度體系之中的社會(huì)問(wèn)題和社會(huì)現(xiàn)象。因此，需要把戶(hù)籍制度改革放到一個(gè)涉及制度建設(shè)和社會(huì)建設(shè)的城鄉(xiāng)治理體系重建的層面上來(lái)統(tǒng)籌改革的規(guī)劃和目標(biāo)方向。

四、戶(hù)籍制度改革與城鄉(xiāng)治理體系重建

城鄉(xiāng)治理體系是新中國(guó)成立以來(lái)逐步建立起來(lái)的城鄉(xiāng)基層治理體系，是城鄉(xiāng)治理的一整套制度形式和規(guī)則體系。在農(nóng)村，改革開(kāi)放前，是政社合一的人民公社體制，改革開(kāi)放后，村實(shí)行村民自治，形成了“鄉(xiāng)政村治”的治理體系。在城市，一直是單位制式管理模式，這是一種以“單位制”為主、以“街居制”為輔的社區(qū)管理體系。城鄉(xiāng)基層治理體系互不關(guān)聯(lián)，自成一體，城是城，鄉(xiāng)是鄉(xiāng)，但在不斷發(fā)展的城鎮(zhèn)化過(guò)程中，鄉(xiāng)村治理體系處于結(jié)構(gòu)性變革之中，而城市社區(qū)治理體系則仍然是過(guò)去單位制管理思維和管理方式的延續(xù)和強(qiáng)化。上述治理體系帶來(lái)兩個(gè)問(wèn)題：一方面，城市基層治理體系具有排斥鄉(xiāng)村人口市民化的內(nèi)在傾向；另一方面，鄉(xiāng)村人口涌入城市，不斷沖擊城市基層治理體系。前者是單位制式的管理思維和管理方式所致，后者是城鄉(xiāng)人口、資源等要素流動(dòng)所造成的壓力所致。這兩個(gè)治理體系內(nèi)在地具有封閉性和排他性，在教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、就業(yè)、社會(huì)保障等等方面，各自自成體系。由此形成的城鄉(xiāng)二元體系提高了農(nóng)村勞動(dòng)力市民化的制度成本，城鄉(xiāng)兩個(gè)體系體現(xiàn)的是城鄉(xiāng)之間的分配不公和權(quán)利不平等。再者，這兩個(gè)體系的治理結(jié)構(gòu)都是單中心，即一元化權(quán)威（政府）治理體系，社會(huì)自治水平低下，城鄉(xiāng)基層民眾被排斥在政府決策之外。因此，城鎮(zhèn)化要打破城鄉(xiāng)二元治理體系，重建城鄉(xiāng)基層治理體系，必然要涉及一系列制度領(lǐng)域和社會(huì)領(lǐng)域的改革。

重建城鄉(xiāng)治理體系，突破口就在戶(hù)籍制度。現(xiàn)行城鄉(xiāng)戶(hù)籍管理制度將身份與資源權(quán)利相結(jié)合，它強(qiáng)化的是身份價(jià)值等級(jí)性。同時(shí)，資源的高度集中控制，導(dǎo)致了城市與農(nóng)村鮮明的分割、分治，社會(huì)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出層次化特征。分治、分割的社會(huì)結(jié)構(gòu)增加了社會(huì)整合的成本，制約了城鄉(xiāng)一體化的協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，應(yīng)從城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略高度來(lái)認(rèn)識(shí)和推進(jìn)戶(hù)籍制度改革。

第一，從基層治理體系重建的角度來(lái)看待戶(hù)籍制度改革問(wèn)題。戶(hù)籍制度承載著與個(gè)人生存息息相關(guān)的各種利益分配，從計(jì)劃生育政策、婦幼保健標(biāo)準(zhǔn)到教育、醫(yī)療、就業(yè)、失業(yè)、社會(huì)保險(xiǎn)、意外傷害賠償?shù)鹊龋际且猿青l(xiāng)二元戶(hù)口為依據(jù)來(lái)區(qū)別對(duì)待的。戶(hù)籍身份不僅拉大了收入差距，還有可能影響到幾代人。因此，必須從基層治理體系改革的角度去看待和推進(jìn)戶(hù)籍制度改革，換句話(huà)說(shuō)，不能采用前后矛盾的、沒(méi)有連貫性的局部政策調(diào)整來(lái)進(jìn)行戶(hù)籍制度改革，這樣做的結(jié)果，經(jīng)常看到的是，用一個(gè)錯(cuò)誤的政策去修正或掩飾另一個(gè)錯(cuò)誤的政策，不能取得多大成效，也難有作為。

第二，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶(hù)籍登記管理制度。戶(hù)籍制度改革的價(jià)值要求在于促進(jìn)全體公民發(fā)展機(jī)會(huì)的平等化。讓農(nóng)村居民和城市居民共同享有均等化的基本公共服務(wù)，公平地參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，將會(huì)對(duì)城鎮(zhèn)化的發(fā)展帶來(lái)強(qiáng)大的動(dòng)力。建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)戶(hù)籍管理制度，可使社會(huì)成員合理流動(dòng)，消除社會(huì)矛盾和城鄉(xiāng)差別，促進(jìn)整個(gè)社會(huì)人力資源的優(yōu)化配置。城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶(hù)籍管理制度的建立，不僅要消除阻礙遷徙自由的行政干預(yù)，更深層次上是要使城鄉(xiāng)居民提高公民意識(shí)，樹(shù)立平等觀念，消除戶(hù)籍制度帶有的權(quán)利本位主義，讓農(nóng)民有更多發(fā)揮自身創(chuàng)造性、獲得更大價(jià)值的機(jī)會(huì)，最終讓農(nóng)民尤其是游走于城鄉(xiāng)之間的農(nóng)民工成為平等的公民。戶(hù)籍制度的城鄉(xiāng)統(tǒng)一體制確立至少能夠排除對(duì)農(nóng)民的制度性歧視，讓農(nóng)民和市民同處于平等的公民地位上。

第三，保障轉(zhuǎn)戶(hù)進(jìn)城農(nóng)民的切身利益。從中西部城鎮(zhèn)化發(fā)展來(lái)看，現(xiàn)實(shí)的穩(wěn)妥的做法是，明確保障農(nóng)民農(nóng)村宅基地、責(zé)任田、承包林等既得利益。同時(shí)，相關(guān)職能部門(mén)應(yīng)逐步制定出臺(tái)相關(guān)配套制度，將工作重點(diǎn)放在如何確保轉(zhuǎn)戶(hù)進(jìn)城農(nóng)民就業(yè)、住房、養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等保障措施落實(shí)到位，要明確規(guī)定農(nóng)民轉(zhuǎn)戶(hù)后在承包期內(nèi)的承包地、宅基地及山林的使用權(quán)和收益權(quán)，確保農(nóng)民落戶(hù)進(jìn)城后即能享受完全的“市民化”待遇。

第四，消除農(nóng)民轉(zhuǎn)戶(hù)進(jìn)城的政策壁壘。要以推動(dòng)符合條件的農(nóng)民工及新生代農(nóng)民工轉(zhuǎn)戶(hù)進(jìn)城為重點(diǎn)，引導(dǎo)農(nóng)村居民向城鎮(zhèn)有序轉(zhuǎn)移，逐步縮小附著在戶(hù)籍上的城鄉(xiāng)差異，消除農(nóng)民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的體制性障礙，推進(jìn)城鄉(xiāng)資源要素合理流動(dòng)。比如，構(gòu)建城鄉(xiāng)平等的計(jì)劃生育等政策制度，逐步剝離附著在戶(hù)口上的福利待遇，統(tǒng)一農(nóng)民合作醫(yī)療和城鎮(zhèn)居民醫(yī)保，統(tǒng)一城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，最終要實(shí)現(xiàn)戶(hù)籍主要用于反映居民個(gè)人身份、家庭關(guān)系、住址及變動(dòng)情況，為公共管理服務(wù)提供真實(shí)、準(zhǔn)確人口數(shù)據(jù)的本來(lái)功能和作用。

第五，改變身份限制條件，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化。目前，農(nóng)民依然無(wú)法取得合法的市民身份，不能與城市居民獲得同等的發(fā)展機(jī)會(huì)，在社會(huì)地位和公民權(quán)利上都不能與市民處于平等地位。當(dāng)下對(duì)農(nóng)民全面開(kāi)放的大體上都是小城鎮(zhèn)戶(hù)籍，并且還有較多的限制條件。比如，要想獲得城鎮(zhèn)戶(hù)籍必須要有穩(wěn)定的職業(yè)或者穩(wěn)定的生活來(lái)源以及合法的固定居所。而大多數(shù)大中城市的戶(hù)籍則設(shè)定了“高租金收入者”準(zhǔn)入的入戶(hù)條件，也就是說(shuō)，對(duì)入戶(hù)者提出了“購(gòu)房入戶(hù)”、“納稅入戶(hù)”、“投資入戶(hù)”、“高學(xué)歷入戶(hù)”等高租金收入準(zhǔn)入條件。

第六，實(shí)施戶(hù)籍登記制度改革。戶(hù)籍制度改革既關(guān)系到國(guó)家如何對(duì)社會(huì)進(jìn)行治理和如何促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大問(wèn)題，又關(guān)系到每個(gè)家庭的得失，與任何一個(gè)公民的切身利益都密不可分。也就是說(shuō)，戶(hù)籍制度改革是一個(gè)系統(tǒng)而復(fù)雜的工程，涉及社會(huì)各階層的利益，承載著國(guó)家與社會(huì)、個(gè)人與集體、城市與農(nóng)村乃至不同地區(qū)和職業(yè)之間各種錯(cuò)綜復(fù)雜的利益關(guān)系。因此，戶(hù)籍制度改革最重要的就是要結(jié)合實(shí)際情況，不能按照統(tǒng)一的模式進(jìn)行，應(yīng)該允許各省區(qū)從自己的實(shí)際情況出發(fā)，因地制宜地制定不同的戶(hù)籍制度改革方案，并在本省區(qū)內(nèi)進(jìn)行實(shí)施，逐步建立有利于城鄉(xiāng)一體化協(xié)調(diào)發(fā)展的新型戶(hù)籍體系。

中國(guó)農(nóng)民身份的改變，不是一個(gè)戶(hù)口簿（戶(hù)口類(lèi)型或戶(hù)口形式）的問(wèn)題，而是一個(gè)關(guān)乎公民權(quán)利平等、社會(huì)分配公平和分配正義的問(wèn)題，需要從社保、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等政策體系或法律體系進(jìn)行系統(tǒng)改革，重建城鄉(xiāng)基層治理體系。比如，城鄉(xiāng)居民所享受公共服務(wù)的巨大差異主要由于“城市的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)基本由公共財(cái)政供給，而農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給主要不是靠公共財(cái)政，而是靠農(nóng)民自己”⑨；比如，人口城鎮(zhèn)化意味著農(nóng)民市民化，而不是一群居住、生活在城鎮(zhèn)里的具有農(nóng)民身份的人。所以，戶(hù)籍制度改革關(guān)涉由傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會(huì)向現(xiàn)代的城市社會(huì)、由農(nóng)業(yè)文明向工業(yè)和城市文明轉(zhuǎn)型的問(wèn)題，是人的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型問(wèn)題。歸根結(jié)底，戶(hù)籍制度改革的目標(biāo)就是農(nóng)民公民權(quán)的實(shí)現(xiàn)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的法律保障、公共服務(wù)均等化的治理體制重建。

五、結(jié)論與討論

戶(hù)籍制度的本質(zhì)是公民權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)和公共服務(wù)不平等的制度化。在計(jì)劃體制下，戶(hù)籍制度帶有配給制的所有特征。在這個(gè)意義上，城鄉(xiāng)分治是配給制的放大，體現(xiàn)的是市民與農(nóng)民的權(quán)利不平等，并具有家庭世襲性、社會(huì)等級(jí)性，具有社會(huì)身份不平等和社會(huì)權(quán)利不平等的制度意義。這個(gè)制度具有“前現(xiàn)代”農(nóng)耕社會(huì)的性質(zhì)，與文明社會(huì)發(fā)展的主流不相符，與人類(lèi)社會(huì)城鎮(zhèn)化發(fā)展的趨勢(shì)不相符，當(dāng)然與社會(huì)主義制度的理想更不相符。

戶(hù)籍制度改革不是今天才開(kāi)始的，從1990年代的“屬地化管理”（戶(hù)口地址為現(xiàn)居住的房屋地址）到其后的“藍(lán)印戶(hù)口”（介于正式戶(hù)口與暫住戶(hù)口之間的戶(hù)籍，因公安機(jī)關(guān)加蓋的藍(lán)色印章而被稱(chēng)為藍(lán)印戶(hù)口）、從暫住證（外地人在城市臨時(shí)居住的合法身份證明）到今天的居住證（附加了諸如文化程度、職業(yè)技能、語(yǔ)言能力等方面限制條件的所謂“技術(shù)移民”辦法），戶(hù)籍制度改革一直沒(méi)有停止過(guò)。但諸如此類(lèi)的戶(hù)籍制度改革都附加了有利于城市政府和城市居民的、一般農(nóng)民或外來(lái)人口難以跨越的“準(zhǔn)入條件”，帶有區(qū)別對(duì)待的針對(duì)性和選擇性，把農(nóng)民或農(nóng)民工群體幾乎全部擋在了城市之外，比如投資、購(gòu)買(mǎi)商品住宅或者被該城市的單位聘用等等“準(zhǔn)入條件”，使權(quán)利先天不足的農(nóng)民處于如此戶(hù)籍制度改革的范圍之外。更深層次的問(wèn)題是城鄉(xiāng)之間因戶(hù)籍身份所形成的封閉性社會(huì)關(guān)系，這種社會(huì)關(guān)系的封閉性在于“根據(jù)它的主觀意義和它的約束規(guī)則，有某些特定的人群被排除在外了，或者其參與是有限的，或者其參與是附加了條件的”⑩。因此，上述戶(hù)籍制度改革對(duì)廣大農(nóng)民或農(nóng)民工沒(méi)有什么實(shí)質(zhì)性意義，這樣的戶(hù)籍制度改革對(duì)農(nóng)民的身份來(lái)說(shuō)一直沒(méi)有改變什么。反過(guò)來(lái)說(shuō)，戶(hù)籍制度改革一直沒(méi)能觸及到戶(hù)籍制度背后的東西，那就是，公民權(quán)的歧視性制度安排、社會(huì)身份的不平等、財(cái)產(chǎn)權(quán)的不明確、城鄉(xiāng)公共服務(wù)的不均等。如果這些制度性的障礙不清除，就不能打破城鄉(xiāng)之間封閉的社會(huì)關(guān)系，戶(hù)籍制度改革就難有作為。

但是，今天的戶(hù)籍制度改革，具有非常緊迫的現(xiàn)實(shí)性：其一，2.7億之多的農(nóng)民工游走于城鄉(xiāng)之間，他們的生產(chǎn)剩余價(jià)值基本留在了城市，但他們卻不能享受城市的社會(huì)保障和公共服務(wù)，問(wèn)題是，不能在用他們時(shí)候，讓他們留在城市，不用他們時(shí)候，讓他們回到農(nóng)村，使他們總是流民。當(dāng)這個(gè)龐大的社會(huì)群體逐漸意識(shí)到背負(fù)在他們身上的體制性和制度性不公正和不平等時(shí)，就會(huì)不斷激發(fā)他們的權(quán)利意識(shí)和積累起對(duì)現(xiàn)行體制和制度的不滿(mǎn)和對(duì)立情緒。其二，2015年4月30日，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布2014年全國(guó)農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告。報(bào)告稱(chēng)，2014年全國(guó)農(nóng)民工總量為27395萬(wàn)人，比上年增加501萬(wàn)人。其中，50歲以上的農(nóng)民工已超過(guò)4600萬(wàn)，其養(yǎng)老保障和社會(huì)保障問(wèn)題日益嚴(yán)峻。而新生代農(nóng)民工受教育程度不斷提升（高中及以上農(nóng)民工占23.8%，比上年提高1個(gè)百分點(diǎn)），與其父輩比較，他們的權(quán)利意識(shí)和參與意愿會(huì)越來(lái)越強(qiáng)地凸顯出來(lái)，如果不能及時(shí)改革進(jìn)城落戶(hù)的制度限制，滿(mǎn)足進(jìn)城農(nóng)民對(duì)城鎮(zhèn)公共服務(wù)的期待，那么，這部分農(nóng)民影響社會(huì)穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)大大提高，對(duì)城鄉(xiāng)基層治理體制帶來(lái)沖擊和壓力。

也就是說(shuō)，城鎮(zhèn)化建設(shè)中的戶(hù)籍制度改革涉及社會(huì)保障、居民身份、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型等制度性和政策性問(wèn)題，戶(hù)籍制度的改革必須與教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、社會(huì)保障等政策體系的改革同步推進(jìn)。現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題是，戶(hù)籍制度改革的制度瓶頸，諸如人口城鎮(zhèn)化難以推進(jìn)、相關(guān)政策體系改革滯后、社會(huì)福利待遇不公平等等，也是城鎮(zhèn)化建設(shè)的制度瓶頸。反過(guò)來(lái)講，如果戶(hù)籍制度改革不能在農(nóng)民身份、公民權(quán)利、就業(yè)發(fā)展機(jī)會(huì)等社會(huì)不平等方面進(jìn)行突破，那么，城鎮(zhèn)化建設(shè)就不能成功，就不能實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民的分配公平和分配正義。

第一，推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)是一個(gè)消除農(nóng)民權(quán)利不平等的問(wèn)題。目前，中國(guó)2.7億農(nóng)民工中有4千萬(wàn)到5千萬(wàn)農(nóng)民工舉家全遷，他們事實(shí)上處于不公平和不平等的地位。城鎮(zhèn)化必須從政治的高度去看待這個(gè)群體的生存狀態(tài)和人權(quán)狀況，也就是說(shuō)，不能讓這樣一個(gè)龐大的社會(huì)群體處于“相對(duì)剝奪感”的憤懣之中。而城鎮(zhèn)化就是要消除城鄉(xiāng)壁壘、變革社會(huì)身份、逐步健全國(guó)家與社會(huì)的社會(huì)保障、實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，最終消除公民身份差別，并使城鄉(xiāng)融合和一體化。

第二，戶(hù)籍制度改革涉及相關(guān)政策體系。城鎮(zhèn)化是以工業(yè)為主體的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展的必然結(jié)果，是鄉(xiāng)村人口向城市聚集以及城市不斷發(fā)展和完善的過(guò)程。而城鎮(zhèn)化率不僅是城鎮(zhèn)化發(fā)展水平的指標(biāo)，也是工業(yè)化、現(xiàn)代化及經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的重要標(biāo)志。也就是說(shuō)，城鎮(zhèn)化要適應(yīng)這種變遷，地方政府要從國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度來(lái)認(rèn)識(shí)城鎮(zhèn)化問(wèn)題，并在制度建設(shè)和社會(huì)建設(shè)方面統(tǒng)籌安排、協(xié)調(diào)推進(jìn)，比如一些制度的改革必須著眼于消除體制和制度上的矛盾和相互沖突，不能單兵推進(jìn)，更不能在體制上制度上不作任何改革就指望一個(gè)城鎮(zhèn)化時(shí)代的到來(lái)。

第三，戶(hù)籍制度改革是農(nóng)民獲得市民地位和身份的第一步。現(xiàn)行城鄉(xiāng)二元分割、分治是阻礙農(nóng)民獲得市民地位和身份的體制根源，束縛了城鎮(zhèn)化進(jìn)程和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。如果不徹底改革城鄉(xiāng)二元治理體制，就無(wú)法推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展。比如，由于城鄉(xiāng)二元治理體制的約束，漢中城鄉(xiāng)資源要素難以自由流動(dòng)和合理配置，人口不能合理集聚，導(dǎo)致其城鎮(zhèn)化嚴(yán)重滯后于工業(yè)化水平。但是，現(xiàn)在各地的所謂戶(hù)籍制度改革，制造了很多人為的人口城鎮(zhèn)化率，對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)沒(méi)有多少益處。比如，漢中高達(dá)41.53%的城鎮(zhèn)化率數(shù)據(jù)明顯高估了實(shí)際的城鎮(zhèn)化水平，因?yàn)樗鼘⒕幼≡诔擎?zhèn)半年以上的本地農(nóng)村人口和外來(lái)農(nóng)民工都統(tǒng)計(jì)為城鎮(zhèn)人口，尤其是地方政府為完成農(nóng)村居民進(jìn)城落戶(hù)任務(wù)，會(huì)采用行政方式和行政手段“制造”城鎮(zhèn)化人口數(shù)字。也就是說(shuō)，這樣的人口城鎮(zhèn)化率只具有統(tǒng)計(jì)學(xué)意義，這樣的農(nóng)村進(jìn)城人口并不是真正意義上的城市居民，他們即使住在城里，也大多（租）住在城中村、城邊村，并沒(méi)有真正融入城市，更不能成為城市人。

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