農業轉移人口市民化的問題已經提出好多年，這件事之所以推進得如此艱難，恐怕和我們習以為常的理念、體制、思想不無關系。不對這些體制、理念、思想乃至戰略作出根本性的調整，解決農業轉移人口市民化問題將是非常困難的。
從體制來看，我們建國后就開始實行二元經濟社會體制，最終體現在財政二元體制上，即以城鄉分界，政府提供的公共服務基本上僅覆蓋于城市。改革開放后，隨著大量農民工進城，以區域分界逐漸轉化為以戶籍分界。即便大家共居一個城市，由于身份差異，公共服務基本上也只是覆蓋到城市居民。進入21世紀后又有了轉機，隨著公共財政體制建設，我們舉起了“讓公共財政的陽光照耀農村大地”的旗幟。但是，仍實行不同的標準。所以，做好新形勢下城市工作，實現農業轉移人口市民化，必須回答究竟目前要不要實現基本公共服務均等化，或者目前究竟到到實現基本公共服務均等化的時候之類的問題。
城市管理者總認為是在為市民服務，我覺得應該換一個說法，叫做為納稅人服務。為市民服務和為納稅人服務有什么不同？當講到市民的時候往往指的是戶籍人口。比如當公共汽車擁擠的時候，大家抱怨外來人口擠占了城市居民的空間；當小學收了農民工子女的時候，城市子女覺得是外來人口分了他們應當享受的奶酪。若改為為納稅人服務，就可以在相當程度上解決這樣的問題。因為不管是農村人口還是戶籍人口，實際上你只要生活在一個地方都給當地政府貢獻了一份稅收。這和以往的認識不同，很多人過去曾經認為外來人口、農村人口不對當地稅收作出貢獻，其實不是。因為我們的稅制結構有兩大特點：一是70%以上是間接稅，消費就是納稅，吃什么用什么，其價格中都包含有稅；二是90%以上是企業稅，企業多繳納的稅都是“待分配稅收”，在某種意義上可以納入到轉嫁范圍的稅收。所以，不管是哪里人，不管戶籍地在什么地方，不管你繳納什么樣的稅，你只要生活在北京就給北京繳納稅收，就有權享受這樣的公共服務。
城鎮化需要政府花錢，主要花在公共服務上。我們目前的財政支出結構中，政府履行基本職能支出大概占全部支出的20%，經濟建設支出占40%，社會福利支出占40%。對比其他國家，在美國，履行政府基本職能支出占30%，經濟建設支出占10%，社會福利支出占60%；在歐洲國家，履行基本政府職能支出占20%，經濟建設支出占10%，社會福利支出占70%。轉型國家，比如匈牙利和波蘭，履行基本政府職能支出占20%，經濟建設支出占15%，社會福利支出占65%。相比之下，我們需要改變這樣一種結構。農業轉移人口市民化所花的錢從哪里來？在經濟增速下滑、財政收入總量不可能有較大增加的情況下，調整支出結構是必須的。
政府收支的視野也需要很大調整。一提到政府提供公共服務，人們就把眼光盯在政府財政預算上，即一般公共預算。一般公共預算占全部政府支出比重只有60%多，還有37%~38%停留在其他三本預算上，政府基金預算、社保預算和國有資本經營預算。隨著新預算法的實施，我們應該有一個大預算的概念，即要把所有的政府收支都作為提供公共服務的財源所在，這樣，在農村居民市民化的過程中，可以動用的財政資金的來源將會多出許多。
（作者系中國社會科學院財經戰略研究院院長）
中國鄉村發現網轉自：光明日報2016年01月13日
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