加強農業國際合作不僅是擴大農業對外開放的基礎，也是適應農業國際化的必然要求。目前我國農業對外經濟合作已經取得了巨大的成就，但相比發達國家，“走出去”戰略仍處于起步階段，我國的農業對外經濟合作依然面臨諸多挑戰和困難，因此借鑒國外經驗，結合我國國情，對我國農業對外合作的機制管理和做法進行進一步完善和改進是當前的首要任務。
一、我國農業“走出去”的成就和現狀
目前，我國已經和140多個國家及國際農業機構和金融組織機構建立了長期穩定的農業合作關系，和50多個國家成立了農業合作委員會和工作組，與世界100多個國家和主要的國際組織、區域組織以及國際農業研究機構建立了科技交流與合作關系。
在境外投資、合作、上市的農業產業化龍頭企業約有40家，投資金額達153億美元，涉及亞洲、非洲、北美、歐洲、大洋洲的30多個國家和投資地區。近幾年我國在菲律賓、柬埔寨、印度尼西亞、馬來西亞等國建立了農業技術示范中心和農業示范基地;在30多個國家的專屬經濟區及太平洋、大西洋、印度洋等地公海陸續開發了大量海洋漁業資源，年捕撈量達100多萬噸，年產值約70多億元。通過實施農業“走出去”戰略，有效地帶動了我國相關農產品和農業生產資料的出口貿易，擴大了就業，增加了農民的收入，同時也進一步推動了我國企業農業對外投資和國際化進程。
當前我國農業“走出去”的阻礙主要表現在以下幾個方面。
企業自身存在短板。一是我國從事境外農業投資開發的企業大多為中小型企業，普遍存在實力相對弱小，融資能力弱，應對風險能力差等問題。國內貸款方面，銀行抵押擔保條件限制很難通過，資金不足嚴重制約了農業企業“走出去”的發展。二是這些企業缺乏完整的自主技術和推廣體系，企業在技術應用上成本較高，適應能力差。三是復合型人才缺乏，企業缺乏適合國際化經營、熟悉國際經貿知識、通曉外語和專業技術知識、富有競爭意識和吃苦精神的綜合性人才，影響了我國企業在境外的農業經濟活動。
國內服務政策制約。一是財政政策。目前只有財政部和商務部出臺政策，提供直接補助費用用于補助企業在海外的前期開發費用、資源回運費用、境外突發事件處置費用等，這些政策不僅支持的比例小、范圍窄，而且要求非常嚴格，很多中小型企業很難申請。二是金融政策。當前我國對“走出去”企業僅有貸款貼息政策，缺乏專門針對“走出去”企業的融資支持政策，導致我國農業對外開發項目投資規模小、發展速度慢。如果資金短缺，必將放緩企業發展速度而痛失開發海外農業資源的大好時機。三是服務政策。對于投資項目審批手續繁、環節多、耗時長，在出現突發事件時很難及時有效應對。現有的法律法規體系對促進農業“走出去”的信用擔保制度、海外農業直接投資法律法規體系、法律援助制度等方面還沒有明確的規定，對農業技術轉讓、物種資源保護等規定難以適應。四是關稅政策。我國對“海歸”農產品回運關稅配額管理的限制較嚴格，通關稅費負擔較重。目前我國對在國外返銷國內的產品仍然征收關稅和增值稅，增加了這些產品的成本。而且當前我國還尚未與所有國家簽訂避免雙重征稅協定，在操作中仍存在涉外企業雙重征稅問題。五是保險政策。農業“走出去”直接參與國際經濟競爭，要承擔更多的風險和壓力。目前我國仍缺乏相應且完善的政策保險制度，還沒有針對非常風險(主要指因戰爭、內亂導致不能執行合同的政治性風險;企業經營者的對外投資被沒收、征用造成的風險;東道國因外匯不足而限制外匯兌換、拖延付款以及限制進口造成的經濟性風險)的農業對外投資保險險種，這使我國農業涉外企業缺少了一道風險防范屏障。此外農產品出口保險范圍過窄，僅對那些由于外部因素導致的農產品出口受阻部分和出口環節進行賠償，而對生產環節中造成的損失不予受理，難以最大限度幫助企業規避風險。
國家層面規劃缺失。一是國家的總體規劃缺失。當前我國的農業企業“走出去”更多地體現為企業的自發行為，國家政策層面支撐不足，沒有包括國別投資規劃、產業投資規劃和重點投資項目規劃等在內的國家層面的總體規劃和相應的預警系統，當中國涉外企業與東道國發生摩擦時，也很難做出迅速反應。二是國家的宏觀指導不到位。從目前各地登記在冊的農業境外投資企業來看，各級政府的農業主管部門基本上不知道在當地有境外投資企業，也無人管理，而這些企業在省經貿廳登記后，基本上沒有追蹤指導服務。正因為缺失這些整體規劃的指導和協調，我國農業企業在開展對外投資時往往是一哄而上，有時為了一點小利益進行惡性競爭，很難在當地生存。
國際環境政策約束。一是部分與我們合作的國家政局動蕩、行政效率低下，合同執行率較低、社會治安混亂、法律法規不健全。比如一些發展中國家盡管資源豐富，但政局變化太大，產業政策連續性較差，給我國企業進行境外投資、資源合作開發帶來了很大風險。二是一些國家的關稅政策、勞工制度、人員素質制約著我國農業境外投資和資源合作開發。一些投資國對本國農業和農產品市場采取保護政策，人為的對外國企業、產品和勞務輸入設置障礙，對投資比例、稅費征繳、準入領域、勞務卡發放和簽證期限等方面的規定非常嚴格，不利于境外農業開發工作的開展，給企業帶來了很大風險和損失。
二、發達國家農業如何“走出去”
美國農業部海外局是美國農業對外經濟合作的主要管理服務機構。海外農業局主要負責收集、發布有關全球農產品供求狀況、貿易走勢等信息，并通過國際貿易、國際合作和可持續發展交流，擴大美國農業的國際市場份額，以保證美國農業的長期經濟活力和國際競爭力，同時為出口商提供相關政策咨詢和指導。同時美國還設立了許多非政府組織，包括美國民間社會、商務團體和地方管理機構來促進農業對外合作。另外美國制定了《經濟合作法》、《對外援助法》、《非洲增長與機會法案》等相關法律，從政策上來進一步支持本國農業企業進行國際合作。
日本的農業對外援助由日本農林水產省經濟局負責，包括對農業金融、稅務、保險的指導，以及出口和國際合作。此外，公益法人團體日本工程顧問協會(ECFA)和綜合商社利用強大的海外銷售網以及長期積累的海外銷售經驗，協助企業向外擴張。政策方面，日本不僅擁有系統的法律體系和稅收保護政策，還對企業對外直接投資在保險制度、資金、技術援助以及信息提供等方面有政策上的支持。
三、對我國農業“走出去”的建議
(一)強化投資企業。一是加強內部人員素質。采取多種途徑加快培養高素質經營管理人才和專業技術人才，加強對員工的專業技能、外語、國外風土人情等知識的培訓。建立完善的農業職業教育體系，設置種類多，層次分明的課程，在接受教育的同時，還對受訓人員不定期地組織實踐培訓。二是加大農業科技研發和推廣，創辦培訓機構支持農產品加工技術的創新與研發，為企業農業對外投資提供強大的技術支撐，加大對技術創新和研發企業的各項補助和貸款貼息力度。
(二)完善相關政策。一是加大財政支持力度。設立農業“走出去”專項發展基金，用于企業開拓國際市場的各種補貼、貼息和緊急援助等，加強資金支持。建議整合國內現有對外經濟技術合作項目中與境外農業資源開發有關的資金，歸攏并擴充農產品境外基地建設基金。建立國家對外農業投資補貼制度，對于國內緊缺農產品的回運、國內農業生產資料出境給予補貼。二是加強金融支持。對農業對外直接投資項目，特別是企業自建或者并購碼頭、倉儲、加工等物流設施，建議金融機構在貸款利率、期限、額度上給予重點傾斜，提高農業對外直接投資建設貸款貼息率，延長貼息年限。鼓勵和支持商業投資公司對農業“走出去”企業提供擔保，幫助涉外農業企業解決融資困難。鼓勵具備條件的企業，在境外發行股票、債券，直接進入國際資本市場融資。三是完善政府服務。強化公共服務能力建設，定期舉辦農業“走出去”企業交流會，促進企業間信息共享，進一步簡化外匯管理審批手續，為涉外企業提供方便快捷的報批手續和流程。四是完善稅收體系。調整農產品出口退稅機制，建議由中央財政承擔出口退稅。對國內供需缺口較大的戰略性、資源性農產品，在返銷國內時，應給予免征進口環節稅費的優惠政策，享受與國內產品同等待遇。對農業“走出去”項目所需國內生產資料、設備等，應提供通關便利，減免出口環節稅費。盡可能地避免雙重征稅，境外農業投資企業在還沒有簽訂避免雙重征稅協定的國家和地區已繳納法人稅、所得稅的，在國內應對繳納稅額予以扣除。五是構建保險體系。在充分發揮政策性保險公司作用的同時，調動商業保險公司積極性，研究建立符合中國國情的對外農業合作保險制度。設立專門針對包括農業對外直接投資項目的保險險種，用于承保企業在境外農業投資可能發生的非常風險，包括外匯貨幣不可兌換風險、財產被沒收風險、自然災害風險、戰爭風險、政治動亂風險，以及由于投資國非法收回或侵犯投資者的合法權利所造成損失的風險。
(三)制定戰略規劃。一是研究宏觀規劃。研究制定包括國別投資規劃、產業投資規劃以及重點產品投資規劃等在內的農業對外直接投資發展規劃。鼓勵中國企業在當地站住腳，需要國家保護和托底，這就需要我國補定協議制定宏觀層面戰略，抓緊制定相應的法律法規來協調，及時與沒有簽署協議的國家補簽協議，加快推進體制改革，建立統一的管理協調機制。二是加強政府及部門的宏觀指導。企業在海外投資風險大，周期長，回收成本慢，所以鼓勵農業企業走出去，需要國家發改委、商務部、農業部等相關部門以及駐外的商務處和海外企業行程聯合機制，共同配合，對海外屯田和海外種糧進行登記備案。這樣既可以擴大我國經濟影響力，又可以保護國家耕地，退耕還林，符合國家長遠戰略。
(四)應對國際環境。在重點合作國家增設我國駐外機構，主要負責跟蹤和反饋我國境外投資國家相關法律法規及產業政策的調整，以及農產品市場信息的收集、整理、分析等，積極對潛在投資者提供可靠而有益的信息服務。建立農業涉外項目監測評價體系，跟蹤了解農業對外投資項目的狀況和特點，建立完善農業投資、技術合作和農產品出口摩擦報告制度和農產品爭端應訴機制，有效地避免涉外農業企業的損失和投資風險。
(作者單位：中國綠色食品發展中心)
中國鄉村發現網轉自：《農村工作通訊》2016年02期
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