在工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展和經濟進入新常態背景下，加快推進縣域城鄉一體化，必須著力構建以縣域城鎮為支點的新型城鎮化體系，帶動城鄉統籌發展。
一、推進城鎮化是統籌城鄉發展的決定性因素
改革發展的實踐充分表明，減少農民才能富裕農民，解決“三農”問題、實現城鄉統籌發展，根本出路在于城鎮化。
1．只有城鎮化，才能有效轉移農村勞動力，帶動農民變市民，消除了城鄉差別。目前，發達國家城鎮化率達80%以上，實現城鄉一體化的過程，就是農村勞動力和農民向城鎮加快轉移的過程，也是城鄉差距縮小的過程。比如美國，上世紀30年代，城鎮化率由50%升到70%，大量農民進入城市，同期美國的城市和鄉村居民收入比從1：0.4縮小到1：0.8。20世紀后50年，隨著城鎮化水平進一步提高，美國農業勞動生產力提高了近3倍，非農收入占農村家庭收入比重由1960年的50%升到2008年的89%，同期城鄉居民收入比從1：0.7變成1：1.25，農民收入高于城鎮居民收入。湖南是一個人口大省、農業大省，2014年城鎮化率為49.28%，仍低于全國平均水平6個點左右，低于世界平均水平近10個百分點。要想從根本上縮小城鄉差距，就必須提高城鎮化水平，通過轉移農村勞動力來帶動農業轉移人口城鎮化。
2．只有城鎮化，才能有效增加農業勞動者占有的土地等資源，擴大規?；?、集約化農業發展空間，提高農業勞動生產率和農民收入。城鎮化率高低決定農業的規模經營大小，從而決定農業勞動生產率高低。比如法國，二戰后出現新一輪城鎮化浪潮，20年間城鎮人口由50%增至75%，由此推動土地規模經營，農業實現從傳統到現代的跨越。1955年到1980年，農戶總數從230萬降低到140萬，釋放土地1100萬公頃，占農地總面積的近1/3,50公頃以上規模農場占全部農場比例從4%升到21%，農業勞動生產率和農民收入大幅提升。目前，法國農業勞動生產率是中國的100倍。我省由于人口多、城鎮化率低，人均耕地資源僅為0.84畝，小規模分散經營仍然占主導，嚴重制約勞動生產率和農民收入提高，農業勞動生產率不僅遠低于發達國家的水平，而且低于全國平均水平，農民收入也低于全國平均水平。因此，迫切需要通過城鎮化促進農業的規?；黾愚r業的比較效益，提高農業勞動生產率和農民收入水平。
3．只有城鎮化，才能增強區域經濟實力，加大對“三農”的支持力度，形成“以工促農、以城帶鄉”新機制。實踐表明，凡是工業化、城鎮化水平高的地方，區域經濟實力就強，經濟實力強了，統籌城鄉發展的能力、解決城鄉均等的能力就會強。我國沿海發達地區和我省長沙市，就是走的這樣一條良性互動發展路子。比如，浙江省改革開放30年由一個農業大省變成經濟強省，目前城鎮化率達到65%左右，城鄉差距接近2：1。長沙縣也是由一個農業大縣變成全國百強縣、中部第一縣，2014年城鎮化率達到56%，城鄉差距縮小到1.46：1，財政收入過200億元，每年大量公共財政投入“三農”發展和民生改善，根據指標綜合測算已經實現全面小康了。但是，就全省而言，總體城鎮化率低于全國平均水平，大多數縣只能靠中央財政轉移支付保證運轉，基本上沒有財力大量投入到城鄉特別是農村的公共事業建設。推進區域經濟特別是縣域經濟加快發展，必須大力提高新型城鎮化水平，增強以城帶鄉能力。
4．只有城鎮化，才能把先進文化和城市文明向農村傳播輻射，全面提高農民素質和農村文明程度。人類發展進程，就是農耕文明走向城市文明的過程。近10多年來，大量農民工到城鎮打工經商，不僅明顯增加了收入，而且增長了見識、學會了技能，甚至改變了命運。由此表明，城鎮發展繁榮起來了，一方面讓轉移進城的農民可以共享城市文明，另一方面可以加快先進文化和城市文明向農村滲透，改變農民的思想觀念、生產生活方式，增加農民的知識技能。通過加快城鎮化發展，促進人的全面發展，縮小城鄉人口素質的差距，才是從長遠從根本上促進城鄉經濟社會發展一體化有效途徑。
二、發揮縣域城鎮的紐帶和帶動作用是推進城鄉一體化的戰略重點
堅持走以城市群為主體形態的大中小城市和小城鎮協調發展道路，是符合科學發展觀要求、符合中國國情的必然要求，也是推進城鄉一體化的現實選擇。湖南作為城鎮化水平偏低的中部農業大省，要從兩個層面提高城鎮化水平：第一個層面從全省整體競爭力著眼，推進創新發展、轉型發展、科學發展，緊緊抓住實施長株潭“兩型”社會試驗區和自主創新示范區建設重大歷史機遇，加快城市群建設，帶動全省城鎮化。第二個層面，就是要從壯大縣域經濟著眼，把加快新型城鎮化與中國特色農業現代化統籌結合起來，充分發揮中小城市和小城鎮的紐帶作用，構建起縣域“以城帶鄉”和“城鄉一體”的發展格局?？h域中小城市和小城鎮其獨特效應主要體現在三方面。
一是城市的輻射效應遞減，需要中小城市和小城鎮作為節點，發揮直接、快捷的輻射功能。大城市或者城市群從內聚能力來講，可以優化先進生產要素組合，形成溝通國內外的區域經濟中心；從輻射能力來講，向農村的輻射受距離和基礎設施等條件的局限，呈遞減之勢。在新型城鎮化發展格局中，中小城市和小城鎮更能有效輻射帶動農村、促進城鄉資源互補和生產要素合理配置，形成大城市為引擎中小城市和小城鎮為節點的體系，才有利于統籌城鄉發展。英國的城鄉一體化，主要是發揮中小城鎮的紐帶作用。
二是農民向城鎮轉移的層級特點，需要中小城市和城鎮發揮梯度轉移的功能。統籌城鄉發展，核心是轉移農民。而農民在發展積累過程中，形成了不同的層次，部分素質高、積累財富多的農民向大城市或中心城市轉移，而較大部分中產階層的農民考慮自身條件和進城的成本，大都會選擇進中小城市，也有不少就近到小城鎮置業安居，而進中小城鎮農民的第二代再向大城市遷移。據調查了解，這幾年農民工向城鎮轉移，70%的進了縣城。中央強調，促進約1億農業轉移人口落戶城鎮，引導約1億人在中西部地區就近城鎮化，主要著力點在于提高縣域中小城鎮的吸納能力和承載力。
三是省直管縣財政體制強化了縣域中心城鎮增長極地位，需要縣級市和縣域中心城區做大做強，發揮內聚和輻射的雙重功能。實行省管縣的財政體制后，既有利于壯大縣域經濟，也有利于做大做強縣級市和縣域的中心城區?？h域內中心城區是一個縣市政治、經濟、文化的中心，也是整個全省城鎮體系的重點節點，具有向內聚集先進生產要素、整合縣域優勢資源、向外輻射農村的效應。無論是增強地方政府調控能力還是強化“以工促農、以城帶鄉”功能，都迫切需要提高縣域中心城區的發展水平。在新一輪全面深化改革中，探索省直管縣財政體制向省直管縣體制演進，更加有利于提高縣級的自主權，夯實縣城在縣域城鄉一體化中的中心地位。
因此，加快縣域中小城市和小城鎮建設，是具有全局性、戰略性的重點，也是區域經濟發展的重要引擎，必須加大推進力度，提高發展水平。
三、以提升縣域城鎮化加快縣域城鄉一體化
如上所述，統籌城鄉發展，加快形成城鄉一體化格局，基礎在縣域，重點在縣域。在新形勢下，必須突出加快以縣級市、縣城為重點的中小城市和小城鎮建設，提升縣域城鎮化水平。
1．要以城鄉一體化為目標，科學制定完善以城鎮為引領的城鄉統籌發展規劃體系。規劃是先導，也是城鎮發展的定位和依據。在我們過去的城鄉規劃中，城鎮規劃與新農村建設規劃，城鎮規劃與土地利用總體規劃等，缺乏有機聯系和合理對接，已經不能適應統籌城鄉發展的要求，特別是中小城市和小城鎮建設規劃還比較滯后。今后，要結合“十三五”規劃的制定，按照大中小城市和小城鎮協調發展、城鄉統籌協調發展的要求，深入研究和開展新一輪省域城鎮體系規劃的修編，做好全省城鎮體系規劃與主題功能區規劃、土地利用總體規劃、新農村建設規劃和環境功能區規劃的銜接，形成比較完善的城鄉規劃編制體系和城鄉一體的空間規劃管制體系。規劃必須強化縣城和中心鎮的引領、強化功能區的空間合理布局、資源的優化配置和節約集約、城鄉的有機對接。
2．要以產業為支撐，突出提升中小城市和小城鎮發展水平與可持續發展能力。產業是城鎮的靈魂、是凝聚要素的“磁場”。有沒有產業，特別是二、三產業是不是發達，是決定城鎮能否加快發展，農民能否吸引進城的關鍵。我省凡是發展快、成長性好的城鎮，都是有特色產業作支撐的。特別是長沙、瀏陽、寧鄉等經濟強縣，縣城之所以成為引擎，主要得益于新型工業化的帶動，其產業和要素集聚能力、產業規模和效益遠超過一般中心城市，縣域工業增加值和稅收70%以上集中在縣城的經開區和產業園區。因此，必須把發展城鎮產業特別是工業作為第一推動力。一是發展產業集群，建設工業園區，支持每個縣城建設一個工業園區。這既節約集約用地，提高公共設施的利用效率，又可以有利于減排。二是培育和打造區域特色產業，依托區域中心城鎮的資源優勢和產業基礎，大力發展先進制造、農產品加工、原材料、房地產、現代服務和旅游休閑等產業，注重建設大城市優勢產業鏈中、下游產品和農業產業鏈上游產品加工基地。三是大力招商引資，創造投資政策“洼地”，以最優的環境吸引投資者，承接產業轉移，支持大學生、農民工返鄉創業就業。要通過創新驅動、開放興業、產業興城，把縣城打造成帶動城鄉一體化的縣域經濟核心增長極。
3．要以完善基礎設施和公共服務為重點，著力提高縣域城鎮的綜合承載能力。有效解決農業轉移人口城鎮化，一個現實難題就是縣域城鎮功能不完善，綜合承載力不強。應采取建設、整治、管理相結合的辦法，提高城鎮建設質量和水平。加快城鎮道路改造提升，對外用高等級公路連通大城市、高速公路，對區域內縱橫交通干道向農村延伸，形成干支線相連、區域成網、城鄉通達的公路交通網絡。高標準完善供水、供電、廣電、通訊、治污、環衛等公共服務設施，并推進城鄉同建，形成以區域中心城市和縣城為核心、以中心鎮、中心村為基本聯接點，覆蓋城鄉的供水供電、郵電通信、公共交通、垃圾處理、污染治理、環境保護等公共服務設施網絡體系。
4．要以創新體制機制為突破口，突出解決好中小城市和小城鎮發展的要素瓶頸問題。當前，中小城市和小城鎮建設最大的要素瓶頸是土地和資金問題。今后，應在進一步解放思想，深化改革，創新體制機制。對于解決土地問題，一方面應增加縣級市中心城區和縣域的建設用地指標，解決用地供需缺口太大的問題；另一方面應支持通過市場運作盤活土地資產，推行土地換基礎設施、土地換發展資金，有條件的地方推行農村宅基地換城鎮住房、承包地換社保。這方面一些省市探索了路子，我省要放開一些，讓縣市大膽試、大膽闖。對于解決資金問題，首先是增加政府對中小城市和小城鎮建設的投入，應從統籌城鄉發展的高度，強化支持中小城鎮建設就是支持“三農”的理念，增加省級財政對中小城市和小城鎮的引導資金，主要支持縣級市中心城區和縣城的建設。二是多渠道融資。通過城建融資平臺，籌措城鎮發展資金，各地的城投公司已經探索好的路子，應支持探索創新多種融資方式。只有通過擴大融資、增加信貸投入，才能推動城鎮擴容提質。三是整合城鎮建設資金?？h域內城建、交通、水利、環保、住房等資金，應由縣市政府整合，集中投入重點項目建設。
5．要以落實戶籍改革政策為前提，吸引農民向中小城市和小城鎮轉移。當前，農民向城鎮轉移，存在一些現實矛盾。比如，農村戶口轉城鎮戶口仍然有障礙，農民變市民以后沒有享受當地城市居民同等的待遇，進城就業居住農民不轉戶口、保住承包地，被征地拆遷農民進城安置不到位。針對這些問題，應進一步完善戶籍改革政策。首先，應按照中央的政策要求，放寬中小城市和小城鎮特別是縣城和中小鎮落戶條件，全面放開城鎮落戶限制，讓在城鎮有穩定職業、穩定住所的農民進城變為市民，有效解決戶口遷移中的重點問題。第二，應著力解決進城落戶農民享有與當地城鎮居民同等的權益，包括子女上學、就業勞保、醫保社保、保障性住房、民主權利和其他公共服務，都應均等，不能把二元體制復制到城鎮。第三，應給農民進城就業購房提供優惠。如宅基地換住房的，購商品房可按城鄉建設用地掛鉤辦法操作，進行補償或補貼。第四，創新人口管理。建立城鄉統一的戶口登記制度，建立居住證制度，取消城鄉居民的身份差別，為消除城鄉壁壘、推進城鄉發展一體化創造有利條件。
作者系湖南省委政策研究室副主任張偉達
中國鄉村發現網轉自：湖南省人民政府發展研究中心
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