春節(jié)，是中國人舉家團圓的傳統(tǒng)節(jié)日。很多遠離家鄉(xiāng)的游子返回農村老家為的就是家庭短暫的團聚。然而有很多的外出務工的人們因為種種原因無法與家人團聚。特別是那些留守在家鄉(xiāng)的兒童和老人們。IPP評論在春節(jié)假期期間推出春節(jié)農村問題專輯策劃，希望能再次喚起社會對農村問題的關注。今天是我們專輯的第二篇。
留守兒童、空巢老人與家殤
家是一個社會的最基本單位，家庭的和睦與幸福不僅與個人的幸福度有關，也決定著社會的安定和國家的未來。很多年來，與高速經(jīng)濟發(fā)展相對應的是中國傳統(tǒng)家庭結構的迅速解體以及帶來的嚴重家庭和社會問題。特別是在農村，留守兒童以及空巢老人現(xiàn)象早已經(jīng)成為一個普遍存在的社會問題。拿畢節(jié)為例，從2012年以來連續(xù)發(fā)生四起留守兒童遇難和被猥褻事件，震驚全國。在媒體和互聯(lián)網(wǎng)上我們也會常常看到關于留守兒童惡劣生存環(huán)境以及以這個群體為目標的犯罪報道。近年來對留守女童的性犯罪尤其令人矚目。
據(jù)全國婦聯(lián)課題組在2013年發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，根據(jù)《中國2010年第六次人口普查資料》樣本數(shù)據(jù)推算，全國農村現(xiàn)有留守兒童約6102.55萬，占農村兒童總數(shù)的37.7％，占全國兒童21.88％。與2005年的同類調查數(shù)據(jù)相比，5年間增加約242萬。也就是說，從全國范圍來看，每22個兒童中就有一名處于沒有父母監(jiān)護的狀態(tài)。加上幾乎同樣龐大人口數(shù)量的農村空巢老人，傳統(tǒng)家庭社會在農村的解體可謂怵目驚心。
“那么，該如何理解這種農村社會家庭的解體現(xiàn)象？誰該為這種現(xiàn)象負責？這種現(xiàn)象將會對中國的未來造成怎樣嚴重的后果？怎樣才能重建家庭？因為家是一個社會賴以生存的最基本單元，這些問題就成為了當今轉型期的中國所面對和亟待解決的最重要課題。
在2015年8月畢節(jié)兩名留守兒童在家中被殺事件發(fā)生之后，華南理工大學王歐老師帶著他的團隊赴畢節(jié)進行了較為詳盡的調研，訪談對象包括留守兒童家庭、村民、中小學教師、相關省政府和地方干部、負責留守兒童督導工作的人員以及地方媒體等。其多方位的調查結果為我們思考留守兒童問題提供了非常重要的依據(jù)。
畢節(jié)市總人口約850萬，14歲以下雙親外出的留守兒童總數(shù)共計33.6萬。每當與留守兒童相關的事件發(fā)生，人們的第一反應便是經(jīng)濟原因，繼而是譴責當?shù)卣氖殹Ｊ聦嵣蠌漠吂?jié)留守兒童事件來看，盡管由于長期無人照顧，留守兒童的日常生存狀況相當不堪，但多數(shù)家庭并不存在缺衣食的絕對經(jīng)濟困境。
從調研結果來看，自從2012年5名留守兒童在垃圾箱取暖窒息死亡的事件發(fā)生之后，畢節(jié)市政府出臺一系列政策不斷加大對留守兒童的救助對策和應急機制，可以說采取了一套由市政府和市教育局牽頭，由鎮(zhèn)政府及鎮(zhèn)教育中心負責，再具體落實到村委會及其監(jiān)護人、學校的全方位24小時應急監(jiān)護體制。相關部門涉及到公安、衛(wèi)生計生、人力資源社會保障、扶貧、共青團、婦聯(lián)、殘聯(lián)等。在具體應急措施和救助方案上更是窮其對策。不僅對以戶為單位建立詳盡的留守兒童檔案對癥管理，而且在學校對留守兒童無論其有無戶籍（畢節(jié)市很多兒童因超生無戶籍）一律免學雜費，并提供營養(yǎng)午餐等，同時提供心理健康教師，采取一對一的走訪扶助措施。
從上述措施來看，地方政府似乎已經(jīng)足夠盡責。而且從訪談過程中發(fā)現(xiàn)，地方政府的這種為免于被問責而采用的行政式監(jiān)護措施甚至已經(jīng)帶來了負面效果。比如說，留守兒童在校的監(jiān)管工作由任課老師負責，當留守兒童逃課現(xiàn)象發(fā)生時，任課老師首要的工作是找人而不是授課，這勢必影響到正常的課堂教學從而引起其他學生的不滿。也有一些學校為了擔心因留守兒童在校時間外出發(fā)生意外而被問責，則采用禁止出校門的方式，其結果反而有可能導致留守兒童的逆反。在訪談中也發(fā)現(xiàn)，政府的監(jiān)管被留守兒童的監(jiān)護親戚濫用現(xiàn)象。比如說為了打麻將或處理別的事情無法照顧小孩時，將其推給政府部門的現(xiàn)象。
很顯然，在留守兒童問題上政府盡管已足夠盡責，但其方法不僅不可持續(xù)，而且很難從根本上解決留守兒童的問題。因為在這個問題上，政府的責任盡管重要，但終究不能替代家庭，家庭才是主體。造成留守兒童問題的主因在于家庭的解體。因為家庭的解體與經(jīng)濟發(fā)展模式和相關的制度有關，政府最主要的職責應當在于調整發(fā)展模式，進行相關的制度改革，以達到重建家庭的目的，而不是畢節(jié)所顯示的那樣，政府化身為保姆，以行政動員方式代替父母進行監(jiān)管。
再者，也有人認為政府必須大力鼓勵社會組織的發(fā)展，讓社會組織來承擔看護兒童的功能。實際上，政府代替不了父母，NGO等社會組織也代替不了父母。在留守兒童問題上，政府和社會組織的監(jiān)管職能是輔助性和第二位的，留守兒童需要的是一個父母相伴的溫馨的家。重建家庭才是解決問題的關鍵。
發(fā)達國家如何保護家庭？
在西方等發(fā)達國家，對貧弱的救助主要由家庭、政府和社會三方來承擔。在兒童的身心成長方面，家庭無疑承擔著最為關鍵和不可替代的職責。對于那些因家庭問題而得不到妥善照顧的兒童，政府和社會分別承擔了很大責任。西方政府的責任承擔主要表現(xiàn)在相關救助制度的確立和以法的方式對執(zhí)行的監(jiān)管方面，這點與畢節(jié)事件上地方政府所表現(xiàn)的動員式監(jiān)控有著本質的區(qū)別。比如對于單親家庭小孩實施特別救助政策，對于婚姻破裂家庭的兒童，法律明確規(guī)定離異雙方對小孩的經(jīng)濟撫養(yǎng)責任以及定期探訪責任，對于未能在經(jīng)濟和親情方面盡責的父母依法追究其責任。
對于由于身心原因不能對子女承擔撫養(yǎng)責任的父母剝奪其撫養(yǎng)權，小孩將移交給相關設施監(jiān)護。也就是說，從功能上，政府的職責主要體現(xiàn)在立法和監(jiān)督方面，盡管也存在政府設立的兒童救助機構，而在實際的操作層面則由包括NGO以及宗教組織的社會來承擔。在很多方面，政府和社會組織之間存在著一種“勞動分工”，各自承擔著維護家庭和社會的責任。從政府角度來說，凡是社會能夠做的，就讓社會來做。
從歷史發(fā)展來看，與政府相比，社會特別是宗教組織承擔救助職能的歷史更長更久遠。西方的社會救助職能起源于基督教。在基督教文化里，平等和博愛是其價值核心。在上帝的王國里，每個人都是上帝的兒女，享受上帝平等的愛，而相互的扶持幫助也是敬愛上帝的表現(xiàn)。在歐洲歷史上，基督教會一直承擔著社會救助功能。
各種教會學校和教會設施便是具體體現(xiàn)。這種由宗教組織承擔的社會救助功能延續(xù)至今。不僅如此，基督教文化和價值觀也發(fā)展和培育出了各種以人道主義為宗旨的社會組織。所以在西方發(fā)達國家，在社會救助方面，NGO發(fā)揮著很重要的作用。應當清楚地看到，無論是政府還是社會組織，第一要務是拯救家庭，其次是在家庭失敗之后來承擔照看和培養(yǎng)兒童的功能和責任。
在此還值得一提的是，基督教文化也重視家庭價值觀。當然，基督教文化里的家庭概念的核心是夫妻，繼而為子女，這點與重視血統(tǒng)和宗族的傳統(tǒng)中國的幾代同堂再由血緣擴展至親戚的家庭概念有很大的區(qū)別。在這種相異的文化背景之下，西方社會的遷移多以家庭為單位，而傳統(tǒng)中國社會，正如王賡武先生在其華人華僑研究中所提到的，是以男性單個的外出謀生為普遍。
中國家殤的發(fā)生和演進
如果以家庭、國家和社會在家庭救助體系中所承擔的責任來看，中國與西方由于歷史文化以及制度的發(fā)展軌跡不同，三者所扮演的角色也有很大的不同。在傳統(tǒng)中國，國家也就是王權以及地方政府在家庭救助體系中幾乎不承擔責任，而所謂的社會則是由若干個以血緣建構的宗族所構成。也就是說在傳統(tǒng)中國，社會的家庭救助功能由宗族來體現(xiàn)，而家庭則是龐大宗族鏈上的一個分子。
由于受交通所限，在傳統(tǒng)中國人們產(chǎn)生互動的社會通常以地域比如自然村為單位運作。盡管也存在人口流動，比如說由于災荒戰(zhàn)亂等因素而被迫遷移，或者由于某一區(qū)域人口增長過度造成土地不足而不得不外遷，比如客家人等，在通常情況下，傳統(tǒng)中國（這里僅限于漢民族）是一個相對固定的社會。在這種社會里人口的增減通常通過出生和死亡來實現(xiàn)，外來人口很少，如果有的話通常是以婚嫁等其他聯(lián)親方式產(chǎn)生。
在這樣的社會大背景之下，以血緣和地緣為中心所建構的家庭和宗族關系成為了農村最主要的社會結構，這種結構不僅承載著幾乎所有的政治經(jīng)濟社會功能，而且建構著農村社會的秩序。在這種以血緣和宗族而建構的社會結構中，家是一個最小又最核心的部分。家庭內部以父權為中心建構內部關系，與外部的關系則由親戚關系來結構其遠近親疏，同一宗族里的最年長者在宗族事務上最具說話權，決定和仲裁宗族的各種糾紛。在這樣一種社會里，由血緣的鏈接形成了其特有的社會扶助系統(tǒng)。
盡管不同宗族間常會因利益而引發(fā)紛爭，但宗族內部的互助則發(fā)展得較為完善。比如以過繼方式進行的撫養(yǎng)資助，以共有的族田收入來幫助族內貧困者等。盡管在20世紀之后，在沿海一帶下南洋等外出務工者漸增，但通常都為男性獨自離家，所謂“離土不離鄉(xiāng)”，收入要寄回家鄉(xiāng)，不僅用于家人也會以修祠堂等方式回饋給族人，“衣錦還鄉(xiāng)”、“光宗耀祖”成為男性成功的標志和最高榮耀。當然之所以能將族群利益和個人利益結合起來，與對族群的歸宿感和認同有關，因為在這個族群中外出者的妻兒也會得到同族人的照顧。從這點來看，對于個人來說，家和宗族是一個整體。
在毛澤東時代的中國，以血緣和宗族所建構的農村社會被解體，作為自治體的農村首次被納入到了政府的行政體系中，在“三級所有，隊為基礎”的人民公社制度下，黨權代替族權甚至父權，階級關系代替了血緣和宗族所建構的社會關系。用于凝聚族群向心力的各種宗族祭祀活動被全面禁止，同時由于國家權利的過渡擴張，社會被納入了國家的行政系統(tǒng)，黨領導下的政治活動開始成為農村生活的日常。
同時人民公社制度下也建立起一套由出身階級和政治表現(xiàn)為核心來建構起來的權利和利益的分配體系，所有的獎罰以及救濟制度都在這個分配體系中加以體現(xiàn)。原有的宗族關系被階級所分解。比如說在同姓宗族內曾經(jīng)富有的大戶被劃分成地主階級，成了人民的敵人，而家庭經(jīng)濟困難的同族家庭則被歸入到了貧下中農階級序列，成了國家的主人翁。同一宗族內的這兩個群體的關系也變成了斗爭和被斗爭的關系。
不過，在人民公社體制內依然存在互助和救助系統(tǒng)。在人民公社制度下，國家代替宗族承擔了農村社會的互助和救助職能，并發(fā)展出了一套政治性分配系統(tǒng)。比如，五保戶、孤兒、軍烈屬、殘疾人等在人民公社制度下都得到了照顧。在毛澤東時代，廣大的農村也發(fā)展出了一整套社會服務系統(tǒng)，例如村村都有赤腳醫(yī)生和一所學校等。在宗族結構被階級分解之后，農村社會結構開始變得相對松散。
由于西方意義上的社會組織沒有了存在的合法性，家庭反而成為社會唯一也是最重要的單位。再者，與傳統(tǒng)中國一樣，毛時代的中國農村也是一個人口流動極少的固定社會。所不同的是，傳統(tǒng)中國的非流動性是源于交通所限，是自然結果，而毛時代的中國則是源于戶籍制度的實行，是行政結果。不管是什么樣的原因，非流動社會成為家庭生存和發(fā)展的大制度環(huán)境。
改革開放以來，隨著人民公社制度的解體，原有的農村社會結構發(fā)生了很大變化。首先，隨著工業(yè)化和城市化的進展，城鄉(xiāng)間的壁壘被打破，中國從一個固定社會轉型到了流動社會，大量的農民開始流入城市，農民工成為了一個矚目的群體。在過去三十年，農民向城市遷移使城市人口增加了五億。其次，以戶為單位的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制使得家庭不僅是一個血緣組織同時也是一個經(jīng)濟組織，在這種情形之下不同家庭之間的經(jīng)濟競爭關系被凸顯而合作和互助關系則相對下降。
家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的實施沒有促成中國傳統(tǒng)農村幾世同堂的回歸，反而更進一步使得家庭成為了西方式的以夫妻及其子女為單位的結構，家庭開始變得原子化，家與家之間變成了平行組織，同時家庭間的經(jīng)濟競爭也隔斷了家庭間的協(xié)同關系。而計劃生育政策的實施更加劇了這種隔斷。盡管改革開放之后，宗族勢力在農村有復活的跡象，但是卻與傳統(tǒng)中國有很大的不同，當代農村的宗族勢力很多時候只是被某些家庭或個人用來爭奪利益和資源的工具，并不能承擔社會救濟的功能。
在西方等很多發(fā)達國家，工業(yè)化和城市化同樣帶來了人口流動。大量的農村人口涌向城市，但是正如前文所提到的，這種流動是以家庭為單位，體現(xiàn)在家庭向城市的整體遷移。但是在中國因為城鄉(xiāng)分割制度和戶口制度等因素，這種工業(yè)化和城市化過程中的人口流動只是勞動力的流動，而不是家庭的流動。不僅提供勞動力的個人也就是農民工本人很難被城市接納，其家屬更沒法隨其向城市移民。于是出現(xiàn)勞動力人口在城市而非勞動力人口在農村的留守兒童和空槽老人現(xiàn)象。有幸隨打工父母進城的農民工子女在就學問題上也存在很大問題，往往是城市歧視的對象。家庭在工業(yè)化的進程中被無情地解體了。
家庭解體所產(chǎn)生的留守兒童以及空巢老人問題不是一個一般的社會現(xiàn)象，而是一個深刻的制度問題，因為這個問題是由發(fā)展過程中的制度設計所導致的結果。其原因除了總所周知的戶籍制度以及附著在戶籍制度上的各種城鄉(xiāng)差別性制度，比如說就學、求職、購房、醫(yī)保等，同時也與向城市高度傾斜的城鄉(xiāng)間的不平衡發(fā)展模式有關。這種不平衡發(fā)展模式從建國以來就已經(jīng)開始。建國后的相當長一段時間里，工農業(yè)“剪刀差”和以農養(yǎng)工的發(fā)展方式嚴重剝奪了農村，加劇了城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟差距。改革開放初期，經(jīng)濟體制改革在農村的先行發(fā)展激活了農村經(jīng)濟。
但是，隨著城市經(jīng)濟體制改革的開始，農村經(jīng)濟發(fā)展很快失去了其優(yōu)勢。在90年代農民背負承重的稅費重負，“三農”問題令人矚目。盡管在本世紀初農業(yè)稅被取消，但是高度成長期的中國經(jīng)濟發(fā)展是以城市發(fā)展為重心，所有的人財物資源向城市高度傾斜。房地產(chǎn)的大發(fā)展造就了中國城市化的模式是城市向農村的擴張，其結果是肥了城市苦了農村農民。
正如很多學者所指出的，中國的城市化是土地和某一地方的城市化而非人的城市化。農村農業(yè)的發(fā)展滯后，使得大量的農村勞動人口為生計流入城市務工，而農村勞動人口的外流更影響了農村的發(fā)展從而進一步加劇了城鄉(xiāng)差別。同時由于戶籍制度的壁壘，使得農民貢獻于城市發(fā)展卻不能與城市人口同等享受經(jīng)濟增長的紅利。
其實，即便沒有戶籍制度的阻隔，城鄉(xiāng)間不均衡的發(fā)展模式也很難使農民如城市人那樣享受經(jīng)濟增長的紅利。因為流入城市的農村勞動大軍大多教育程度偏低，從事建筑、制造業(yè)、餐飲業(yè)等城市里報酬最低的行業(yè)。不僅很多進城務工的農民夫妻因為務工地點不同需要分居，即便可以將小孩帶到城市，又假設可以克服障礙解決子女的就學問題，高昂的城市生活成本也不是他們可以承受的。其結果及其悲哀，為了家庭外出打工，而家庭卻解體了。
工業(yè)化必然會帶來城市化，大量的農村人口涌向城市，這種現(xiàn)象在其他國家的工業(yè)化進城中同樣存在。城市如何吸納農村流入人口，如何平衡城鄉(xiāng)發(fā)展關系到整體社會的發(fā)展。處理不當不僅影響到經(jīng)濟結構，阻礙中產(chǎn)階級在城鄉(xiāng)間的均衡發(fā)展，同時也會帶來深刻的社會問題，造成社會矛盾。拿鄰國日本的經(jīng)驗來說，在日本經(jīng)濟高速成長期，大量的農村勞動力進入到了城市，經(jīng)濟高增長為這些勞動大軍提供了就業(yè)機會，相對平等的工資制度以及其他社會保障制度使城市吸納了這些新增人口。
同時政府大力發(fā)展農業(yè)機械化，并采用調高農產(chǎn)品價格的方式保護農民利益，使得選擇留在農村的勞動人口也可以與城市人口一樣成為中產(chǎn)階級。在日本城鄉(xiāng)之間存在生活方式的不同，卻不存在顯著的經(jīng)濟差別。在某些地方，從事農業(yè)的家庭收入甚至超過城市平均水平。
從日本等國家經(jīng)驗來看，中國所面臨的家庭解體造成的留守兒童現(xiàn)象是制度問題，而要徹底解決這一問題，政府行政動員式監(jiān)管盡管可以緩解和防止與留守兒童相關的各種事件發(fā)生，卻解決不了根本問題。盡管很多人提倡社會組織的介入，但社會組織也與政府一樣，只能起到輔助性的作用，解決問題的關鍵只能是重建家庭，而重建家庭的關鍵在于制度改革。
如何重建家庭
如何重建家庭？首先需要進一步改革戶籍制度，恢復戶籍制度的居民登記功能，將附著在戶籍制度上的就業(yè)、教育以及社會保障等城鄉(xiāng)以及地域差別性功能從戶籍制度中分離出來。戶籍制度的原本功能在于登記和管理人口，但在物質匱乏以及以農養(yǎng)工的計劃經(jīng)濟時代，戶籍制度被疊加上不平等配置資源的功能，成了阻礙人口在城鄉(xiāng)間流動的工具。而改革開放后戶籍制度又成為了拒絕外來人口特別是農民工分享經(jīng)濟成果和共享教育醫(yī)療等資源的工具。
經(jīng)濟發(fā)展應該有與其發(fā)展模式相應的社會制度。計劃經(jīng)濟體制要求將供糧的農村人口和吃糧的城市人口固定在各自區(qū)域，而今天中國的經(jīng)濟活動早已成為了全球化的一個部分。全球化的經(jīng)濟發(fā)展模式要求政府改革社會管理制度，建立一個適應流動型經(jīng)濟發(fā)展模式的社會管理系統(tǒng)。否則經(jīng)濟發(fā)展方式與社會管理方式的長期脫節(jié)不僅會影響經(jīng)濟發(fā)展，更會帶來資源的不平等配置，人為地制造差距，從而影響社會安定。
管理流動型社會，除了進行戶口制度改革，還需要改革教育、醫(yī)療、社會保險等制度，建立一套適合管理流動型社會的配套制度。現(xiàn)行社保制度基本上是地方制度，而并不通用于全國。國家層面統(tǒng)籌制度的缺失使得國人所擁有的只有地方性的市民權而非國家性的公民權。也就是說，我們沒有“公民”，而只有“市民”。這種流動型經(jīng)濟發(fā)展模式下的非流動社會管理方法不僅會影響經(jīng)濟發(fā)展，制造社會不公，更會影響國家認同和家庭的整合。在確立全國性統(tǒng)籌制度方面，中央政府必須起到關鍵的作用。沒有中央政府的作為，很難有全國性制度的確立。
制度改革非常重要，但同樣重要的是工農業(yè)和城鄉(xiāng)間的平衡發(fā)展。最近幾年國家強調建設新農村，政府撥款相應資金來進行新農村建設，但是在實際操作層面，新農村建設往往表現(xiàn)為修路蓋樓，而非發(fā)展農村經(jīng)濟。這種本末倒置的做法只能帶來更多的問題。拿畢節(jié)市來說，由于外部資金進入后并沒有用來發(fā)展農村以及地方經(jīng)濟改善當?shù)厝松睿怯脕硇蘼飞w樓。
其結構使畢節(jié)呈現(xiàn)畸形，一方面房價物價很高，另一方面當?shù)厝说氖杖雲(yún)s很低。在這種情況下，很多人只能選擇外出務工來支持高昂的物價樓價。近年來，政府大力提倡城鎮(zhèn)化。但如果城鎮(zhèn)化只是意味著土地的城鎮(zhèn)化，那么問題會變得越來越嚴重。實際上，從很多發(fā)達國家的經(jīng)驗來看，在中國的城市化的程度和農村所面臨的問題來看，農村的現(xiàn)代化遠較城鎮(zhèn)化來得重要，不僅有助于家庭的重建，更有助了可持續(xù)的經(jīng)濟發(fā)展。
總而言之，留守兒童問題是一個制度和發(fā)展模式的問題。目前流行開來的政府行政動員式的監(jiān)管以及社會力量的介入都不能從根本上解決問題。唯有改革制度和調整發(fā)展模式，重建家庭，才是解決問題之關鍵。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：IPP評論（華南理工大學公共政策研究院官方微信平臺）
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