土地改革是中國(guó)啟動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化，開啟新一輪制度紅利的中心環(huán)節(jié)和關(guān)鍵挑戰(zhàn)。建設(shè)統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的基石之一即是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性用地與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。
一、背景條件：土地改革為何勢(shì)在必行?
中國(guó)的現(xiàn)行土地制度在世界上是最為獨(dú)特、最為復(fù)雜的制度。這套體系的核心內(nèi)容可以概括為三點(diǎn)：二元分割、政府壟斷和非市場(chǎng)化配置。
第一，所謂二元分割是指城市和農(nóng)村是完全分離的，采取了完全不同的兩種所有制制度。城市土地屬于國(guó)有，地方政府享有建設(shè)用地的處置權(quán)，出讓權(quán)和收益權(quán)。農(nóng)村土地則是農(nóng)民集體擁有農(nóng)地農(nóng)用時(shí)的土地使用權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)，但是在農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用時(shí)，農(nóng)民的土地權(quán)利在獲得原用途的若干倍數(shù)補(bǔ)償后即告喪失。
第二，所謂政府壟斷是指城市土地市場(chǎng)的供給是由地方政府通過(guò)征收農(nóng)地而獨(dú)家壟斷。并依據(jù)不同的土地使用用途，采取不同的土地出讓方式，主要形式有三種：(1)經(jīng)營(yíng)性用地是實(shí)行“招拍掛”的形式入市;政府以公共目的使用的土地通過(guò)“劃撥”的形式入市;工業(yè)用地在2004年之前是以“協(xié)議”的形式出讓，2004年之后名義上是采取“招拍掛”的形式出讓，但事實(shí)上還基本是根據(jù)成本價(jià)格出讓。
第三，所謂非市場(chǎng)化配置是指耕地占用實(shí)行審批制度,為確保糧食安全，中國(guó)實(shí)施了最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，通過(guò)計(jì)劃手段保護(hù)18億畝耕地紅線。建設(shè)用地的供給則實(shí)施嚴(yán)格的指標(biāo)控制，即按照土地利用總規(guī)劃(規(guī)劃期為15年)、城市總體規(guī)劃(規(guī)劃期為10年)、城市新增建設(shè)用地規(guī)劃(規(guī)劃期為1年)，確定土地供應(yīng)和利用計(jì)劃，并嚴(yán)格按照計(jì)劃征收、儲(chǔ)備土地，最終通過(guò)不同方式實(shí)現(xiàn)土地的供應(yīng)出讓。
由于中國(guó)土地所有權(quán)和產(chǎn)權(quán)制度的二元分離，這使得中國(guó)的土地市場(chǎng)也是分離的。農(nóng)用地市場(chǎng)和城市建設(shè)用地市場(chǎng)是完全不同兩個(gè)概念。這種城鄉(xiāng)二元分割格局是中國(guó)土地制度的核心癥結(jié)，也是一系列問(wèn)題的根源。這些問(wèn)題日益成為制約中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和實(shí)現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化的突出矛盾，這集中表現(xiàn)在三個(gè)方面：
第一是城中村的法外不集約利用。中國(guó)城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的土地是當(dāng)前土地使用效率最為低下，但有面臨法律沖突最為劇烈的地段。按目前的制度安排，城市土地是國(guó)有的，農(nóng)村土地屬于集體所有，但是在城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的廣大土地，是在城市范圍內(nèi)，而又屬于集體所有。這些土地按照憲法規(guī)定，應(yīng)該收回國(guó)有，但政府又拿不出那么多錢來(lái)征地。
第二是工業(yè)用地的利用效率低下。目前，中國(guó)城市中工業(yè)用地占比過(guò)高，既未實(shí)現(xiàn)集約利用，又?jǐn)D占城市宜居空間。
第三是過(guò)度依賴土地財(cái)政所帶來(lái)的金融風(fēng)險(xiǎn)。中國(guó)地方政府進(jìn)行的城市建設(shè)的融資是依靠于土地抵押和政府信用。在2013-2015年間，是政府土地抵押貸款的還款高峰期，土地出讓金的收入甚至成為了地方政府償債的資金來(lái)源，宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)所造成的低價(jià)下降和購(gòu)地減少會(huì)造成政府償債能力的迅速降低。
因此，考慮到這些突出的問(wèn)題，某種程度上，中國(guó)現(xiàn)行的土地制度的可持續(xù)性已經(jīng)變?nèi)酰幱诓桓牟恍械牡夭剑枰诟母锷辖o予優(yōu)先的考慮和安排。
二、改革思路：市場(chǎng)化是土地改革的主線索
仔細(xì)梳理十八屆三中全會(huì)關(guān)于土地改革的總體部署，可以發(fā)現(xiàn)，使市場(chǎng)在土地要素的配置中發(fā)揮決定性作用是一條貫穿土地改革的主線索，圍繞這個(gè)線索，也可將土地改革的內(nèi)容用三個(gè)關(guān)鍵詞加以概括：市場(chǎng)化、收益分配、分類處置。
第一是市場(chǎng)化。這表現(xiàn)在幾個(gè)層面：(1)在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。(2)縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制。擴(kuò)大國(guó)有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥。(3)穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變，在堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。鼓勵(lì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在公開市場(chǎng)上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營(yíng)。突破性提出賦予承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押和擔(dān)保功能，這意味著農(nóng)村耕地的資產(chǎn)和融資功能首次被決策層認(rèn)可。
第二是收益分配。這表現(xiàn)在幾個(gè)層面：(1)建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益。如果在執(zhí)行環(huán)節(jié)中土地增值收益的分配能夠改變過(guò)去的補(bǔ)償方式，轉(zhuǎn)向參考土地市場(chǎng)市價(jià)補(bǔ)償，那么將會(huì)顯著提高農(nóng)民的收益。(2)賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利。保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道。建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運(yùn)行。(3)允許財(cái)政項(xiàng)目資金直接投向符合條件的合作社，允許財(cái)政補(bǔ)助形成的資產(chǎn)轉(zhuǎn)交合作社持有和管護(hù)，允許合作社開展信用合作。鼓勵(lì)和引導(dǎo)工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)，向農(nóng)業(yè)輸入現(xiàn)代生產(chǎn)要素和經(jīng)營(yíng)模式。
第三是分類處置。這里的含義是三中全會(huì)所確定的土地改革方案事實(shí)上是一個(gè)分類改革的方案，具體而言：(1)對(duì)于耕地，既堅(jiān)持了傳統(tǒng)上的集體所有權(quán)這一基本前提未變，同時(shí)也堅(jiān)持“農(nóng)地農(nóng)用”的基本原則未變，改變的重點(diǎn)是集中式耕地經(jīng)營(yíng)的方式上，方向是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)模種植和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。(2)對(duì)于農(nóng)村集體所有“經(jīng)營(yíng)性用地”，則提出“在符合規(guī)劃和用途管制前提下”流轉(zhuǎn)，這個(gè)前置條件從根本上決定了農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性用地距離真正意義上的市場(chǎng)化還有一段很長(zhǎng)的路要走。經(jīng)營(yíng)性用地流轉(zhuǎn)的范圍實(shí)質(zhì)上是受限的。(3)在農(nóng)地向非農(nóng)建設(shè)用地的轉(zhuǎn)換環(huán)節(jié)，目前實(shí)行的征地和“土地招拍掛”機(jī)制沒(méi)有改變，只是減少了征地的范圍、提高對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償，這意味著交易環(huán)節(jié)，地方政府對(duì)土地市場(chǎng)的干預(yù)仍然較強(qiáng)。
三、改革影響：尋找新的土地紅利
盡管中國(guó)的土地市場(chǎng)距離真正的市場(chǎng)化仍然道路漫長(zhǎng)，但三中全會(huì)已經(jīng)沿著這個(gè)方向開啟了新的征程，也必將會(huì)產(chǎn)生一系列影響，在某種程度緩解當(dāng)前中國(guó)土地制度的矛盾，并有望產(chǎn)生新一輪的改革紅利。
第一，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)將緩解城市土地指標(biāo)的約束，也有助于提升土地使用的經(jīng)濟(jì)效率。從增量角度評(píng)估，中國(guó)的建設(shè)用地占比仍偏低，而集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)則為未來(lái)的增量土地開發(fā)提供的空間。從存量角度評(píng)估，目前處于城市拓展區(qū)范圍之內(nèi)，但在產(chǎn)權(quán)屬性上仍是集體所有的存量建設(shè)用地，雖然是工商業(yè)或住宅(小產(chǎn)權(quán))用途，但是使用效率普遍較低，如果能夠在新的改革方向之下重新配置這部分土地，不僅可以提升土地的使用效率，也可以釋放出更多的城市用地，而且這部分土地已經(jīng)處于城市之中，其經(jīng)濟(jì)價(jià)值更大。總體看，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)空間極為廣闊，可緩解城市土地指標(biāo)的約束。
第二，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)將改變城市存量土地的使用結(jié)構(gòu)，表現(xiàn)為工業(yè)用地占比的下降和商業(yè)用地占比的上升，這會(huì)帶來(lái)城市的轉(zhuǎn)型甚至城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型。通常，不同發(fā)展階段、不同的城市功能定位以及不同的城市發(fā)展規(guī)劃都會(huì)導(dǎo)致城市建設(shè)用地的配置結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)規(guī)律性變化。更為重要的是，城市建設(shè)用地結(jié)構(gòu)的變化事實(shí)上反映的是城市的轉(zhuǎn)型，在工業(yè)化和城市化的中后期階段，大城市或中心城市通常會(huì)成為工業(yè)的總部經(jīng)濟(jì)中心和生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)中心，占地面積較大的工廠則逐步外遷，導(dǎo)致城市中心工業(yè)用地比重逐步下降。
具體到中國(guó)的情況，目前來(lái)看，北京、上海、深圳、天津等一線發(fā)達(dá)城市正逐步過(guò)渡到這個(gè)階段，城市建設(shè)用地中工業(yè)用地的比例會(huì)日益減小，住宅、商業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施的用地比例將增加，而且在農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)和工業(yè)外遷兩個(gè)力量的疊加驅(qū)動(dòng)下，新增的工業(yè)用地將主要集中在大城市的周邊或郊區(qū)集體建設(shè)用地上。
第三，盡管集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)部分緩解城市土地指標(biāo)緊張的約束，但未來(lái)中國(guó)土地城鎮(zhèn)化的總體趨勢(shì)仍然是從數(shù)量擴(kuò)張過(guò)渡到效率擴(kuò)張。普遍的看法是中國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程主要是土地面積的擴(kuò)張，人口擴(kuò)張速度相對(duì)較慢，這導(dǎo)致土地使用效率的偏低。因此，在這種情況下，在未來(lái)一段很長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，中國(guó)土地城鎮(zhèn)化的核心問(wèn)題將從數(shù)量擴(kuò)張過(guò)渡到效率擴(kuò)張。
第四，圍繞土地增值收益分配的改革則可能為農(nóng)民工帶來(lái)一定程度的財(cái)產(chǎn)性收入，從而成為推動(dòng)轉(zhuǎn)移人口市民化的潛在突破口。轉(zhuǎn)移人口與城市居民的最大差距在于財(cái)產(chǎn)差距，財(cái)產(chǎn)差距難以破除的關(guān)鍵原因并非農(nóng)民沒(méi)有財(cái)產(chǎn)，而是財(cái)產(chǎn)無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)途徑變現(xiàn)。農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)為三類即耕地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、房屋所有權(quán)，這三類財(cái)產(chǎn)若能市場(chǎng)化變現(xiàn)，人均資產(chǎn)性收入將會(huì)明顯增加，可以在很大程度上覆蓋轉(zhuǎn)移成本。此外，若能按照三中全會(huì)所指引的方向，在土地增值收益的分配環(huán)節(jié)，適度提高耕地占用、宅基地流轉(zhuǎn)的增值收益分配比例，那么農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化問(wèn)題的成本壓力就沒(méi)有想象的那么大。
第五，耕地流轉(zhuǎn)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的前提條件，下一階段，中國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式的轉(zhuǎn)變將成為新的亮點(diǎn)。截至2011年底，全國(guó)實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)的耕地面積為12.77億畝，其中已經(jīng)流轉(zhuǎn)的總面積為2.28億畝，流轉(zhuǎn)面積同比增速達(dá)22.1%;在改革政策的推動(dòng)中，按照2011年的流轉(zhuǎn)面積和流轉(zhuǎn)增速簡(jiǎn)單框算，中國(guó)將于2020年前實(shí)現(xiàn)耕地“全流轉(zhuǎn)”。
耕地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)的目標(biāo)是農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生率的擴(kuò)張、生產(chǎn)成本的下降和農(nóng)作物質(zhì)量的提升。從國(guó)際對(duì)比來(lái)看，中國(guó)的農(nóng)作物單產(chǎn)僅僅低于作為發(fā)達(dá)國(guó)家的美國(guó)、英國(guó)和日本，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于印度和巴西，是世界平均水平的1.6倍，規(guī)模種植本身不僅難以增加，甚至有可能減小單產(chǎn)。而且中國(guó)的化肥使用密度是世界平均水平的2.5倍，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于美國(guó)和英國(guó)，規(guī)模經(jīng)營(yíng)并不會(huì)帶來(lái)農(nóng)資使用總量的增加，但是會(huì)帶來(lái)使用結(jié)構(gòu)的變化。因此，規(guī)模經(jīng)營(yíng)的關(guān)鍵是通過(guò)生產(chǎn)和管理方式的機(jī)械化來(lái)實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)生產(chǎn)率的提升，目前中國(guó)的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生率是日本的1%、美國(guó)的20%、世界平均水平的50%，提升空間較大，尤其是收割領(lǐng)域。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國(guó)投資
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