〔摘要〕政府動員是公共治理中政策過程的一種重要機制。當下方興未艾的中國城鎮化政策過程帶有明顯的政府動員色彩。然而，對政府動員型城鎮化政策形成的隱秘機制———政府內輸入和公眾認同聚合，卻缺乏理論層面的必要關注。面對城鎮化政策過程中權力精英操控代替公眾價值的困境、虛假公眾認同聚合所催生的“簡單化”的政策邏輯，政府應該在發揮動員機制的特殊功用的同時，著手系統的制度補給與創新。其中的重心主要體現為人本城鎮化的政策基點、農民市民化的利益格局調整、政策公眾參與制度跟進。
〔關鍵詞〕政府動員；城鎮化政策；政府內輸入；認同聚合
從普遍意義來看，城鎮化政策關涉公共資源的有限性、政策的正義普適性、集體行動的內在一致性以及傳遞性等問題。因此，對其處境改善之可能性的探討，理應成為政治學研究的主題。問題的關鍵在于，城鎮化過程究竟是現代化進程中自然而然的過程，還是政府需要主動為之、強勢介入的過程？政府動員型城鎮化政策究竟有沒有政治學意義上的合法性？究竟什么樣的城鎮化政策在中國特色社會主義背景下具有“合理性”和“可接受性”？從學理上來說，政府動員涉及現代社會集體行動這一難題，呈現出的是“法治”與“政治”、“法理性權威”與“克里斯瑪權威”、政府對公民的管制邊界等政治學知識之維度的兩難問題。因此，有必要以政府動員中城鎮化集體行動的政策形成機制為核心論域，在政治學知識維度對政府動員進行新視角的分析，以引起城鎮化政策制定者和學者深入理性的思考，進一步完善城鎮化政策體系，提高政策效能。
一、政府動員型城鎮化政策：概念與研究模型
“動員”最初是一個軍事術語，是指“在戰時或國家發生其他緊急狀況時，組織武裝部隊積極從事軍事活動。就其范圍來說，動員是指組織一國的全部資源支援軍事行動”〔1〕。第一次世界大戰后，這個概念在很多領域被使用，泛指集中人力、物力資源為集體服務的任何活動。具體到政府與政治領域，“政治不只是一種和平的政治競爭或行政管理，而是在危機形勢下動員和激發人的資源的一種努力”〔2〕。政府動員主要用于描述政府對公眾行為的某種誘導或操縱，是指政府在一定名義下(一般表現為一定的意識形態旗幟)，采用大眾輿論、宣傳教育、典型推介、利益誘導、組織控制等方式，以獲取、集中、配置資源來實現特定目標、任務的行為過程。由此推之，政府動員型城鎮化政策過程，是指政府為使相關社會群體配合城鎮化行動，依賴自上而下的行政體系和動用財政資源，采取各種社會動員方式調動公眾對政府及其決策的認同、支持和貫徹執行，以選擇和制定政策，并賦予實施的過程。概括而言，“危機應對”與“政府直控”構成了政府動員型城鎮化政策的主要特點。政府動員型城鎮化政策模式的優點是能在短期內統一各級官員的思想認識，迅速聚集人力、物力、財力和政策資源，調動各級政府及官員的政治熱情，迅速地主導并推動城鎮化。但缺點在于受制于行政調控資源自身的正當性和合法性問題以及與之相關的身份危機問題。因此，如何詮釋政府動員型城鎮化政策的發生機理，就成了問題的關鍵所在。
這里可以嘗試建立一個簡要的解釋政府動員集體行動形成機制的模型，該模型通過設立政府內輸入和公眾認同聚合兩個變量，來對政府動員型城鎮化政策的一般性進行解釋。在該模型中，第一個變量政府內輸入被認為是城鎮化政策的形成源。政府自上而下地獲取大體上符合社會利益需求的信息，這些信息經過政府主動吸納、綜合并最終轉換成政策輸出。而社會組織無法通過制度化的合法渠道對權力精英群體產生實質性的影響。這一政策模式是一種權威模式，在政府主導型城鎮化政策的形成過程中構成了主導部分。模型中的第二個變量公眾認同聚合是對動員議題的回應。城鎮化政策能否獲得所在區域公眾廣泛而強烈的認同，最終取決于政府動員所激起的城鎮化政策認同情感有效地聚合起來。區域的城鎮化政策認同由小到大、由分散到集中的聚積與融合過程，就是政府動員中的公眾認同聚合。傳播學理論認為，在社會輿論生成的過程中，人們總是試圖判斷自己的意見是否與大多數人站在一邊，以及民意是否會朝贊同他們意見的方向改變，如果他們覺得輿論與自己的意見逐漸遠去，他們就會傾向于保持沉默，結果贊同優勢意見的人數會日益增加。〔3〕權威、說服和交易(認同聚合方式)三個次變量的不同權重和排序，在一般邏輯層面解釋了認同聚合的動因。在城鎮化政策的認同聚合過程中，權威和說服承擔了正面引導的功能，交易則在一定程度上限制了異常意見的表達，三種手段的交互作用，有效地聚合了城鎮化政策認同。
“政府內輸入－公眾認同聚合”的釋義模型可以說是對城鎮化過程中政府動員經驗的抽象。通過這一模型，有力地揭示了自上而下的政府動員型城鎮化政策的發生機理，清晰地展示了威權政體中城鎮化進程中的“發展焦慮”被“問題化”的過程。基于此，對政府動員型城鎮化政策的討論便轉化為對威權政體中政府內輸入和公眾認同聚合的研究。
二、政府動員型城鎮化政策的內輸入困境
每一次政府動員總是緊密圍繞某一特定公共政策而進行的。如果城鎮化政策需要依賴政府動員才能運作展開，那么，始終位于政府動員運作起點的則是政府內輸入議程的建構。所謂“內輸入”，是指城鎮化決策過程中的利益要求不是由政治體系外部輸入政治體系(決策中樞)，而是由權力精英自身來進行利益要求的輸入。這種模式所依靠的不是多元決策下的社會互動，而是權力精英的政治折中，它既不同于多元決策模式，也與一般意義上的精英決策模式有區別，其基本特征為：
(一)權力精英承擔了利益聚合與利益表達的雙重功能。在城鎮化政策的形成初期，進城農民的各種利益要求不是由政治體系外部的社會結構輸入到決策中樞，而是由作為“利益代表”的權力精英主動尋求和確認政策問題，代替進城農民或相關社會組織進行政策輸入，是一種典型的自上而下型決策模式。在這種模式中，城鎮化政策不是以進城農民的利益表達和綜合為動力，而是權力精英通過群眾路線的方式來綜合民意，農民當家作主的權利是由權力精英“為民做主”的間接機制實現的。
(二)權力精英著眼于公共利益對不同利益群體的訴求予以體認和平衡。在權力精英內部，并非一個人或一群人拍板城鎮化決策，更不表示城鎮化政策只反映少數權力利益和意志。決策往往是權力精英之間商談、沖突和妥協的復雜過程，正是通過這一過程代表了不同的社會利益要求，該過程主要以“幕后解決”的形式在權力精英內部進行。當權力精英對權力對象隱瞞他的意圖，并且未將所需要的反應明確告訴權力對象時，就是企圖操縱。
(三)權力精英通過多種渠道體察民情民意作為城鎮化政策的依據。這些渠道既包括各種會議、主流媒體報道、批示等正式渠道，也有調查研究、內參信息、智囊建議、政民互通熱線、面對面對話以及人際關系(院外活動)等非正式渠道。其中，個別發動、組織串連與會議發動相結合的方法是最常用的方法。但這不是公開的關于公眾參與的正式制度，這種意見的獲取和收集往往是由政府部門主動發起，其對象和內容是有選擇性的，與公眾自愿地通過一定程序參與政府決策的行為有較大區別。
內輸入機制之所以成為中國城鎮化政策的主導形式，既是缺少民主參與傳統的政治文化延續的必然結果，也是由特定的社會政治環境所決定的，更是與公共資源的有限性有密切的關聯。由于公共資源不可能無節制地使用，所以具有公共服務職能的政府為了照顧轄域中所有民眾能夠均等地享受到公共資源，就必須千方百計地思考一些對策與措施來協調這個公共資源有限性與民眾需求增長性之間的差距。這樣做的一個顯而易見的好處是體現了精英決策的效率優勢，較好地突破了發展中國家在現代化過程中政治不穩定、經濟發展緩慢、執行力弱等難題。然而，這種治理方式的壞處接踵而來，集中反映在以下幾個方面：
一是權力精英理性決策局限所導致的政策“非理性”問題。內輸入決策一般被認為比較符合決策的效率原則。對于內輸入機制效率優勢的分析，主要基于這樣的理性假設：即決策者是具有前瞻性的理性決策者，能把握并適應快速變化的環境，能掌握全部信息，能按照“效率最大化”和“選擇最優化”原則做出正確選擇。但在現實中，由于受到主客觀條件制約，權力精英難以進行理想意義上的理性決策。首先，決策者受自身知識、經驗、能力、偏好以及決策過程中的行為偏差等因素制約，并非無所不能，再加上城鎮化問題本身的復雜性、社會群體間的利益競爭與權力博弈、政策目標彼此沖突等方面的影響，使得全面掌握信息非常困難，權力精英的決策往往在信息不充分的條件下進行。其次，內輸入決策是典型的自上而下型決策，擁有決策權的權力精英對于決策信息了解有限，而最了解情況的基層官員和普通公眾卻沒有決策權，權力精英不得不依賴由上而下的信息收集與自下而上的信息傳輸。由于信息傳遞渠道單一和匱乏，越往高層信息傳遞渠道越狹窄，信息在傳遞中失真、扭曲、遲滯等現象不可避免。決策信息泛濫和短缺并存，一定程度上限制了精英的決策理性，導致盲目決策和決策失誤的事件屢屢出現。最后，內輸入決策往往以行政計劃取代公眾需求，以精英體認代替公眾參與，忽視了公眾需求和偏好，單憑權力精英自上而下的間接性體認，并不能保證城鎮化政策符合公眾需求，也難以克服公共服務供給動力不足的問題。
二是權力精英注意力轉移和部門利益所導致的政策“碎片化”問題。在城鎮化政策制定和實施中，注意力主體與客體的狀態都處在各種不同程度的變化之中。權力精英注意力投送的范疇之廣度及關注信息之敏銳性，取決于權力精英的心智與專業素養；關注的深度與力度取決于權力精英的價值判斷、意志與魄力；關注的持久度取決于權力精英的總體目標戰略、階段目標的變化與責任性，以及相關資源的可持續性；注意力的排序性和轉移性取決于權力精英的價值導向與目標抉擇能力。由于城鎮化政策體系是一個龐雜的復雜體系，權力精英注意力轉移，必然引發動員方式的間歇性和局部性以及相應的城鎮化政策制定的間歇性和局部性，導致城鎮化政策的“碎片化”。同時，同級政府職能部門和地方政府在城鎮化建設中存在利益分割的狀況，地區和部門利益的追逐成為政府官員實現自身利益最大化的重要途徑。“一個地區的政府具有滿足地方官員集團、社會精英、城市居民和國有企事業單位職工的生活福利的動力，它是一個地方獲得強有力的支持和較高權威的重要途徑，因此，地方政府具有實現其自身利益最大化的動力。”〔4〕在有些情況下，地方政府和職能部門行使行政權力的目的主要是利益的爭奪或者是逃避責任，而不是公共利益。與此相關的就是權力行使造成了政策碎片化問題的產生———為謀求額外利益或避免既得利益損失，地區和職能部門會依照自身利益要求，濫設行政規章制度，隨意增加政策“補丁”。
三是權力精英操縱和群眾運動所導致的政策“不持續”問題。權力精英在城鎮化政策內輸入時，往往利用權力文化網絡中的資源，將動員議題象征化、符號化，以隱喻方式對動員進行表達。這些精英猶如表現力十足的藝術家，善于憑借“符號編碼”的技能“施魅”于公眾的注意力、操控公眾的想像力，令公眾情緒高昂、熱血沸騰。〔5〕這些巧妙建構的“施魅術”，將城鎮化政策的價值目標賦以科學性、合理性，從而使人難以拒絕，同時又以強大的政治壓力讓人不敢拒絕。通常而言，政府動員中議題的建構，大多通過政治精英運用法律手段來確認、修改，或者替換公眾價值、道德規范和人際行為準則，從而確保公眾的參加。當議題的合法性比較低時，政府動員“形式”的建構會得到加倍重視。這些形式主要包括：宣傳鼓動、典型示范、象征、〔6〕利益誘導、受訓控制、思想政治工作等。這些形式綜合運用的結果，就使得愿做先進而不愿戴政治帽子以求自保的農民積極分子參與進來，配合政府的城鎮化行動，并主動將其向前推進，以顯示自己的覺悟，獲取對自身更有利的政治優勢，從而使整個動員議題發動不受阻礙地向前推進。由此可見，政府動員型城鎮化政策的政府內輸入，往往不考慮政治學意義上的合法性問題，而是由政府單方面強硬設置后要求公眾參與，所以盡管總是有無以計數的公眾參與到一次次的政治動員中，但其結果卻是公眾是被動員來執行政府的權力精英已經制訂好了的政策，而不是參與制訂政策。〔7〕這種政府權力的滲透與傳輸方式最大的局限性在于脫離了普通民眾的生存理性。雖然由政府動員所激發出來的政治熱情在短時期內有可能會持續高漲，但這種政治熱情由于缺乏可持續發展的動力基礎終究會消磨殆盡。
三、政府動員型城鎮化政策的公眾認同聚合困境
對于政府動員型城鎮化政策而言，如果政府內輸入要能夠順當轉化產出為行之有效的社會治理效能，還必須贏得公眾的認同，從而取得整個社會治理活動的行動一致性。所謂認同是“一個行動導向(action－oriented)的信念體系，一套某種方式指導或極力政治行為的相互聯系的思想觀念”，〔8〕它“將個人與社會聯結起來”。〔9〕而公眾認同則是指個人自我概念的組成部分，對社會群體的成員資格的認識以及相應的情緒與感受。公眾的現實直覺性體驗是公眾認同聚合不可忽視的重要特征。政府想要在城鎮化政策上與公眾達成共識，它背后的公權力并不完全意味著暴力屈服，而更多的是作為軟手段的意識形態在真正起作用。意識形態如同宗教一樣，可以讓政府通過符合公眾心理預期的方式來實現自己的初衷和目標，“平衡、支配、控制是意識形態期望的結果”，〔10〕意識形態滲透和公眾認同聚合相輔相成，相互促進。意識形態的滲透程度亦反映了公眾認同聚合的過程和強度。因此，公眾認同聚合在本質上是一個政治社會化的過程。社會心理學的研究表明，群體中的個人在群體心理的作用下，其思想、感情和行為經暗示和傳染后會表現得與單獨一個人時的情況頗為不同，以至于個體會因為難以抗拒的沖動而采取某種行動。〔11〕公眾認同聚合，內含著擴大和強化城鎮化政策認同的機理和力量，它把獨立的個體農民整合進群體之后，塑造了認同政府城鎮化政策的群體心理，這種群體心理給個體施加了勢不可擋的影響力，為權力精英有效聚合農民的政策認同提供了強大動力。
按照理性制度主義的解釋，動員體系中認同聚合行為受權威、說服和交易三種機制的影響。權威的實質是發布命令，是對他人判斷未經檢驗的接受。權威者的身份，資源和品質是導致權威的主要根源。說服機制側重說理，是人們對他人判斷經過檢驗的接受，但并不等同于對“理性無知”的大眾給予啟蒙。說服體現出雙方的互惠性，是在那些聯合在一起的人們中間重建共有的理解，其效果一般取決于說服對象對說服者意見的自由接受，因而說服是風險性相對較小的一種權力形式。交易機制既是潛在的，又僅限于某些自由民主制度。當然，動員中公眾拒絕認同聚合，或對權威的動員議題態度冷漠甚至抵抗，就是交易失敗。交易機制并不一定作用于有形的物質利益，有時是指權威在設定公眾額外義務時要給以明確的補償；更多是指公眾為了避免受到權威的懲罰，與其拒絕不如按照動員意圖形成認同聚合。
認同聚合的復雜性決定了這三種實現機制常常需要合理排序，共同發生作用，越是大規模的政府動員，認同聚合的不同機制之間的交織越緊密。值得強調的是，在公眾的認同聚合過程中，官員完成指標的狀況總是評價其政績的依據，也是經常被用來作為考驗其政治信仰的依據。動員中官員的行為表現往往將其政治前途殘酷地推向充滿張力的兩極：對某些官員“運動帶來了向上遷升和參與政治活動的新意識；而對另外一些人，運動帶來了個人的損失、不安和恐懼，因為運動中存在過火行為以及預謀和自發的恐怖成分”。〔12〕
然而，在公眾認同聚合過程中政府通過強制、說服及交易等三種認同聚合的手段來獲取公眾的政治支持效果是有約束條件的：(1)作為一種硬方式，政府采取的權威手段過多，而不太會主動吸取公眾的政治意見，就容易引發公眾利益訴求的政治冷漠與情緒不滿；(2)政府的說服力不足以打動公眾的心靈，也將會造成公眾聚合認同困難。城鎮化政策過程中的一些利益沖突和矛盾，需要情感的支持，也需要邏輯解析，更需要政府與公眾之間的互信互知。如果雙方沒有信任這個基礎，那就很難達到預期效果〔13〕。政府通過交易的方式來求取公眾認同，也會被公眾當作貶義意義的“收買”，這種商業方式只能針對特殊人群。
更為重要的是，“快速城鎮化”壓力下急于解決問題的熱情與良好愿望所催生的“簡單化”的政策邏輯在具體實踐中必然受到現實復雜性的挑戰。政府動員型的實踐模式不僅難于規避政府角色自身的局限，而且以政府作為單一能動主體的動員式城鎮化推進方式壓抑了社會力量積極自主參與城鎮化實踐的動力。由于這種動員中缺乏真正體現公民權的參與和代表，因而也缺乏對整個制度的忠誠。〔14〕并且，社會力量狹窄的參與空間和阻塞的表達渠道使城鎮化政策本身的盲點與缺陷難于得到糾正。事實上，大多數城鎮化政策并非是在重大爭論之后錘煉而成，而是日常決策靜悄悄的產物。通過“先進”帶動“落后”、“先進”動員“落后”的大規模群眾運動所達致的認同聚合，最后獲得的可能是集體行動的幻象。因為對被大多數動員群體而言，他們諸多的政治認同是為了擺脫身份剝奪帶來的邊緣化、異質化的恐懼，而不是從內心真正接受政府的城鎮化發展戰略和政策。這從另外一個側面凸顯了城鎮化政策過程中公眾認同聚合的困境。
四、政府動員型城鎮化政策的反思
在中國政治發展過程中，政府動員機制在城鎮化領域普遍存在。中國的城鎮化大多是政府調控經濟的一個副產品，是自上而下的政府決策的產物，所以城鎮化的進程、方向、規模、布局大多是政府直接調控的結果。政府動員型城鎮化政策邏輯的產生和延續，反映了中國城鎮化建設面臨的深刻挑戰和困難，反映了特定制度環境中政府治理的制度邏輯。客觀而言，在中國目前的制度環境下，借助政府動員機制來推動城鎮化確有其必要性和優勢。但如前所述，政府動員型城鎮化政策最大的問題在于：運作方式上具有明顯的非制度化、非常規化和非專業化特征；運作后果是忽視人的主體性和人的存在。這一政策模式，固化了原有的城鄉二元公共服務體制下的差異化福利分配結構，導致了農民的“權利貧困”，而“權利貧困”又相當大程度屬于“制度貧困”。因此，政府應該在發揮動員機制的特殊功用的同時，著手系統的制度補給與創新。也就是說，城鎮化的推動主要依靠制度而不是政府，如果缺乏合理的制度安排，或者提供不利于生產要素聚集的制度安排，城鎮化就不能正常發展。
第一，“人本城鎮化”是城鎮化政策的基點。在政府動員型城鎮化政策過程中，政府往往會不自覺地運用權威地位和政治權力等強制力量向動員客體進行直接介入和宣傳灌輸等，動員客體具有較強的被動性和依附性，從而偏離了以人為本的方向，產生了諸多異化現象。為了消除城鎮化的諸種異化現象，必須盡快回歸尊重人、依靠人、為了人和塑造人的“人本”城鎮化中來。“以人為本”的城鎮化，是以改變進城農民的生活方式為目的，以人的城鎮化為核心的新型城鎮化。正如國務院總理李克強所說，“推進城鎮化，核心是人的城鎮化，關鍵是提高城鎮化質量，目的是造福百姓和富裕農民。”〔15〕城鎮化的本質意義，就是落實“以人為本”、“公平正義”理念的過程。其突出的特征，就是通過制度化的賦權，讓進城農民享有平等的生存權、發展權和福利權。進而言之，被政府動員所剝奪的可行能力和權利需要逐步回歸，被政府動員所規定的差異化發展路徑需要重入公平軌道。當下，關注社會“弱勢群體”，實現“最少獲利者的利益最大化”，即“所有的社會基本善———自由和機會、收入和財富及自尊的基礎———都應被平等的分配，除非對一些或所有社會基本善的一種不平等分配有利于最不利者”〔16〕，成為“人本城鎮化”最具意義的舉措。
第二，調整農民市民化的利益格局是城鎮化政策的重點。政府動員型城鎮化政策實施的最嚴重后果在于人口城鎮化和土地城鎮化的脫節，土地城鎮化速度快于人口城鎮化。城鎮化還處于質量不高的“半城鎮化”或“虛城鎮化”狀態，這突出表現為農民既不能完全從農村和土地中退出，也不能完全融入城鎮，享受與城鎮居民平等的公共服務和社會權益。“離鄉不離土”的人口轉移模式越來越被視為一種不理想、不可持續的發展模式。其主要原因在于許多城市倘若要將廣大農民立即轉變為有城鎮戶口的市民，就必須承擔吸納這些農民而支付的巨額成本，福利待遇開支、教育經費開支、城市基礎設施建設、環境治理、城市管理等等高額費用對于當地政府來說都是一個“非理性”的行為。因此，當地政府習慣于“城鄉分治、一城二策”的管理思維，對進城農民與市民的待遇實行差異化管理，使得進城農民在城市社會里遭受著經濟、政治、文化、社會保障、教育等多方面的排斥。調整農民市民化的利益格局，根本出路仍在于加快相關制度的改革，發揮改革的紅利。
一是深化戶籍制度改革。城鎮化中的戶籍政策廣受詬病。實現城鎮化模式由城鄉分割向城鄉融合的轉變，必須以遷徙自由化、城鄉一體化、同城同待遇為目標和方向。十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出：“全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制。”這就為戶籍制度改革吹響了號角。這里需要強調的是，戶籍制度改革的關鍵是改革嵌入戶籍制度中的其他二元制度，多領域統籌推進。通過單兵突進和政策微調則會故態復萌，難以取得實效。戶籍制度改革的終極目標應當是實行與自由遷徙相適應的、開放性的、城鄉統一的以身份證為準的“一卡通”式管理模式，最大限度地削弱戶籍制度的限制性功能，消除依附在戶籍上的特定的經濟和社會利益，徹底改變戶籍背后顯失公平的差別化國民待遇，使戶籍恢復其只承擔單純人口基本信息統計的功能，最終形成中國公民在境內享有同等待遇的統一的戶口信息登記制度。
二是深化土地制度改革。土地是農民最基本的生產資料和維持生計的最基本保障，也是農民市民化的最大資本。必須以土地物權化為重點，以保護農民的土地財產權利為核心，深化農村土地管理制度改革。要對農村土地承包經營權、宅基地使用權、房屋所有權確權到戶，頒發證件。應規范公用地征用程序，對因非公共目的占用的土地，應采用政府“征購制度”，補償費要基本接近于被占土地的市價，或至少不應低于同等質量和同等數量耕地的造地成本，而且要有科學的土地評價測量標準，堅持農民自愿和平等協商的原則；應通過市場化手段，將農民在農村占有和支配的各種資源轉變為資產，并將這種資產變現為可交易、能抵押的資本，讓農民帶著資產進城；應保障農民在土地使用權流轉中的談判權，規范土地轉讓價格的形成機制，真正按照土地的市場價值對被征地的農民進行補償，讓農民帶著資本進城，作為他們進城定居的部分資金來源。
第三，建立政策公眾參與制度是城鎮化政策的著力點。在政府動員型政策體系中，囿于權力精英也是“理性人”的客觀現實，權力精英較難在城鎮化建設這樣一個利益關聯度強、復雜程度高的實踐中獨善其身，繼而在與其利益直接相關的農民主體的參與缺失之下，農民的財產權、參與權和收益分配權“被虛化”、“被代表”，就絕非偶然和少數。為了讓農民的利益訴求及時傳遞到城鎮化決策者面前，必須通過各種渠道廣泛吸收公眾參與。正如學者所言：“在大多數情況下，公民參與的動力通常來自于獲取公民接受政策的需求，公民的接受是決策成功實施的先決條件。”〔17〕建立政策公眾參與制度，應當注重以下三項機制的建立：一是實現公眾利益的組織化表達。城鎮化進程的加快使失地農民成為繼農民工之后最大的邊緣化群體，他們的利益訴求如果得不到充分而有效的表達，極易造成群體性事件的爆發。在當下中國的鄉村治理結構中，村委會、村民小組等組織已不能真正代表失地農民的利益，因而有必要尋求新的利益代表者。其中比較現實的選擇是成立能夠擔負起農民維權和利益訴求表達功能的農會組織。農會組織不能成為國家政權或是準政權組織，也不應成為國家政權的構成單元和代言人，而是基于憲法賦予的公民結社自由，而自愿加入的一種合法組織。如果堅守這樣的秉性，農會組織將大大促進農民利益的組織化表達，填補動員型政府體制存在的明顯真空，進而增進城鎮化決策的民主性和可接受性。二是建立公眾意見采納與否的理由說明制度。在現代法治社會，行政裁量權的行使要想贏得行政相對人的接受與認可，不僅需要通過合法性和證成性解決“以力服人”的問題，而且更要通過正當性解決“以理服人”的問題。正如學者所言：“有充分的理由認為給予決定理由是行政正義的一個基本要素，因為給予決定的理由是正常人的正義感所要求的，這也是所有對他人行使權力的人一條健康的戒律。”〔18〕因此，應當通過相關法律規范的修改，明確規定無論城鎮化決策者是否采納公眾意見都具有說明理由的義務。只有賦予城鎮化決策者強制性的程序義務，才能促進公眾的有效參與。三是建立可持續的民主監督機制。如果說多元的利益訴求表達和有效的利益整合是參與機制的入口，那么可持續的民主監督則是這個機制的出口。城鎮化涉及面廣，觸及利益深，如果沒有強有力的監督，任何一個利益主體涉入其中都難以獨善其身。因此，必須建立有效的民主監督機制。這種監督機制要考慮三個因素：一是監督的主體必須有農民的切身參與，針對農民群體分層的趨勢已經非常明顯的現實情況，應該允許不同階層的農民都能參與到監督體系之中。二是監督的過程必須全面。城鎮化是一項系統的復雜工程，既包含前期的土地流轉和征地拆遷，也包含中期的城鎮規劃、補償、社會保障等一系列問題，還包含后期的社區建設和治理等多個環節，任何一個步驟都是程序復雜、利益關聯度深的過程，因此，監督應該是貫穿于全過程的，而不應該是孤立片面的。三是監督應該是公開的。監督的程序貫穿于全過程，只能說明監督的基點是合格的，但是要確保監督的績效有效，還必須保證監督的結果是公開的。唯有在公開的環境中，監督的價值才會得以彰顯，監督主體的作用才會得以體現。
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〔18〕韋德．行政法〔M〕．中國大百科全書出版社，1997．193．
中國鄉村發現網轉自：《社會科學研究》2014年2期
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