〔摘要〕政府動(dòng)員是公共治理中政策過程的一種重要機(jī)制。當(dāng)下方興未艾的中國城鎮(zhèn)化政策過程帶有明顯的政府動(dòng)員色彩。然而，對(duì)政府動(dòng)員型城鎮(zhèn)化政策形成的隱秘機(jī)制———政府內(nèi)輸入和公眾認(rèn)同聚合，卻缺乏理論層面的必要關(guān)注。面對(duì)城鎮(zhèn)化政策過程中權(quán)力精英操控代替公眾價(jià)值的困境、虛假公眾認(rèn)同聚合所催生的“簡單化”的政策邏輯，政府應(yīng)該在發(fā)揮動(dòng)員機(jī)制的特殊功用的同時(shí)，著手系統(tǒng)的制度補(bǔ)給與創(chuàng)新。其中的重心主要體現(xiàn)為人本城鎮(zhèn)化的政策基點(diǎn)、農(nóng)民市民化的利益格局調(diào)整、政策公眾參與制度跟進(jìn)。
〔關(guān)鍵詞〕政府動(dòng)員；城鎮(zhèn)化政策；政府內(nèi)輸入；認(rèn)同聚合
從普遍意義來看，城鎮(zhèn)化政策關(guān)涉公共資源的有限性、政策的正義普適性、集體行動(dòng)的內(nèi)在一致性以及傳遞性等問題。因此，對(duì)其處境改善之可能性的探討，理應(yīng)成為政治學(xué)研究的主題。問題的關(guān)鍵在于，城鎮(zhèn)化過程究竟是現(xiàn)代化進(jìn)程中自然而然的過程，還是政府需要主動(dòng)為之、強(qiáng)勢(shì)介入的過程？政府動(dòng)員型城鎮(zhèn)化政策究竟有沒有政治學(xué)意義上的合法性？究竟什么樣的城鎮(zhèn)化政策在中國特色社會(huì)主義背景下具有“合理性”和“可接受性”？從學(xué)理上來說，政府動(dòng)員涉及現(xiàn)代社會(huì)集體行動(dòng)這一難題，呈現(xiàn)出的是“法治”與“政治”、“法理性權(quán)威”與“克里斯瑪權(quán)威”、政府對(duì)公民的管制邊界等政治學(xué)知識(shí)之維度的兩難問題。因此，有必要以政府動(dòng)員中城鎮(zhèn)化集體行動(dòng)的政策形成機(jī)制為核心論域，在政治學(xué)知識(shí)維度對(duì)政府動(dòng)員進(jìn)行新視角的分析，以引起城鎮(zhèn)化政策制定者和學(xué)者深入理性的思考，進(jìn)一步完善城鎮(zhèn)化政策體系，提高政策效能。
一、政府動(dòng)員型城鎮(zhèn)化政策：概念與研究模型
“動(dòng)員”最初是一個(gè)軍事術(shù)語，是指“在戰(zhàn)時(shí)或國家發(fā)生其他緊急狀況時(shí)，組織武裝部隊(duì)積極從事軍事活動(dòng)。就其范圍來說，動(dòng)員是指組織一國的全部資源支援軍事行動(dòng)”〔1〕。第一次世界大戰(zhàn)后，這個(gè)概念在很多領(lǐng)域被使用，泛指集中人力、物力資源為集體服務(wù)的任何活動(dòng)。具體到政府與政治領(lǐng)域，“政治不只是一種和平的政治競(jìng)爭或行政管理，而是在危機(jī)形勢(shì)下動(dòng)員和激發(fā)人的資源的一種努力”〔2〕。政府動(dòng)員主要用于描述政府對(duì)公眾行為的某種誘導(dǎo)或操縱，是指政府在一定名義下(一般表現(xiàn)為一定的意識(shí)形態(tài)旗幟)，采用大眾輿論、宣傳教育、典型推介、利益誘導(dǎo)、組織控制等方式，以獲取、集中、配置資源來實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)、任務(wù)的行為過程。由此推之，政府動(dòng)員型城鎮(zhèn)化政策過程，是指政府為使相關(guān)社會(huì)群體配合城鎮(zhèn)化行動(dòng)，依賴自上而下的行政體系和動(dòng)用財(cái)政資源，采取各種社會(huì)動(dòng)員方式調(diào)動(dòng)公眾對(duì)政府及其決策的認(rèn)同、支持和貫徹執(zhí)行，以選擇和制定政策，并賦予實(shí)施的過程。概括而言，“危機(jī)應(yīng)對(duì)”與“政府直控”構(gòu)成了政府動(dòng)員型城鎮(zhèn)化政策的主要特點(diǎn)。政府動(dòng)員型城鎮(zhèn)化政策模式的優(yōu)點(diǎn)是能在短期內(nèi)統(tǒng)一各級(jí)官員的思想認(rèn)識(shí)，迅速聚集人力、物力、財(cái)力和政策資源，調(diào)動(dòng)各級(jí)政府及官員的政治熱情，迅速地主導(dǎo)并推動(dòng)城鎮(zhèn)化。但缺點(diǎn)在于受制于行政調(diào)控資源自身的正當(dāng)性和合法性問題以及與之相關(guān)的身份危機(jī)問題。因此，如何詮釋政府動(dòng)員型城鎮(zhèn)化政策的發(fā)生機(jī)理，就成了問題的關(guān)鍵所在。
這里可以嘗試建立一個(gè)簡要的解釋政府動(dòng)員集體行動(dòng)形成機(jī)制的模型，該模型通過設(shè)立政府內(nèi)輸入和公眾認(rèn)同聚合兩個(gè)變量，來對(duì)政府動(dòng)員型城鎮(zhèn)化政策的一般性進(jìn)行解釋。在該模型中，第一個(gè)變量政府內(nèi)輸入被認(rèn)為是城鎮(zhèn)化政策的形成源。政府自上而下地獲取大體上符合社會(huì)利益需求的信息，這些信息經(jīng)過政府主動(dòng)吸納、綜合并最終轉(zhuǎn)換成政策輸出。而社會(huì)組織無法通過制度化的合法渠道對(duì)權(quán)力精英群體產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響。這一政策模式是一種權(quán)威模式，在政府主導(dǎo)型城鎮(zhèn)化政策的形成過程中構(gòu)成了主導(dǎo)部分。模型中的第二個(gè)變量公眾認(rèn)同聚合是對(duì)動(dòng)員議題的回應(yīng)。城鎮(zhèn)化政策能否獲得所在區(qū)域公眾廣泛而強(qiáng)烈的認(rèn)同，最終取決于政府動(dòng)員所激起的城鎮(zhèn)化政策認(rèn)同情感有效地聚合起來。區(qū)域的城鎮(zhèn)化政策認(rèn)同由小到大、由分散到集中的聚積與融合過程，就是政府動(dòng)員中的公眾認(rèn)同聚合。傳播學(xué)理論認(rèn)為，在社會(huì)輿論生成的過程中，人們總是試圖判斷自己的意見是否與大多數(shù)人站在一邊，以及民意是否會(huì)朝贊同他們意見的方向改變，如果他們覺得輿論與自己的意見逐漸遠(yuǎn)去，他們就會(huì)傾向于保持沉默，結(jié)果贊同優(yōu)勢(shì)意見的人數(shù)會(huì)日益增加。〔3〕權(quán)威、說服和交易(認(rèn)同聚合方式)三個(gè)次變量的不同權(quán)重和排序，在一般邏輯層面解釋了認(rèn)同聚合的動(dòng)因。在城鎮(zhèn)化政策的認(rèn)同聚合過程中，權(quán)威和說服承擔(dān)了正面引導(dǎo)的功能，交易則在一定程度上限制了異常意見的表達(dá)，三種手段的交互作用，有效地聚合了城鎮(zhèn)化政策認(rèn)同。
“政府內(nèi)輸入－公眾認(rèn)同聚合”的釋義模型可以說是對(duì)城鎮(zhèn)化過程中政府動(dòng)員經(jīng)驗(yàn)的抽象。通過這一模型，有力地揭示了自上而下的政府動(dòng)員型城鎮(zhèn)化政策的發(fā)生機(jī)理，清晰地展示了威權(quán)政體中城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的“發(fā)展焦慮”被“問題化”的過程。基于此，對(duì)政府動(dòng)員型城鎮(zhèn)化政策的討論便轉(zhuǎn)化為對(duì)威權(quán)政體中政府內(nèi)輸入和公眾認(rèn)同聚合的研究。
二、政府動(dòng)員型城鎮(zhèn)化政策的內(nèi)輸入困境
每一次政府動(dòng)員總是緊密圍繞某一特定公共政策而進(jìn)行的。如果城鎮(zhèn)化政策需要依賴政府動(dòng)員才能運(yùn)作展開，那么，始終位于政府動(dòng)員運(yùn)作起點(diǎn)的則是政府內(nèi)輸入議程的建構(gòu)。所謂“內(nèi)輸入”，是指城鎮(zhèn)化決策過程中的利益要求不是由政治體系外部輸入政治體系(決策中樞)，而是由權(quán)力精英自身來進(jìn)行利益要求的輸入。這種模式所依靠的不是多元決策下的社會(huì)互動(dòng)，而是權(quán)力精英的政治折中，它既不同于多元決策模式，也與一般意義上的精英決策模式有區(qū)別，其基本特征為：
(一)權(quán)力精英承擔(dān)了利益聚合與利益表達(dá)的雙重功能。在城鎮(zhèn)化政策的形成初期，進(jìn)城農(nóng)民的各種利益要求不是由政治體系外部的社會(huì)結(jié)構(gòu)輸入到?jīng)Q策中樞，而是由作為“利益代表”的權(quán)力精英主動(dòng)尋求和確認(rèn)政策問題，代替進(jìn)城農(nóng)民或相關(guān)社會(huì)組織進(jìn)行政策輸入，是一種典型的自上而下型決策模式。在這種模式中，城鎮(zhèn)化政策不是以進(jìn)城農(nóng)民的利益表達(dá)和綜合為動(dòng)力，而是權(quán)力精英通過群眾路線的方式來綜合民意，農(nóng)民當(dāng)家作主的權(quán)利是由權(quán)力精英“為民做主”的間接機(jī)制實(shí)現(xiàn)的。
(二)權(quán)力精英著眼于公共利益對(duì)不同利益群體的訴求予以體認(rèn)和平衡。在權(quán)力精英內(nèi)部，并非一個(gè)人或一群人拍板城鎮(zhèn)化決策，更不表示城鎮(zhèn)化政策只反映少數(shù)權(quán)力利益和意志。決策往往是權(quán)力精英之間商談、沖突和妥協(xié)的復(fù)雜過程，正是通過這一過程代表了不同的社會(huì)利益要求，該過程主要以“幕后解決”的形式在權(quán)力精英內(nèi)部進(jìn)行。當(dāng)權(quán)力精英對(duì)權(quán)力對(duì)象隱瞞他的意圖，并且未將所需要的反應(yīng)明確告訴權(quán)力對(duì)象時(shí)，就是企圖操縱。
(三)權(quán)力精英通過多種渠道體察民情民意作為城鎮(zhèn)化政策的依據(jù)。這些渠道既包括各種會(huì)議、主流媒體報(bào)道、批示等正式渠道，也有調(diào)查研究、內(nèi)參信息、智囊建議、政民互通熱線、面對(duì)面對(duì)話以及人際關(guān)系(院外活動(dòng))等非正式渠道。其中，個(gè)別發(fā)動(dòng)、組織串連與會(huì)議發(fā)動(dòng)相結(jié)合的方法是最常用的方法。但這不是公開的關(guān)于公眾參與的正式制度，這種意見的獲取和收集往往是由政府部門主動(dòng)發(fā)起，其對(duì)象和內(nèi)容是有選擇性的，與公眾自愿地通過一定程序參與政府決策的行為有較大區(qū)別。
內(nèi)輸入機(jī)制之所以成為中國城鎮(zhèn)化政策的主導(dǎo)形式，既是缺少民主參與傳統(tǒng)的政治文化延續(xù)的必然結(jié)果，也是由特定的社會(huì)政治環(huán)境所決定的，更是與公共資源的有限性有密切的關(guān)聯(lián)。由于公共資源不可能無節(jié)制地使用，所以具有公共服務(wù)職能的政府為了照顧轄域中所有民眾能夠均等地享受到公共資源，就必須千方百計(jì)地思考一些對(duì)策與措施來協(xié)調(diào)這個(gè)公共資源有限性與民眾需求增長性之間的差距。這樣做的一個(gè)顯而易見的好處是體現(xiàn)了精英決策的效率優(yōu)勢(shì)，較好地突破了發(fā)展中國家在現(xiàn)代化過程中政治不穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢、執(zhí)行力弱等難題。然而，這種治理方式的壞處接踵而來，集中反映在以下幾個(gè)方面：
一是權(quán)力精英理性決策局限所導(dǎo)致的政策“非理性”問題。內(nèi)輸入決策一般被認(rèn)為比較符合決策的效率原則。對(duì)于內(nèi)輸入機(jī)制效率優(yōu)勢(shì)的分析，主要基于這樣的理性假設(shè)：即決策者是具有前瞻性的理性決策者，能把握并適應(yīng)快速變化的環(huán)境，能掌握全部信息，能按照“效率最大化”和“選擇最優(yōu)化”原則做出正確選擇。但在現(xiàn)實(shí)中，由于受到主客觀條件制約，權(quán)力精英難以進(jìn)行理想意義上的理性決策。首先，決策者受自身知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)、能力、偏好以及決策過程中的行為偏差等因素制約，并非無所不能，再加上城鎮(zhèn)化問題本身的復(fù)雜性、社會(huì)群體間的利益競(jìng)爭與權(quán)力博弈、政策目標(biāo)彼此沖突等方面的影響，使得全面掌握信息非常困難，權(quán)力精英的決策往往在信息不充分的條件下進(jìn)行。其次，內(nèi)輸入決策是典型的自上而下型決策，擁有決策權(quán)的權(quán)力精英對(duì)于決策信息了解有限，而最了解情況的基層官員和普通公眾卻沒有決策權(quán)，權(quán)力精英不得不依賴由上而下的信息收集與自下而上的信息傳輸。由于信息傳遞渠道單一和匱乏，越往高層信息傳遞渠道越狹窄，信息在傳遞中失真、扭曲、遲滯等現(xiàn)象不可避免。決策信息泛濫和短缺并存，一定程度上限制了精英的決策理性，導(dǎo)致盲目決策和決策失誤的事件屢屢出現(xiàn)。最后，內(nèi)輸入決策往往以行政計(jì)劃取代公眾需求，以精英體認(rèn)代替公眾參與，忽視了公眾需求和偏好，單憑權(quán)力精英自上而下的間接性體認(rèn)，并不能保證城鎮(zhèn)化政策符合公眾需求，也難以克服公共服務(wù)供給動(dòng)力不足的問題。
二是權(quán)力精英注意力轉(zhuǎn)移和部門利益所導(dǎo)致的政策“碎片化”問題。在城鎮(zhèn)化政策制定和實(shí)施中，注意力主體與客體的狀態(tài)都處在各種不同程度的變化之中。權(quán)力精英注意力投送的范疇之廣度及關(guān)注信息之敏銳性，取決于權(quán)力精英的心智與專業(yè)素養(yǎng)；關(guān)注的深度與力度取決于權(quán)力精英的價(jià)值判斷、意志與魄力；關(guān)注的持久度取決于權(quán)力精英的總體目標(biāo)戰(zhàn)略、階段目標(biāo)的變化與責(zé)任性，以及相關(guān)資源的可持續(xù)性；注意力的排序性和轉(zhuǎn)移性取決于權(quán)力精英的價(jià)值導(dǎo)向與目標(biāo)抉擇能力。由于城鎮(zhèn)化政策體系是一個(gè)龐雜的復(fù)雜體系，權(quán)力精英注意力轉(zhuǎn)移，必然引發(fā)動(dòng)員方式的間歇性和局部性以及相應(yīng)的城鎮(zhèn)化政策制定的間歇性和局部性，導(dǎo)致城鎮(zhèn)化政策的“碎片化”。同時(shí)，同級(jí)政府職能部門和地方政府在城鎮(zhèn)化建設(shè)中存在利益分割的狀況，地區(qū)和部門利益的追逐成為政府官員實(shí)現(xiàn)自身利益最大化的重要途徑。“一個(gè)地區(qū)的政府具有滿足地方官員集團(tuán)、社會(huì)精英、城市居民和國有企事業(yè)單位職工的生活福利的動(dòng)力，它是一個(gè)地方獲得強(qiáng)有力的支持和較高權(quán)威的重要途徑，因此，地方政府具有實(shí)現(xiàn)其自身利益最大化的動(dòng)力。”〔4〕在有些情況下，地方政府和職能部門行使行政權(quán)力的目的主要是利益的爭奪或者是逃避責(zé)任，而不是公共利益。與此相關(guān)的就是權(quán)力行使造成了政策碎片化問題的產(chǎn)生———為謀求額外利益或避免既得利益損失，地區(qū)和職能部門會(huì)依照自身利益要求，濫設(shè)行政規(guī)章制度，隨意增加政策“補(bǔ)丁”。
三是權(quán)力精英操縱和群眾運(yùn)動(dòng)所導(dǎo)致的政策“不持續(xù)”問題。權(quán)力精英在城鎮(zhèn)化政策內(nèi)輸入時(shí)，往往利用權(quán)力文化網(wǎng)絡(luò)中的資源，將動(dòng)員議題象征化、符號(hào)化，以隱喻方式對(duì)動(dòng)員進(jìn)行表達(dá)。這些精英猶如表現(xiàn)力十足的藝術(shù)家，善于憑借“符號(hào)編碼”的技能“施魅”于公眾的注意力、操控公眾的想像力，令公眾情緒高昂、熱血沸騰。〔5〕這些巧妙建構(gòu)的“施魅術(shù)”，將城鎮(zhèn)化政策的價(jià)值目標(biāo)賦以科學(xué)性、合理性，從而使人難以拒絕，同時(shí)又以強(qiáng)大的政治壓力讓人不敢拒絕。通常而言，政府動(dòng)員中議題的建構(gòu)，大多通過政治精英運(yùn)用法律手段來確認(rèn)、修改，或者替換公眾價(jià)值、道德規(guī)范和人際行為準(zhǔn)則，從而確保公眾的參加。當(dāng)議題的合法性比較低時(shí)，政府動(dòng)員“形式”的建構(gòu)會(huì)得到加倍重視。這些形式主要包括：宣傳鼓動(dòng)、典型示范、象征、〔6〕利益誘導(dǎo)、受訓(xùn)控制、思想政治工作等。這些形式綜合運(yùn)用的結(jié)果，就使得愿做先進(jìn)而不愿戴政治帽子以求自保的農(nóng)民積極分子參與進(jìn)來，配合政府的城鎮(zhèn)化行動(dòng)，并主動(dòng)將其向前推進(jìn)，以顯示自己的覺悟，獲取對(duì)自身更有利的政治優(yōu)勢(shì)，從而使整個(gè)動(dòng)員議題發(fā)動(dòng)不受阻礙地向前推進(jìn)。由此可見，政府動(dòng)員型城鎮(zhèn)化政策的政府內(nèi)輸入，往往不考慮政治學(xué)意義上的合法性問題，而是由政府單方面強(qiáng)硬設(shè)置后要求公眾參與，所以盡管總是有無以計(jì)數(shù)的公眾參與到一次次的政治動(dòng)員中，但其結(jié)果卻是公眾是被動(dòng)員來執(zhí)行政府的權(quán)力精英已經(jīng)制訂好了的政策，而不是參與制訂政策。〔7〕這種政府權(quán)力的滲透與傳輸方式最大的局限性在于脫離了普通民眾的生存理性。雖然由政府動(dòng)員所激發(fā)出來的政治熱情在短時(shí)期內(nèi)有可能會(huì)持續(xù)高漲，但這種政治熱情由于缺乏可持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力基礎(chǔ)終究會(huì)消磨殆盡。
三、政府動(dòng)員型城鎮(zhèn)化政策的公眾認(rèn)同聚合困境
對(duì)于政府動(dòng)員型城鎮(zhèn)化政策而言，如果政府內(nèi)輸入要能夠順當(dāng)轉(zhuǎn)化產(chǎn)出為行之有效的社會(huì)治理效能，還必須贏得公眾的認(rèn)同，從而取得整個(gè)社會(huì)治理活動(dòng)的行動(dòng)一致性。所謂認(rèn)同是“一個(gè)行動(dòng)導(dǎo)向(action－oriented)的信念體系，一套某種方式指導(dǎo)或極力政治行為的相互聯(lián)系的思想觀念”，〔8〕它“將個(gè)人與社會(huì)聯(lián)結(jié)起來”。〔9〕而公眾認(rèn)同則是指?jìng)€(gè)人自我概念的組成部分，對(duì)社會(huì)群體的成員資格的認(rèn)識(shí)以及相應(yīng)的情緒與感受。公眾的現(xiàn)實(shí)直覺性體驗(yàn)是公眾認(rèn)同聚合不可忽視的重要特征。政府想要在城鎮(zhèn)化政策上與公眾達(dá)成共識(shí)，它背后的公權(quán)力并不完全意味著暴力屈服，而更多的是作為軟手段的意識(shí)形態(tài)在真正起作用。意識(shí)形態(tài)如同宗教一樣，可以讓政府通過符合公眾心理預(yù)期的方式來實(shí)現(xiàn)自己的初衷和目標(biāo)，“平衡、支配、控制是意識(shí)形態(tài)期望的結(jié)果”，〔10〕意識(shí)形態(tài)滲透和公眾認(rèn)同聚合相輔相成，相互促進(jìn)。意識(shí)形態(tài)的滲透程度亦反映了公眾認(rèn)同聚合的過程和強(qiáng)度。因此，公眾認(rèn)同聚合在本質(zhì)上是一個(gè)政治社會(huì)化的過程。社會(huì)心理學(xué)的研究表明，群體中的個(gè)人在群體心理的作用下，其思想、感情和行為經(jīng)暗示和傳染后會(huì)表現(xiàn)得與單獨(dú)一個(gè)人時(shí)的情況頗為不同，以至于個(gè)體會(huì)因?yàn)殡y以抗拒的沖動(dòng)而采取某種行動(dòng)。〔11〕公眾認(rèn)同聚合，內(nèi)含著擴(kuò)大和強(qiáng)化城鎮(zhèn)化政策認(rèn)同的機(jī)理和力量，它把獨(dú)立的個(gè)體農(nóng)民整合進(jìn)群體之后，塑造了認(rèn)同政府城鎮(zhèn)化政策的群體心理，這種群體心理給個(gè)體施加了勢(shì)不可擋的影響力，為權(quán)力精英有效聚合農(nóng)民的政策認(rèn)同提供了強(qiáng)大動(dòng)力。
按照理性制度主義的解釋，動(dòng)員體系中認(rèn)同聚合行為受權(quán)威、說服和交易三種機(jī)制的影響。權(quán)威的實(shí)質(zhì)是發(fā)布命令，是對(duì)他人判斷未經(jīng)檢驗(yàn)的接受。權(quán)威者的身份，資源和品質(zhì)是導(dǎo)致權(quán)威的主要根源。說服機(jī)制側(cè)重說理，是人們對(duì)他人判斷經(jīng)過檢驗(yàn)的接受，但并不等同于對(duì)“理性無知”的大眾給予啟蒙。說服體現(xiàn)出雙方的互惠性，是在那些聯(lián)合在一起的人們中間重建共有的理解，其效果一般取決于說服對(duì)象對(duì)說服者意見的自由接受，因而說服是風(fēng)險(xiǎn)性相對(duì)較小的一種權(quán)力形式。交易機(jī)制既是潛在的，又僅限于某些自由民主制度。當(dāng)然，動(dòng)員中公眾拒絕認(rèn)同聚合，或?qū)?quán)威的動(dòng)員議題態(tài)度冷漠甚至抵抗，就是交易失敗。交易機(jī)制并不一定作用于有形的物質(zhì)利益，有時(shí)是指權(quán)威在設(shè)定公眾額外義務(wù)時(shí)要給以明確的補(bǔ)償；更多是指公眾為了避免受到權(quán)威的懲罰，與其拒絕不如按照動(dòng)員意圖形成認(rèn)同聚合。
認(rèn)同聚合的復(fù)雜性決定了這三種實(shí)現(xiàn)機(jī)制常常需要合理排序，共同發(fā)生作用，越是大規(guī)模的政府動(dòng)員，認(rèn)同聚合的不同機(jī)制之間的交織越緊密。值得強(qiáng)調(diào)的是，在公眾的認(rèn)同聚合過程中，官員完成指標(biāo)的狀況總是評(píng)價(jià)其政績的依據(jù)，也是經(jīng)常被用來作為考驗(yàn)其政治信仰的依據(jù)。動(dòng)員中官員的行為表現(xiàn)往往將其政治前途殘酷地推向充滿張力的兩極：對(duì)某些官員“運(yùn)動(dòng)帶來了向上遷升和參與政治活動(dòng)的新意識(shí)；而對(duì)另外一些人，運(yùn)動(dòng)帶來了個(gè)人的損失、不安和恐懼，因?yàn)檫\(yùn)動(dòng)中存在過火行為以及預(yù)謀和自發(fā)的恐怖成分”。〔12〕
然而，在公眾認(rèn)同聚合過程中政府通過強(qiáng)制、說服及交易等三種認(rèn)同聚合的手段來獲取公眾的政治支持效果是有約束條件的：(1)作為一種硬方式，政府采取的權(quán)威手段過多，而不太會(huì)主動(dòng)吸取公眾的政治意見，就容易引發(fā)公眾利益訴求的政治冷漠與情緒不滿；(2)政府的說服力不足以打動(dòng)公眾的心靈，也將會(huì)造成公眾聚合認(rèn)同困難。城鎮(zhèn)化政策過程中的一些利益沖突和矛盾，需要情感的支持，也需要邏輯解析，更需要政府與公眾之間的互信互知。如果雙方?jīng)]有信任這個(gè)基礎(chǔ)，那就很難達(dá)到預(yù)期效果〔13〕。政府通過交易的方式來求取公眾認(rèn)同，也會(huì)被公眾當(dāng)作貶義意義的“收買”，這種商業(yè)方式只能針對(duì)特殊人群。
更為重要的是，“快速城鎮(zhèn)化”壓力下急于解決問題的熱情與良好愿望所催生的“簡單化”的政策邏輯在具體實(shí)踐中必然受到現(xiàn)實(shí)復(fù)雜性的挑戰(zhàn)。政府動(dòng)員型的實(shí)踐模式不僅難于規(guī)避政府角色自身的局限，而且以政府作為單一能動(dòng)主體的動(dòng)員式城鎮(zhèn)化推進(jìn)方式壓抑了社會(huì)力量積極自主參與城鎮(zhèn)化實(shí)踐的動(dòng)力。由于這種動(dòng)員中缺乏真正體現(xiàn)公民權(quán)的參與和代表，因而也缺乏對(duì)整個(gè)制度的忠誠。〔14〕并且，社會(huì)力量狹窄的參與空間和阻塞的表達(dá)渠道使城鎮(zhèn)化政策本身的盲點(diǎn)與缺陷難于得到糾正。事實(shí)上，大多數(shù)城鎮(zhèn)化政策并非是在重大爭論之后錘煉而成，而是日常決策靜悄悄的產(chǎn)物。通過“先進(jìn)”帶動(dòng)“落后”、“先進(jìn)”動(dòng)員“落后”的大規(guī)模群眾運(yùn)動(dòng)所達(dá)致的認(rèn)同聚合，最后獲得的可能是集體行動(dòng)的幻象。因?yàn)閷?duì)被大多數(shù)動(dòng)員群體而言，他們諸多的政治認(rèn)同是為了擺脫身份剝奪帶來的邊緣化、異質(zhì)化的恐懼，而不是從內(nèi)心真正接受政府的城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略和政策。這從另外一個(gè)側(cè)面凸顯了城鎮(zhèn)化政策過程中公眾認(rèn)同聚合的困境。
四、政府動(dòng)員型城鎮(zhèn)化政策的反思
在中國政治發(fā)展過程中，政府動(dòng)員機(jī)制在城鎮(zhèn)化領(lǐng)域普遍存在。中國的城鎮(zhèn)化大多是政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的一個(gè)副產(chǎn)品，是自上而下的政府決策的產(chǎn)物，所以城鎮(zhèn)化的進(jìn)程、方向、規(guī)模、布局大多是政府直接調(diào)控的結(jié)果。政府動(dòng)員型城鎮(zhèn)化政策邏輯的產(chǎn)生和延續(xù)，反映了中國城鎮(zhèn)化建設(shè)面臨的深刻挑戰(zhàn)和困難，反映了特定制度環(huán)境中政府治理的制度邏輯。客觀而言，在中國目前的制度環(huán)境下，借助政府動(dòng)員機(jī)制來推動(dòng)城鎮(zhèn)化確有其必要性和優(yōu)勢(shì)。但如前所述，政府動(dòng)員型城鎮(zhèn)化政策最大的問題在于：運(yùn)作方式上具有明顯的非制度化、非常規(guī)化和非專業(yè)化特征；運(yùn)作后果是忽視人的主體性和人的存在。這一政策模式，固化了原有的城鄉(xiāng)二元公共服務(wù)體制下的差異化福利分配結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致了農(nóng)民的“權(quán)利貧困”，而“權(quán)利貧困”又相當(dāng)大程度屬于“制度貧困”。因此，政府應(yīng)該在發(fā)揮動(dòng)員機(jī)制的特殊功用的同時(shí)，著手系統(tǒng)的制度補(bǔ)給與創(chuàng)新。也就是說，城鎮(zhèn)化的推動(dòng)主要依靠制度而不是政府，如果缺乏合理的制度安排，或者提供不利于生產(chǎn)要素聚集的制度安排，城鎮(zhèn)化就不能正常發(fā)展。
第一，“人本城鎮(zhèn)化”是城鎮(zhèn)化政策的基點(diǎn)。在政府動(dòng)員型城鎮(zhèn)化政策過程中，政府往往會(huì)不自覺地運(yùn)用權(quán)威地位和政治權(quán)力等強(qiáng)制力量向動(dòng)員客體進(jìn)行直接介入和宣傳灌輸?shù)龋瑒?dòng)員客體具有較強(qiáng)的被動(dòng)性和依附性，從而偏離了以人為本的方向，產(chǎn)生了諸多異化現(xiàn)象。為了消除城鎮(zhèn)化的諸種異化現(xiàn)象，必須盡快回歸尊重人、依靠人、為了人和塑造人的“人本”城鎮(zhèn)化中來。“以人為本”的城鎮(zhèn)化，是以改變進(jìn)城農(nóng)民的生活方式為目的，以人的城鎮(zhèn)化為核心的新型城鎮(zhèn)化。正如國務(wù)院總理李克強(qiáng)所說，“推進(jìn)城鎮(zhèn)化，核心是人的城鎮(zhèn)化，關(guān)鍵是提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，目的是造福百姓和富裕農(nóng)民。”〔15〕城鎮(zhèn)化的本質(zhì)意義，就是落實(shí)“以人為本”、“公平正義”理念的過程。其突出的特征，就是通過制度化的賦權(quán)，讓進(jìn)城農(nóng)民享有平等的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)和福利權(quán)。進(jìn)而言之，被政府動(dòng)員所剝奪的可行能力和權(quán)利需要逐步回歸，被政府動(dòng)員所規(guī)定的差異化發(fā)展路徑需要重入公平軌道。當(dāng)下，關(guān)注社會(huì)“弱勢(shì)群體”，實(shí)現(xiàn)“最少獲利者的利益最大化”，即“所有的社會(huì)基本善———自由和機(jī)會(huì)、收入和財(cái)富及自尊的基礎(chǔ)———都應(yīng)被平等的分配，除非對(duì)一些或所有社會(huì)基本善的一種不平等分配有利于最不利者”〔16〕，成為“人本城鎮(zhèn)化”最具意義的舉措。
第二，調(diào)整農(nóng)民市民化的利益格局是城鎮(zhèn)化政策的重點(diǎn)。政府動(dòng)員型城鎮(zhèn)化政策實(shí)施的最嚴(yán)重后果在于人口城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化的脫節(jié)，土地城鎮(zhèn)化速度快于人口城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化還處于質(zhì)量不高的“半城鎮(zhèn)化”或“虛城鎮(zhèn)化”狀態(tài)，這突出表現(xiàn)為農(nóng)民既不能完全從農(nóng)村和土地中退出，也不能完全融入城鎮(zhèn)，享受與城鎮(zhèn)居民平等的公共服務(wù)和社會(huì)權(quán)益。“離鄉(xiāng)不離土”的人口轉(zhuǎn)移模式越來越被視為一種不理想、不可持續(xù)的發(fā)展模式。其主要原因在于許多城市倘若要將廣大農(nóng)民立即轉(zhuǎn)變?yōu)橛谐擎?zhèn)戶口的市民，就必須承擔(dān)吸納這些農(nóng)民而支付的巨額成本，福利待遇開支、教育經(jīng)費(fèi)開支、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境治理、城市管理等等高額費(fèi)用對(duì)于當(dāng)?shù)卣畞碚f都是一個(gè)“非理性”的行為。因此，當(dāng)?shù)卣?xí)慣于“城鄉(xiāng)分治、一城二策”的管理思維，對(duì)進(jìn)城農(nóng)民與市民的待遇實(shí)行差異化管理，使得進(jìn)城農(nóng)民在城市社會(huì)里遭受著經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)保障、教育等多方面的排斥。調(diào)整農(nóng)民市民化的利益格局，根本出路仍在于加快相關(guān)制度的改革，發(fā)揮改革的紅利。
一是深化戶籍制度改革。城鎮(zhèn)化中的戶籍政策廣受詬病。實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化模式由城鄉(xiāng)分割向城鄉(xiāng)融合的轉(zhuǎn)變，必須以遷徙自由化、城鄉(xiāng)一體化、同城同待遇為目標(biāo)和方向。十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出：“全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制。”這就為戶籍制度改革吹響了號(hào)角。這里需要強(qiáng)調(diào)的是，戶籍制度改革的關(guān)鍵是改革嵌入戶籍制度中的其他二元制度，多領(lǐng)域統(tǒng)籌推進(jìn)。通過單兵突進(jìn)和政策微調(diào)則會(huì)故態(tài)復(fù)萌，難以取得實(shí)效。戶籍制度改革的終極目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是實(shí)行與自由遷徙相適應(yīng)的、開放性的、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的以身份證為準(zhǔn)的“一卡通”式管理模式，最大限度地削弱戶籍制度的限制性功能，消除依附在戶籍上的特定的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)利益，徹底改變戶籍背后顯失公平的差別化國民待遇，使戶籍恢復(fù)其只承擔(dān)單純?nèi)丝诨拘畔⒔y(tǒng)計(jì)的功能，最終形成中國公民在境內(nèi)享有同等待遇的統(tǒng)一的戶口信息登記制度。
二是深化土地制度改革。土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料和維持生計(jì)的最基本保障，也是農(nóng)民市民化的最大資本。必須以土地物權(quán)化為重點(diǎn)，以保護(hù)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利為核心，深化農(nóng)村土地管理制度改革。要對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、房屋所有權(quán)確權(quán)到戶，頒發(fā)證件。應(yīng)規(guī)范公用地征用程序，對(duì)因非公共目的占用的土地，應(yīng)采用政府“征購制度”，補(bǔ)償費(fèi)要基本接近于被占土地的市價(jià)，或至少不應(yīng)低于同等質(zhì)量和同等數(shù)量耕地的造地成本，而且要有科學(xué)的土地評(píng)價(jià)測(cè)量標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)持農(nóng)民自愿和平等協(xié)商的原則；應(yīng)通過市場(chǎng)化手段，將農(nóng)民在農(nóng)村占有和支配的各種資源轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y產(chǎn)，并將這種資產(chǎn)變現(xiàn)為可交易、能抵押的資本，讓農(nóng)民帶著資產(chǎn)進(jìn)城；應(yīng)保障農(nóng)民在土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中的談判權(quán)，規(guī)范土地轉(zhuǎn)讓價(jià)格的形成機(jī)制，真正按照土地的市場(chǎng)價(jià)值對(duì)被征地的農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，讓農(nóng)民帶著資本進(jìn)城，作為他們進(jìn)城定居的部分資金來源。
第三，建立政策公眾參與制度是城鎮(zhèn)化政策的著力點(diǎn)。在政府動(dòng)員型政策體系中，囿于權(quán)力精英也是“理性人”的客觀現(xiàn)實(shí)，權(quán)力精英較難在城鎮(zhèn)化建設(shè)這樣一個(gè)利益關(guān)聯(lián)度強(qiáng)、復(fù)雜程度高的實(shí)踐中獨(dú)善其身，繼而在與其利益直接相關(guān)的農(nóng)民主體的參與缺失之下，農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)、參與權(quán)和收益分配權(quán)“被虛化”、“被代表”，就絕非偶然和少數(shù)。為了讓農(nóng)民的利益訴求及時(shí)傳遞到城鎮(zhèn)化決策者面前，必須通過各種渠道廣泛吸收公眾參與。正如學(xué)者所言：“在大多數(shù)情況下，公民參與的動(dòng)力通常來自于獲取公民接受政策的需求，公民的接受是決策成功實(shí)施的先決條件。”〔17〕建立政策公眾參與制度，應(yīng)當(dāng)注重以下三項(xiàng)機(jī)制的建立：一是實(shí)現(xiàn)公眾利益的組織化表達(dá)。城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快使失地農(nóng)民成為繼農(nóng)民工之后最大的邊緣化群體，他們的利益訴求如果得不到充分而有效的表達(dá)，極易造成群體性事件的爆發(fā)。在當(dāng)下中國的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)中，村委會(huì)、村民小組等組織已不能真正代表失地農(nóng)民的利益，因而有必要尋求新的利益代表者。其中比較現(xiàn)實(shí)的選擇是成立能夠擔(dān)負(fù)起農(nóng)民維權(quán)和利益訴求表達(dá)功能的農(nóng)會(huì)組織。農(nóng)會(huì)組織不能成為國家政權(quán)或是準(zhǔn)政權(quán)組織，也不應(yīng)成為國家政權(quán)的構(gòu)成單元和代言人，而是基于憲法賦予的公民結(jié)社自由，而自愿加入的一種合法組織。如果堅(jiān)守這樣的秉性，農(nóng)會(huì)組織將大大促進(jìn)農(nóng)民利益的組織化表達(dá)，填補(bǔ)動(dòng)員型政府體制存在的明顯真空，進(jìn)而增進(jìn)城鎮(zhèn)化決策的民主性和可接受性。二是建立公眾意見采納與否的理由說明制度。在現(xiàn)代法治社會(huì)，行政裁量權(quán)的行使要想贏得行政相對(duì)人的接受與認(rèn)可，不僅需要通過合法性和證成性解決“以力服人”的問題，而且更要通過正當(dāng)性解決“以理服人”的問題。正如學(xué)者所言：“有充分的理由認(rèn)為給予決定理由是行政正義的一個(gè)基本要素，因?yàn)榻o予決定的理由是正常人的正義感所要求的，這也是所有對(duì)他人行使權(quán)力的人一條健康的戒律。”〔18〕因此，應(yīng)當(dāng)通過相關(guān)法律規(guī)范的修改，明確規(guī)定無論城鎮(zhèn)化決策者是否采納公眾意見都具有說明理由的義務(wù)。只有賦予城鎮(zhèn)化決策者強(qiáng)制性的程序義務(wù)，才能促進(jìn)公眾的有效參與。三是建立可持續(xù)的民主監(jiān)督機(jī)制。如果說多元的利益訴求表達(dá)和有效的利益整合是參與機(jī)制的入口，那么可持續(xù)的民主監(jiān)督則是這個(gè)機(jī)制的出口。城鎮(zhèn)化涉及面廣，觸及利益深，如果沒有強(qiáng)有力的監(jiān)督，任何一個(gè)利益主體涉入其中都難以獨(dú)善其身。因此，必須建立有效的民主監(jiān)督機(jī)制。這種監(jiān)督機(jī)制要考慮三個(gè)因素：一是監(jiān)督的主體必須有農(nóng)民的切身參與，針對(duì)農(nóng)民群體分層的趨勢(shì)已經(jīng)非常明顯的現(xiàn)實(shí)情況，應(yīng)該允許不同階層的農(nóng)民都能參與到監(jiān)督體系之中。二是監(jiān)督的過程必須全面。城鎮(zhèn)化是一項(xiàng)系統(tǒng)的復(fù)雜工程，既包含前期的土地流轉(zhuǎn)和征地拆遷，也包含中期的城鎮(zhèn)規(guī)劃、補(bǔ)償、社會(huì)保障等一系列問題，還包含后期的社區(qū)建設(shè)和治理等多個(gè)環(huán)節(jié)，任何一個(gè)步驟都是程序復(fù)雜、利益關(guān)聯(lián)度深的過程，因此，監(jiān)督應(yīng)該是貫穿于全過程的，而不應(yīng)該是孤立片面的。三是監(jiān)督應(yīng)該是公開的。監(jiān)督的程序貫穿于全過程，只能說明監(jiān)督的基點(diǎn)是合格的，但是要確保監(jiān)督的績效有效，還必須保證監(jiān)督的結(jié)果是公開的。唯有在公開的環(huán)境中，監(jiān)督的價(jià)值才會(huì)得以彰顯，監(jiān)督主體的作用才會(huì)得以體現(xiàn)。
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中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《社會(huì)科學(xué)研究》2014年2期
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