在中國特色社會主義現(xiàn)代化發(fā)展過程中如何正確處理好市場和政府的關(guān)系，一直是中國共產(chǎn)黨高度關(guān)注的問題。實踐證明，在這一關(guān)系處理得好的時期和領(lǐng)域，黨和人民的事業(yè)都取得了顯著成就；在這一關(guān)系處理得不好的時期和領(lǐng)域，黨和人民的事業(yè)都受到了明顯掣肘。
黨的二十屆三中全會審議通過《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》，明確指出要“聚焦構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟體制，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用”。立足于新時代中國式現(xiàn)代化“兩步走”目標，全面建設(shè)高水平社會主義市場經(jīng)濟體制是2035年基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的關(guān)鍵支撐和內(nèi)在要求；立足于新發(fā)展格局，建設(shè)全國統(tǒng)一大市場更是完善社會主義市場經(jīng)濟體制的重要一環(huán)。黨的二十屆三中全會指出，中國市場經(jīng)濟體制最主要特點是“高水平”，并強調(diào)全國市場的“統(tǒng)一性”。“高水平”和“統(tǒng)一性”意味著市場發(fā)展是高質(zhì)量的，市場要素是暢通循環(huán)流動的、無壁壘的，它表現(xiàn)為更開放的市場機制作用空間、更豐富的市場機制作用層次和更有深度的市場機制作用程度。
必須清醒地認識到，與非農(nóng)部門和城市相比，農(nóng)業(yè)農(nóng)村在推進市場經(jīng)濟建設(shè)中面臨的挑戰(zhàn)更大、任務(wù)更重。在“高水平”和“統(tǒng)一性”市場經(jīng)濟的建設(shè)過程中，必須深刻認識到農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)特性、農(nóng)村的地域特性，必須清醒認識到作為市場主體的農(nóng)民在相當長的歷史時期內(nèi)仍將不具備完全的市場競爭能力。這就要求在深化改革的過程中，必須處理好有效市場和有為政府的關(guān)系，探索一條具有中國特色的高水平的農(nóng)業(yè)農(nóng)村市場經(jīng)濟體制發(fā)展道路。
一、與其他行業(yè)和領(lǐng)域相比，農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域中的政府調(diào)控作用更為重要
農(nóng)村經(jīng)濟市場化是中國經(jīng)濟市場化的重要組成部分。尤其是1978年始于農(nóng)村的改革，正是依靠市場機制的作用，才有效激發(fā)了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，進而帶動了整個經(jīng)濟體制改革的成功。改革開放以來，尤其是進入新時代以來，中國農(nóng)村市場經(jīng)濟建設(shè)經(jīng)歷對農(nóng)村基本經(jīng)營制度和土地制度、農(nóng)產(chǎn)品流通體制等的改革和完善，取得了歷史性的發(fā)展成就。在此過程中，政府為農(nóng)村市場主體的生產(chǎn)和經(jīng)營提供了更規(guī)范、穩(wěn)定的發(fā)展規(guī)制和發(fā)展環(huán)境，這是推動農(nóng)村經(jīng)濟增長的關(guān)鍵所在。與其他產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域相比，政府在農(nóng)業(yè)農(nóng)村建設(shè)與發(fā)展過程中扮演著更重要的角色。
市場不是萬能的，也不盡是有利無害的，更不是無所不在的。在農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展所涉及的眾多事務(wù)中，部分存在市場缺位狀況；而且，即使是生產(chǎn)經(jīng)營活動，也絕非完全純粹的市場化行為，不應(yīng)任由市場體制在其中“橫沖直撞”。更好發(fā)揮政府的作用至關(guān)重要，原因在于：
一是農(nóng)村市場主體發(fā)育尚不成熟，競爭地位不平等。市場配置資源的第一原則是效率，即以更少的投入生產(chǎn)更多的產(chǎn)品。完全任由市場機制在資源配置中起決定性作用，其核心潛在假設(shè)包括：市場主體是完全理性的、信息和資源的獲取是充分的、市場出清是即時的等等。而作為農(nóng)業(yè)農(nóng)村主體的農(nóng)民，不僅距離完全理性市場主體在自身素質(zhì)方面的要求差距甚遠（遠遠落后于非農(nóng)生產(chǎn)主體），而且在生產(chǎn)要素包括勞動力、土地、資金等的信息獲取和要素本身獲取方面，明顯處于非完全競爭市場的主體地位；農(nóng)民在獲取基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等的便利性方面也明顯處于弱勢地位，不利于其平等參與市場競爭。工商業(yè)等非農(nóng)部門的市場主體，不論是在自身能力，還是在獲取資源、信息和便捷服務(wù)等的可能性方面，都遠遠高于農(nóng)村市場主體。相比于非農(nóng)市場主體，農(nóng)村市場主體處于明顯的不對等和弱勢地位。如果完全聽憑市場機制發(fā)揮作用，而沒有更好地發(fā)揮政府作用，那么，工商資本的逐利本性與農(nóng)民利益訴求必然存在沖突和矛盾。一旦情況惡化，處于相對弱勢地位的農(nóng)村市場經(jīng)濟能否承受住市場震動的后果以及后期需要付出多少成本才能恢復(fù)就十分難以預(yù)料。
習(xí)近平總書記多次強調(diào)：“我國發(fā)展最大的不平衡是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，最大的不充分是農(nóng)村發(fā)展不充分。”雖然當前鄉(xiāng)村資源絕對匱乏的問題已經(jīng)在很大程度上得到改善，但與城市相比，資源條件仍處于劣勢，保障仍然不足。例如，以小農(nóng)戶為主的家庭經(jīng)營自主發(fā)展能力相對落后，在獲取資金和技術(shù)、抵抗風險等方面渠道有限、手段不足。同時，農(nóng)村部分重要資源市場化配置的廣度和深度有限，房屋、土地等重要資源要素無法靈活置換成其自主發(fā)展的原始資本，加之社會保障制度不完善、公共服務(wù)供給不均衡等問題，農(nóng)村市場主體與城鎮(zhèn)的市場參與主體很難平等競爭。這些問題在一些鄉(xiāng)村振興重點幫扶縣、陸地邊境縣、少數(shù)民族聚居縣、生態(tài)縣等表現(xiàn)得尤為突出。僅憑鄉(xiāng)村自身發(fā)展很難破除這些桎梏，必須依靠政府強有力地推動外部資源的輸入。
農(nóng)村市場主體發(fā)育的不成熟和環(huán)境的不利，會導(dǎo)致生產(chǎn)能力弱，從而使農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率和競爭力較其他產(chǎn)業(yè)均處于弱勢地位，潛在影響國家糧食安全和社會穩(wěn)定。目前，中國農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率只有非農(nóng)部門勞動生產(chǎn)率的31%。同全球高收入國家相比，中國農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率水平僅為其平均水平的14%，高收入國家單位農(nóng)業(yè)勞動力的產(chǎn)出水平是中國的7倍多，其中，美國是中國的近20倍，人多地少的日本的這一指標也是中國的4倍左右。在市場競爭機制和價格機制的作用下，利益驅(qū)動生產(chǎn)要素愈加從農(nóng)業(yè)部門流向生產(chǎn)率高的其他部門，資源配置出現(xiàn)極化效應(yīng)的風險極大。加之中國農(nóng)業(yè)國際競爭力普遍低下，不僅意味著農(nóng)產(chǎn)品價格缺乏國際競爭力，而且意味著一旦出現(xiàn)突發(fā)事件導(dǎo)致全球性市場封鎖，中國農(nóng)產(chǎn)品進口來源將變得不穩(wěn)定、不確定，國內(nèi)食物安全和社會穩(wěn)定也將面臨較大考驗。
二是農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)性地位不能動搖，多功能性特征十分重要，但市場機制會自發(fā)侵蝕農(nóng)業(yè)的地位和農(nóng)業(yè)多功能性作用。農(nóng)業(yè)作為第一產(chǎn)業(yè)，是農(nóng)村的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，是人類的衣食之源、民生之本。一方面，保障糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)定安全供給始終是建設(shè)農(nóng)業(yè)強國的頭等大事。如果沒有穩(wěn)定安全的農(nóng)產(chǎn)品供給，無論是居民的生存還是社會的安定都不可能實現(xiàn)。另一方面，農(nóng)業(yè)具有其他產(chǎn)業(yè)不具備但整個國家發(fā)展卻不可或缺的特有功能。例如，對生態(tài)環(huán)境的保護和資源的可持續(xù)利用，事關(guān)民族的永續(xù)發(fā)展；賡續(xù)農(nóng)耕文明的歷史底蘊，事關(guān)精神文明的進步和富足。在非農(nóng)部門長期快速擴張和國際變局日益復(fù)雜的形勢下，作為傳統(tǒng)生活聚集地的農(nóng)村面臨愈發(fā)激烈的新舊矛盾交織局面。不僅勞動力尤其是青壯年勞動力大量流出鄉(xiāng)村，而且資金在逐利的大潮之下流向非農(nóng)領(lǐng)域和城鎮(zhèn)，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營性活動面臨青壯年勞動力和資金短缺現(xiàn)象，威脅農(nóng)產(chǎn)品安全穩(wěn)定供給。同時，農(nóng)民家庭的傳統(tǒng)功能正逐漸弱化，相當多的傳統(tǒng)農(nóng)民家庭逐漸變相“解體”，部分農(nóng)村正在喪失千百年來形成的活力和凝聚力。農(nóng)民家庭的傳統(tǒng)社會功能和文化傳承作用的弱化，勢必導(dǎo)致農(nóng)村經(jīng)濟繁榮和文化傳承發(fā)展的內(nèi)在驅(qū)動力不足。如果不能更好地發(fā)揮政府的作用，未來農(nóng)村很可能成為“荒蕪的農(nóng)村、留守的農(nóng)村、記憶中的故園”。
二、農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展迫切要求正確構(gòu)建有效市場和有為政府的關(guān)系
在農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展中，必須實現(xiàn)市場的“有效性”和政府的“有為性”有機結(jié)合。“有效性”主要表現(xiàn)為農(nóng)村各種資源能夠?qū)崿F(xiàn)最優(yōu)配置和高效利用，農(nóng)產(chǎn)品價格能夠準確反映市場需求的變動，市場信息能夠在各主體間高效自由流動。“有為性”主要表現(xiàn)為政府既要為市場機制在農(nóng)村資源配置和利用方面發(fā)揮作用提供科學(xué)的制度保障，又要以增強農(nóng)民致富能力、提高農(nóng)村社會治理水平為前提，能夠根據(jù)不同發(fā)展階段的特征來調(diào)整決策目標和措施以支持和適應(yīng)生產(chǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)變。更好地維護市場秩序、彌補市場失靈、暢通國民經(jīng)濟循環(huán)，是“有為”政府必須承擔的職責。
有效市場和有為政府的不可或缺意味著不能單純追求市場至上、效率至上的發(fā)展方式，絕不能走西方式現(xiàn)代化單純追求效率至上、物質(zhì)至上以及忽視非物質(zhì)文明發(fā)展引致社會兩極分化、貧富差距日益加大、社會矛盾持續(xù)激化的老路和死路。必須堅持以人民為中心的發(fā)展思想，把促進全體人民共同富裕作為發(fā)展目標，科學(xué)推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展，辯證處理人與自然的關(guān)系、物質(zhì)文明與精神文明的關(guān)系，動態(tài)平衡生產(chǎn)要素供給與需求的關(guān)系，使生產(chǎn)要素真正轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的生產(chǎn)力，有效對接國際大市場，提高國際競爭力。
有為政府意味著政府在發(fā)展過程中要更多地承擔保障者角色。一是體制機制保障。城鄉(xiāng)二元體制下，需要政府從體制機制上破解和重構(gòu)既有的資源配置體制和土地制度框架，例如消除城鄉(xiāng)要素流動的制度壁壘、深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革等。二是公共服務(wù)保障。政府是鄉(xiāng)村公共服務(wù)的提供主體和保障主體。當前，鄉(xiāng)村主體對公共服務(wù)產(chǎn)品的需求日益增加，但現(xiàn)實情況是，鄉(xiāng)村公共設(shè)施建設(shè)和教育、醫(yī)療、社保、文化等公共服務(wù)供給不僅與城市存在差距，鄉(xiāng)村之間以及鄉(xiāng)村內(nèi)部也存在發(fā)展不均衡問題。補齊鄉(xiāng)村公共服務(wù)短板，推動鄉(xiāng)村公共服務(wù)均等化應(yīng)當是地方政府在鄉(xiāng)村振興中的重要職責。
需要注意的是，政府強勁的推動力是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的關(guān)鍵，但一定不是唯一推力，因為解決公共問題有賴廣泛協(xié)作，而非“大包大攬”。當前和未來一個時期，農(nóng)村市場經(jīng)濟需要的是“有為”政府而并非“全能”政府。只有政府適當“少管”，實行“精管”，才能為農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民發(fā)展創(chuàng)造更多的發(fā)展空間，鼓勵農(nóng)民承擔更多的社會責任，進而提升整個農(nóng)村的自我管理能力和內(nèi)生發(fā)展動力。
三、有效市場和有為政府的邊界在哪里？
毫無疑問，在當前推進鄉(xiāng)村全面振興和經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展格局之下，政府的大包大攬、市場的絕對主導(dǎo)都會加劇資源配置的低效率和失衡。近年來，中國農(nóng)業(yè)產(chǎn)值在國民經(jīng)濟中的比重不斷下降，2023年已不足8%；農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入在農(nóng)民家庭收入中的主導(dǎo)作用日益弱化，2023年僅為23.2%。在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速推進的大背景下，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)部門經(jīng)濟效益不高、增長困難是經(jīng)濟發(fā)展的必然趨勢。一方面，農(nóng)業(yè)收入的比重降低導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)激勵下降，加之農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素成本居高不下，農(nóng)業(yè)發(fā)展內(nèi)生動力不足，一味依靠政府主導(dǎo)、財政政策推動的非市場化發(fā)展模式不可持續(xù)；另一方面，隨著農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，國內(nèi)外經(jīng)濟市場化程度進一步加深，農(nóng)村封閉性減弱，一旦完全依賴市場機制并由經(jīng)濟利差驅(qū)動，必然導(dǎo)致農(nóng)村勞動力、資本等生產(chǎn)要素加速外流，引致農(nóng)民家庭生活與生產(chǎn)習(xí)慣的巨變，削弱農(nóng)村繁榮的內(nèi)生驅(qū)動力，導(dǎo)致社會貧富分化加劇。因此，必須進一步突出市場在微觀層面的基礎(chǔ)性作用，不斷加強政府在宏觀層面的調(diào)控作用。
在推進中國特色的農(nóng)業(yè)強國建設(shè)過程中，應(yīng)有效區(qū)分市場和政府的作用邊界。市場的核心是發(fā)揮價格在資源配置和收入初次分配中的基礎(chǔ)性作用，主要依靠和通過供求機制、競爭機制、價格機制和風險機制等的相互作用和相互聯(lián)系，實現(xiàn)要素在城鄉(xiāng)之間的雙向合理流動；政府的著力點是服務(wù)市場、監(jiān)督市場和彌補市場不足，并及時提供制度、政策、公共服務(wù)的保障和監(jiān)管。
對市場而言，重點仍是提高資源配置效率，以市場需求為導(dǎo)向推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)性改革，避免出現(xiàn)市場信息獲取不充分、市場形勢判斷不準確所導(dǎo)致的資源配置錯位和資源利用效率低下帶來的“一窩蜂”發(fā)展和資源浪費現(xiàn)象。對政府而言，其重點是破除城鄉(xiāng)要素自由流動的障礙、讓鄉(xiāng)村主體在市場經(jīng)濟中獲得更為平等的競爭機會，同時推動和保障城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化、糧食安全等非市場行為。需要進一步審視市場和政府在農(nóng)村經(jīng)濟和社會管理中的角色，重點加強政府在保障社會公平特別是醫(yī)療公平、教育公平等方面的作用，并推動那些應(yīng)市場化或需要加快市場化但沒有市場化或市場化程度不足領(lǐng)域的改革。
此外，農(nóng)村主體不是被動的、機械的資源要素接受者，鄉(xiāng)村振興更不是簡單依靠政策、項目、技術(shù)、資金等外部資源的機械輸入就能實現(xiàn)的，鄉(xiāng)村保持永續(xù)發(fā)展的核心在于將外部力量和內(nèi)部主體的主觀能動性緊密結(jié)合，激發(fā)農(nóng)村發(fā)展?jié)摿ΑＨ绻?guī)制和市場調(diào)控無法較好地契合農(nóng)村發(fā)展主體的內(nèi)在需求，反而會被農(nóng)村主體排斥甚至抵制，進而導(dǎo)致政府和市場作用雙雙失效。這就需要政府、市場等根據(jù)農(nóng)村主體的發(fā)展特點調(diào)整各自的功能定位和作用發(fā)揮，尋求協(xié)同發(fā)展的契合點。
作者系中國農(nóng)業(yè)大學(xué)副校長，中國農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院和國家農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展研究院教授，China Agriculture Economic Review 總主編。中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國農(nóng)村經(jīng)濟》2024年第9期
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