在中國特色社會主義現代化發展過程中如何正確處理好市場和政府的關系，一直是中國共產黨高度關注的問題。實踐證明，在這一關系處理得好的時期和領域，黨和人民的事業都取得了顯著成就；在這一關系處理得不好的時期和領域，黨和人民的事業都受到了明顯掣肘。
黨的二十屆三中全會審議通過《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》，明確指出要“聚焦構建高水平社會主義市場經濟體制，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用”。立足于新時代中國式現代化“兩步走”目標，全面建設高水平社會主義市場經濟體制是2035年基本實現社會主義現代化的關鍵支撐和內在要求；立足于新發展格局，建設全國統一大市場更是完善社會主義市場經濟體制的重要一環。黨的二十屆三中全會指出，中國市場經濟體制最主要特點是“高水平”，并強調全國市場的“統一性”。“高水平”和“統一性”意味著市場發展是高質量的，市場要素是暢通循環流動的、無壁壘的，它表現為更開放的市場機制作用空間、更豐富的市場機制作用層次和更有深度的市場機制作用程度。
必須清醒地認識到，與非農部門和城市相比，農業農村在推進市場經濟建設中面臨的挑戰更大、任務更重。在“高水平”和“統一性”市場經濟的建設過程中，必須深刻認識到農業的產業特性、農村的地域特性，必須清醒認識到作為市場主體的農民在相當長的歷史時期內仍將不具備完全的市場競爭能力。這就要求在深化改革的過程中，必須處理好有效市場和有為政府的關系，探索一條具有中國特色的高水平的農業農村市場經濟體制發展道路。
一、與其他行業和領域相比，農業農村領域中的政府調控作用更為重要
農村經濟市場化是中國經濟市場化的重要組成部分。尤其是1978年始于農村的改革，正是依靠市場機制的作用，才有效激發了廣大農民的生產積極性，進而帶動了整個經濟體制改革的成功。改革開放以來，尤其是進入新時代以來，中國農村市場經濟建設經歷對農村基本經營制度和土地制度、農產品流通體制等的改革和完善，取得了歷史性的發展成就。在此過程中，政府為農村市場主體的生產和經營提供了更規范、穩定的發展規制和發展環境，這是推動農村經濟增長的關鍵所在。與其他產業和領域相比，政府在農業農村建設與發展過程中扮演著更重要的角色。
市場不是萬能的，也不盡是有利無害的，更不是無所不在的。在農業農村發展所涉及的眾多事務中，部分存在市場缺位狀況；而且，即使是生產經營活動，也絕非完全純粹的市場化行為，不應任由市場體制在其中“橫沖直撞”。更好發揮政府的作用至關重要，原因在于：
一是農村市場主體發育尚不成熟，競爭地位不平等。市場配置資源的第一原則是效率，即以更少的投入生產更多的產品。完全任由市場機制在資源配置中起決定性作用，其核心潛在假設包括：市場主體是完全理性的、信息和資源的獲取是充分的、市場出清是即時的等等。而作為農業農村主體的農民，不僅距離完全理性市場主體在自身素質方面的要求差距甚遠（遠遠落后于非農生產主體），而且在生產要素包括勞動力、土地、資金等的信息獲取和要素本身獲取方面，明顯處于非完全競爭市場的主體地位；農民在獲取基礎設施和公共服務等的便利性方面也明顯處于弱勢地位，不利于其平等參與市場競爭。工商業等非農部門的市場主體，不論是在自身能力，還是在獲取資源、信息和便捷服務等的可能性方面，都遠遠高于農村市場主體。相比于非農市場主體，農村市場主體處于明顯的不對等和弱勢地位。如果完全聽憑市場機制發揮作用，而沒有更好地發揮政府作用，那么，工商資本的逐利本性與農民利益訴求必然存在沖突和矛盾。一旦情況惡化，處于相對弱勢地位的農村市場經濟能否承受住市場震動的后果以及后期需要付出多少成本才能恢復就十分難以預料。
習近平總書記多次強調：“我國發展最大的不平衡是城鄉發展不平衡，最大的不充分是農村發展不充分。”雖然當前鄉村資源絕對匱乏的問題已經在很大程度上得到改善，但與城市相比，資源條件仍處于劣勢，保障仍然不足。例如，以小農戶為主的家庭經營自主發展能力相對落后，在獲取資金和技術、抵抗風險等方面渠道有限、手段不足。同時，農村部分重要資源市場化配置的廣度和深度有限，房屋、土地等重要資源要素無法靈活置換成其自主發展的原始資本，加之社會保障制度不完善、公共服務供給不均衡等問題，農村市場主體與城鎮的市場參與主體很難平等競爭。這些問題在一些鄉村振興重點幫扶縣、陸地邊境縣、少數民族聚居縣、生態縣等表現得尤為突出。僅憑鄉村自身發展很難破除這些桎梏，必須依靠政府強有力地推動外部資源的輸入。
農村市場主體發育的不成熟和環境的不利，會導致生產能力弱，從而使農業勞動生產率和競爭力較其他產業均處于弱勢地位，潛在影響國家糧食安全和社會穩定。目前，中國農業勞動生產率只有非農部門勞動生產率的31%。同全球高收入國家相比，中國農業勞動生產率水平僅為其平均水平的14%，高收入國家單位農業勞動力的產出水平是中國的7倍多，其中，美國是中國的近20倍，人多地少的日本的這一指標也是中國的4倍左右。在市場競爭機制和價格機制的作用下，利益驅動生產要素愈加從農業部門流向生產率高的其他部門，資源配置出現極化效應的風險極大。加之中國農業國際競爭力普遍低下，不僅意味著農產品價格缺乏國際競爭力，而且意味著一旦出現突發事件導致全球性市場封鎖，中國農產品進口來源將變得不穩定、不確定，國內食物安全和社會穩定也將面臨較大考驗。
二是農業的基礎性地位不能動搖，多功能性特征十分重要，但市場機制會自發侵蝕農業的地位和農業多功能性作用。農業作為第一產業，是農村的基礎性產業，是人類的衣食之源、民生之本。一方面，保障糧食和重要農產品穩定安全供給始終是建設農業強國的頭等大事。如果沒有穩定安全的農產品供給，無論是居民的生存還是社會的安定都不可能實現。另一方面，農業具有其他產業不具備但整個國家發展卻不可或缺的特有功能。例如，對生態環境的保護和資源的可持續利用，事關民族的永續發展；賡續農耕文明的歷史底蘊，事關精神文明的進步和富足。在非農部門長期快速擴張和國際變局日益復雜的形勢下，作為傳統生活聚集地的農村面臨愈發激烈的新舊矛盾交織局面。不僅勞動力尤其是青壯年勞動力大量流出鄉村，而且資金在逐利的大潮之下流向非農領域和城鎮，農業和農村生產經營性活動面臨青壯年勞動力和資金短缺現象，威脅農產品安全穩定供給。同時，農民家庭的傳統功能正逐漸弱化，相當多的傳統農民家庭逐漸變相“解體”，部分農村正在喪失千百年來形成的活力和凝聚力。農民家庭的傳統社會功能和文化傳承作用的弱化，勢必導致農村經濟繁榮和文化傳承發展的內在驅動力不足。如果不能更好地發揮政府的作用，未來農村很可能成為“荒蕪的農村、留守的農村、記憶中的故園”。
二、農業農村發展迫切要求正確構建有效市場和有為政府的關系
在農村經濟發展中，必須實現市場的“有效性”和政府的“有為性”有機結合。“有效性”主要表現為農村各種資源能夠實現最優配置和高效利用，農產品價格能夠準確反映市場需求的變動，市場信息能夠在各主體間高效自由流動。“有為性”主要表現為政府既要為市場機制在農村資源配置和利用方面發揮作用提供科學的制度保障，又要以增強農民致富能力、提高農村社會治理水平為前提，能夠根據不同發展階段的特征來調整決策目標和措施以支持和適應生產關系的轉變。更好地維護市場秩序、彌補市場失靈、暢通國民經濟循環，是“有為”政府必須承擔的職責。
有效市場和有為政府的不可或缺意味著不能單純追求市場至上、效率至上的發展方式，絕不能走西方式現代化單純追求效率至上、物質至上以及忽視非物質文明發展引致社會兩極分化、貧富差距日益加大、社會矛盾持續激化的老路和死路。必須堅持以人民為中心的發展思想，把促進全體人民共同富裕作為發展目標，科學推動農業農村高質量發展，辯證處理人與自然的關系、物質文明與精神文明的關系，動態平衡生產要素供給與需求的關系，使生產要素真正轉化為現實的生產力，有效對接國際大市場，提高國際競爭力。
有為政府意味著政府在發展過程中要更多地承擔保障者角色。一是體制機制保障。城鄉二元體制下，需要政府從體制機制上破解和重構既有的資源配置體制和土地制度框架，例如消除城鄉要素流動的制度壁壘、深化農村土地產權制度改革等。二是公共服務保障。政府是鄉村公共服務的提供主體和保障主體。當前，鄉村主體對公共服務產品的需求日益增加，但現實情況是，鄉村公共設施建設和教育、醫療、社保、文化等公共服務供給不僅與城市存在差距，鄉村之間以及鄉村內部也存在發展不均衡問題。補齊鄉村公共服務短板，推動鄉村公共服務均等化應當是地方政府在鄉村振興中的重要職責。
需要注意的是，政府強勁的推動力是鄉村振興戰略實施的關鍵，但一定不是唯一推力，因為解決公共問題有賴廣泛協作，而非“大包大攬”。當前和未來一個時期，農村市場經濟需要的是“有為”政府而并非“全能”政府。只有政府適當“少管”，實行“精管”，才能為農業農村農民發展創造更多的發展空間，鼓勵農民承擔更多的社會責任，進而提升整個農村的自我管理能力和內生發展動力。
三、有效市場和有為政府的邊界在哪里？
毫無疑問，在當前推進鄉村全面振興和經濟高質量發展格局之下，政府的大包大攬、市場的絕對主導都會加劇資源配置的低效率和失衡。近年來，中國農業產值在國民經濟中的比重不斷下降，2023年已不足8%；農業經營收入在農民家庭收入中的主導作用日益弱化，2023年僅為23.2%。在工業化和城鎮化快速推進的大背景下，傳統農業部門經濟效益不高、增長困難是經濟發展的必然趨勢。一方面，農業收入的比重降低導致農業生產激勵下降，加之農業生產要素成本居高不下，農業發展內生動力不足，一味依靠政府主導、財政政策推動的非市場化發展模式不可持續；另一方面，隨著農村二三產業的快速發展，國內外經濟市場化程度進一步加深，農村封閉性減弱，一旦完全依賴市場機制并由經濟利差驅動，必然導致農村勞動力、資本等生產要素加速外流，引致農民家庭生活與生產習慣的巨變，削弱農村繁榮的內生驅動力，導致社會貧富分化加劇。因此，必須進一步突出市場在微觀層面的基礎性作用，不斷加強政府在宏觀層面的調控作用。
在推進中國特色的農業強國建設過程中，應有效區分市場和政府的作用邊界。市場的核心是發揮價格在資源配置和收入初次分配中的基礎性作用，主要依靠和通過供求機制、競爭機制、價格機制和風險機制等的相互作用和相互聯系，實現要素在城鄉之間的雙向合理流動；政府的著力點是服務市場、監督市場和彌補市場不足，并及時提供制度、政策、公共服務的保障和監管。
對市場而言，重點仍是提高資源配置效率，以市場需求為導向推動產業結構性改革，避免出現市場信息獲取不充分、市場形勢判斷不準確所導致的資源配置錯位和資源利用效率低下帶來的“一窩蜂”發展和資源浪費現象。對政府而言，其重點是破除城鄉要素自由流動的障礙、讓鄉村主體在市場經濟中獲得更為平等的競爭機會，同時推動和保障城鄉公共服務均等化、糧食安全等非市場行為。需要進一步審視市場和政府在農村經濟和社會管理中的角色，重點加強政府在保障社會公平特別是醫療公平、教育公平等方面的作用，并推動那些應市場化或需要加快市場化但沒有市場化或市場化程度不足領域的改革。
此外，農村主體不是被動的、機械的資源要素接受者，鄉村振興更不是簡單依靠政策、項目、技術、資金等外部資源的機械輸入就能實現的，鄉村保持永續發展的核心在于將外部力量和內部主體的主觀能動性緊密結合，激發農村發展潛力。如果政府規制和市場調控無法較好地契合農村發展主體的內在需求，反而會被農村主體排斥甚至抵制，進而導致政府和市場作用雙雙失效。這就需要政府、市場等根據農村主體的發展特點調整各自的功能定位和作用發揮，尋求協同發展的契合點。
作者系中國農業大學副校長，中國農業大學經濟管理學院和國家農業農村發展研究院教授，China Agriculture Economic Review 總主編。中國鄉村發現網轉自：《中國農村經濟》2024年第9期
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