在中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化發(fā)展過(guò)程中如何正確處理好市場(chǎng)和政府的關(guān)系，一直是中國(guó)共產(chǎn)黨高度關(guān)注的問(wèn)題。實(shí)踐證明，在這一關(guān)系處理得好的時(shí)期和領(lǐng)域，黨和人民的事業(yè)都取得了顯著成就；在這一關(guān)系處理得不好的時(shí)期和領(lǐng)域，黨和人民的事業(yè)都受到了明顯掣肘。
黨的二十屆三中全會(huì)審議通過(guò)《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》，明確指出要“聚焦構(gòu)建高水平社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用”。立足于新時(shí)代中國(guó)式現(xiàn)代化“兩步走”目標(biāo)，全面建設(shè)高水平社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制是2035年基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的關(guān)鍵支撐和內(nèi)在要求；立足于新發(fā)展格局，建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)更是完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要一環(huán)。黨的二十屆三中全會(huì)指出，中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制最主要特點(diǎn)是“高水平”，并強(qiáng)調(diào)全國(guó)市場(chǎng)的“統(tǒng)一性”。“高水平”和“統(tǒng)一性”意味著市場(chǎng)發(fā)展是高質(zhì)量的，市場(chǎng)要素是暢通循環(huán)流動(dòng)的、無(wú)壁壘的，它表現(xiàn)為更開(kāi)放的市場(chǎng)機(jī)制作用空間、更豐富的市場(chǎng)機(jī)制作用層次和更有深度的市場(chǎng)機(jī)制作用程度。
必須清醒地認(rèn)識(shí)到，與非農(nóng)部門和城市相比，農(nóng)業(yè)農(nóng)村在推進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中面臨的挑戰(zhàn)更大、任務(wù)更重。在“高水平”和“統(tǒng)一性”市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建設(shè)過(guò)程中，必須深刻認(rèn)識(shí)到農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)特性、農(nóng)村的地域特性，必須清醒認(rèn)識(shí)到作為市場(chǎng)主體的農(nóng)民在相當(dāng)長(zhǎng)的歷史時(shí)期內(nèi)仍將不具備完全的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力。這就要求在深化改革的過(guò)程中，必須處理好有效市場(chǎng)和有為政府的關(guān)系，探索一條具有中國(guó)特色的高水平的農(nóng)業(yè)農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展道路。
一、與其他行業(yè)和領(lǐng)域相比，農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域中的政府調(diào)控作用更為重要
農(nóng)村經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化是中國(guó)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化的重要組成部分。尤其是1978年始于農(nóng)村的改革，正是依靠市場(chǎng)機(jī)制的作用，才有效激發(fā)了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，進(jìn)而帶動(dòng)了整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革的成功。改革開(kāi)放以來(lái)，尤其是進(jìn)入新時(shí)代以來(lái)，中國(guó)農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)經(jīng)歷對(duì)農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度和土地制度、農(nóng)產(chǎn)品流通體制等的改革和完善，取得了歷史性的發(fā)展成就。在此過(guò)程中，政府為農(nóng)村市場(chǎng)主體的生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)提供了更規(guī)范、穩(wěn)定的發(fā)展規(guī)制和發(fā)展環(huán)境，這是推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵所在。與其他產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域相比，政府在農(nóng)業(yè)農(nóng)村建設(shè)與發(fā)展過(guò)程中扮演著更重要的角色。
市場(chǎng)不是萬(wàn)能的，也不盡是有利無(wú)害的，更不是無(wú)所不在的。在農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展所涉及的眾多事務(wù)中，部分存在市場(chǎng)缺位狀況；而且，即使是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，也絕非完全純粹的市場(chǎng)化行為，不應(yīng)任由市場(chǎng)體制在其中“橫沖直撞”。更好發(fā)揮政府的作用至關(guān)重要，原因在于：
一是農(nóng)村市場(chǎng)主體發(fā)育尚不成熟，競(jìng)爭(zhēng)地位不平等。市場(chǎng)配置資源的第一原則是效率，即以更少的投入生產(chǎn)更多的產(chǎn)品。完全任由市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中起決定性作用，其核心潛在假設(shè)包括：市場(chǎng)主體是完全理性的、信息和資源的獲取是充分的、市場(chǎng)出清是即時(shí)的等等。而作為農(nóng)業(yè)農(nóng)村主體的農(nóng)民，不僅距離完全理性市場(chǎng)主體在自身素質(zhì)方面的要求差距甚遠(yuǎn)（遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于非農(nóng)生產(chǎn)主體），而且在生產(chǎn)要素包括勞動(dòng)力、土地、資金等的信息獲取和要素本身獲取方面，明顯處于非完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)的主體地位；農(nóng)民在獲取基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等的便利性方面也明顯處于弱勢(shì)地位，不利于其平等參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。工商業(yè)等非農(nóng)部門的市場(chǎng)主體，不論是在自身能力，還是在獲取資源、信息和便捷服務(wù)等的可能性方面，都遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)村市場(chǎng)主體。相比于非農(nóng)市場(chǎng)主體，農(nóng)村市場(chǎng)主體處于明顯的不對(duì)等和弱勢(shì)地位。如果完全聽(tīng)?wèi){市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用，而沒(méi)有更好地發(fā)揮政府作用，那么，工商資本的逐利本性與農(nóng)民利益訴求必然存在沖突和矛盾。一旦情況惡化，處于相對(duì)弱勢(shì)地位的農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)能否承受住市場(chǎng)震動(dòng)的后果以及后期需要付出多少成本才能恢復(fù)就十分難以預(yù)料。
習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)：“我國(guó)發(fā)展最大的不平衡是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，最大的不充分是農(nóng)村發(fā)展不充分。”雖然當(dāng)前鄉(xiāng)村資源絕對(duì)匱乏的問(wèn)題已經(jīng)在很大程度上得到改善，但與城市相比，資源條件仍處于劣勢(shì)，保障仍然不足。例如，以小農(nóng)戶為主的家庭經(jīng)營(yíng)自主發(fā)展能力相對(duì)落后，在獲取資金和技術(shù)、抵抗風(fēng)險(xiǎn)等方面渠道有限、手段不足。同時(shí)，農(nóng)村部分重要資源市場(chǎng)化配置的廣度和深度有限，房屋、土地等重要資源要素?zé)o法靈活置換成其自主發(fā)展的原始資本，加之社會(huì)保障制度不完善、公共服務(wù)供給不均衡等問(wèn)題，農(nóng)村市場(chǎng)主體與城鎮(zhèn)的市場(chǎng)參與主體很難平等競(jìng)爭(zhēng)。這些問(wèn)題在一些鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)幫扶縣、陸地邊境縣、少數(shù)民族聚居縣、生態(tài)縣等表現(xiàn)得尤為突出。僅憑鄉(xiāng)村自身發(fā)展很難破除這些桎梏，必須依靠政府強(qiáng)有力地推動(dòng)外部資源的輸入。
農(nóng)村市場(chǎng)主體發(fā)育的不成熟和環(huán)境的不利，會(huì)導(dǎo)致生產(chǎn)能力弱，從而使農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率和競(jìng)爭(zhēng)力較其他產(chǎn)業(yè)均處于弱勢(shì)地位，潛在影響國(guó)家糧食安全和社會(huì)穩(wěn)定。目前，中國(guó)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率只有非農(nóng)部門勞動(dòng)生產(chǎn)率的31%。同全球高收入國(guó)家相比，中國(guó)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率水平僅為其平均水平的14%，高收入國(guó)家單位農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的產(chǎn)出水平是中國(guó)的7倍多，其中，美國(guó)是中國(guó)的近20倍，人多地少的日本的這一指標(biāo)也是中國(guó)的4倍左右。在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和價(jià)格機(jī)制的作用下，利益驅(qū)動(dòng)生產(chǎn)要素愈加從農(nóng)業(yè)部門流向生產(chǎn)率高的其他部門，資源配置出現(xiàn)極化效應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)極大。加之中國(guó)農(nóng)業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力普遍低下，不僅意味著農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格缺乏國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，而且意味著一旦出現(xiàn)突發(fā)事件導(dǎo)致全球性市場(chǎng)封鎖，中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口來(lái)源將變得不穩(wěn)定、不確定，國(guó)內(nèi)食物安全和社會(huì)穩(wěn)定也將面臨較大考驗(yàn)。
二是農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)性地位不能動(dòng)搖，多功能性特征十分重要，但市場(chǎng)機(jī)制會(huì)自發(fā)侵蝕農(nóng)業(yè)的地位和農(nóng)業(yè)多功能性作用。農(nóng)業(yè)作為第一產(chǎn)業(yè)，是農(nóng)村的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，是人類的衣食之源、民生之本。一方面，保障糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)定安全供給始終是建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)的頭等大事。如果沒(méi)有穩(wěn)定安全的農(nóng)產(chǎn)品供給，無(wú)論是居民的生存還是社會(huì)的安定都不可能實(shí)現(xiàn)。另一方面，農(nóng)業(yè)具有其他產(chǎn)業(yè)不具備但整個(gè)國(guó)家發(fā)展卻不可或缺的特有功能。例如，對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和資源的可持續(xù)利用，事關(guān)民族的永續(xù)發(fā)展；賡續(xù)農(nóng)耕文明的歷史底蘊(yùn)，事關(guān)精神文明的進(jìn)步和富足。在非農(nóng)部門長(zhǎng)期快速擴(kuò)張和國(guó)際變局日益復(fù)雜的形勢(shì)下，作為傳統(tǒng)生活聚集地的農(nóng)村面臨愈發(fā)激烈的新舊矛盾交織局面。不僅勞動(dòng)力尤其是青壯年勞動(dòng)力大量流出鄉(xiāng)村，而且資金在逐利的大潮之下流向非農(nóng)領(lǐng)域和城鎮(zhèn)，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)面臨青壯年勞動(dòng)力和資金短缺現(xiàn)象，威脅農(nóng)產(chǎn)品安全穩(wěn)定供給。同時(shí)，農(nóng)民家庭的傳統(tǒng)功能正逐漸弱化，相當(dāng)多的傳統(tǒng)農(nóng)民家庭逐漸變相“解體”，部分農(nóng)村正在喪失千百年來(lái)形成的活力和凝聚力。農(nóng)民家庭的傳統(tǒng)社會(huì)功能和文化傳承作用的弱化，勢(shì)必導(dǎo)致農(nóng)村經(jīng)濟(jì)繁榮和文化傳承發(fā)展的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力不足。如果不能更好地發(fā)揮政府的作用，未來(lái)農(nóng)村很可能成為“荒蕪的農(nóng)村、留守的農(nóng)村、記憶中的故園”。
二、農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展迫切要求正確構(gòu)建有效市場(chǎng)和有為政府的關(guān)系
在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，必須實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)的“有效性”和政府的“有為性”有機(jī)結(jié)合。“有效性”主要表現(xiàn)為農(nóng)村各種資源能夠?qū)崿F(xiàn)最優(yōu)配置和高效利用，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格能夠準(zhǔn)確反映市場(chǎng)需求的變動(dòng)，市場(chǎng)信息能夠在各主體間高效自由流動(dòng)。“有為性”主要表現(xiàn)為政府既要為市場(chǎng)機(jī)制在農(nóng)村資源配置和利用方面發(fā)揮作用提供科學(xué)的制度保障，又要以增強(qiáng)農(nóng)民致富能力、提高農(nóng)村社會(huì)治理水平為前提，能夠根據(jù)不同發(fā)展階段的特征來(lái)調(diào)整決策目標(biāo)和措施以支持和適應(yīng)生產(chǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)變。更好地維護(hù)市場(chǎng)秩序、彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈、暢通國(guó)民經(jīng)濟(jì)循環(huán)，是“有為”政府必須承擔(dān)的職責(zé)。
有效市場(chǎng)和有為政府的不可或缺意味著不能單純追求市場(chǎng)至上、效率至上的發(fā)展方式，絕不能走西方式現(xiàn)代化單純追求效率至上、物質(zhì)至上以及忽視非物質(zhì)文明發(fā)展引致社會(huì)兩極分化、貧富差距日益加大、社會(huì)矛盾持續(xù)激化的老路和死路。必須堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，把促進(jìn)全體人民共同富裕作為發(fā)展目標(biāo)，科學(xué)推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展，辯證處理人與自然的關(guān)系、物質(zhì)文明與精神文明的關(guān)系，動(dòng)態(tài)平衡生產(chǎn)要素供給與需求的關(guān)系，使生產(chǎn)要素真正轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的生產(chǎn)力，有效對(duì)接國(guó)際大市場(chǎng)，提高國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。
有為政府意味著政府在發(fā)展過(guò)程中要更多地承擔(dān)保障者角色。一是體制機(jī)制保障。城鄉(xiāng)二元體制下，需要政府從體制機(jī)制上破解和重構(gòu)既有的資源配置體制和土地制度框架，例如消除城鄉(xiāng)要素流動(dòng)的制度壁壘、深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革等。二是公共服務(wù)保障。政府是鄉(xiāng)村公共服務(wù)的提供主體和保障主體。當(dāng)前，鄉(xiāng)村主體對(duì)公共服務(wù)產(chǎn)品的需求日益增加，但現(xiàn)實(shí)情況是，鄉(xiāng)村公共設(shè)施建設(shè)和教育、醫(yī)療、社保、文化等公共服務(wù)供給不僅與城市存在差距，鄉(xiāng)村之間以及鄉(xiāng)村內(nèi)部也存在發(fā)展不均衡問(wèn)題。補(bǔ)齊鄉(xiāng)村公共服務(wù)短板，推動(dòng)鄉(xiāng)村公共服務(wù)均等化應(yīng)當(dāng)是地方政府在鄉(xiāng)村振興中的重要職責(zé)。
需要注意的是，政府強(qiáng)勁的推動(dòng)力是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的關(guān)鍵，但一定不是唯一推力，因?yàn)榻鉀Q公共問(wèn)題有賴廣泛協(xié)作，而非“大包大攬”。當(dāng)前和未來(lái)一個(gè)時(shí)期，農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要的是“有為”政府而并非“全能”政府。只有政府適當(dāng)“少管”，實(shí)行“精管”，才能為農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民發(fā)展創(chuàng)造更多的發(fā)展空間，鼓勵(lì)農(nóng)民承擔(dān)更多的社會(huì)責(zé)任，進(jìn)而提升整個(gè)農(nóng)村的自我管理能力和內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力。
三、有效市場(chǎng)和有為政府的邊界在哪里？
毫無(wú)疑問(wèn)，在當(dāng)前推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興和經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展格局之下，政府的大包大攬、市場(chǎng)的絕對(duì)主導(dǎo)都會(huì)加劇資源配置的低效率和失衡。近年來(lái)，中國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)值在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的比重不斷下降，2023年已不足8%；農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)收入在農(nóng)民家庭收入中的主導(dǎo)作用日益弱化，2023年僅為23.2%。在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的大背景下，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)部門經(jīng)濟(jì)效益不高、增長(zhǎng)困難是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢(shì)。一方面，農(nóng)業(yè)收入的比重降低導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)激勵(lì)下降，加之農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素成本居高不下，農(nóng)業(yè)發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力不足，一味依靠政府主導(dǎo)、財(cái)政政策推動(dòng)的非市場(chǎng)化發(fā)展模式不可持續(xù)；另一方面，隨著農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化程度進(jìn)一步加深，農(nóng)村封閉性減弱，一旦完全依賴市場(chǎng)機(jī)制并由經(jīng)濟(jì)利差驅(qū)動(dòng)，必然導(dǎo)致農(nóng)村勞動(dòng)力、資本等生產(chǎn)要素加速外流，引致農(nóng)民家庭生活與生產(chǎn)習(xí)慣的巨變，削弱農(nóng)村繁榮的內(nèi)生驅(qū)動(dòng)力，導(dǎo)致社會(huì)貧富分化加劇。因此，必須進(jìn)一步突出市場(chǎng)在微觀層面的基礎(chǔ)性作用，不斷加強(qiáng)政府在宏觀層面的調(diào)控作用。
在推進(jìn)中國(guó)特色的農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)建設(shè)過(guò)程中，應(yīng)有效區(qū)分市場(chǎng)和政府的作用邊界。市場(chǎng)的核心是發(fā)揮價(jià)格在資源配置和收入初次分配中的基礎(chǔ)性作用，主要依靠和通過(guò)供求機(jī)制、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、價(jià)格機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制等的相互作用和相互聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)要素在城鄉(xiāng)之間的雙向合理流動(dòng)；政府的著力點(diǎn)是服務(wù)市場(chǎng)、監(jiān)督市場(chǎng)和彌補(bǔ)市場(chǎng)不足，并及時(shí)提供制度、政策、公共服務(wù)的保障和監(jiān)管。
對(duì)市場(chǎng)而言，重點(diǎn)仍是提高資源配置效率，以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)性改革，避免出現(xiàn)市場(chǎng)信息獲取不充分、市場(chǎng)形勢(shì)判斷不準(zhǔn)確所導(dǎo)致的資源配置錯(cuò)位和資源利用效率低下帶來(lái)的“一窩蜂”發(fā)展和資源浪費(fèi)現(xiàn)象。對(duì)政府而言，其重點(diǎn)是破除城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)的障礙、讓鄉(xiāng)村主體在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中獲得更為平等的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)，同時(shí)推動(dòng)和保障城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化、糧食安全等非市場(chǎng)行為。需要進(jìn)一步審視市場(chǎng)和政府在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理中的角色，重點(diǎn)加強(qiáng)政府在保障社會(huì)公平特別是醫(yī)療公平、教育公平等方面的作用，并推動(dòng)那些應(yīng)市場(chǎng)化或需要加快市場(chǎng)化但沒(méi)有市場(chǎng)化或市場(chǎng)化程度不足領(lǐng)域的改革。
此外，農(nóng)村主體不是被動(dòng)的、機(jī)械的資源要素接受者，鄉(xiāng)村振興更不是簡(jiǎn)單依靠政策、項(xiàng)目、技術(shù)、資金等外部資源的機(jī)械輸入就能實(shí)現(xiàn)的，鄉(xiāng)村保持永續(xù)發(fā)展的核心在于將外部力量和內(nèi)部主體的主觀能動(dòng)性緊密結(jié)合，激發(fā)農(nóng)村發(fā)展?jié)摿ΑＨ绻?guī)制和市場(chǎng)調(diào)控?zé)o法較好地契合農(nóng)村發(fā)展主體的內(nèi)在需求，反而會(huì)被農(nóng)村主體排斥甚至抵制，進(jìn)而導(dǎo)致政府和市場(chǎng)作用雙雙失效。這就需要政府、市場(chǎng)等根據(jù)農(nóng)村主體的發(fā)展特點(diǎn)調(diào)整各自的功能定位和作用發(fā)揮，尋求協(xié)同發(fā)展的契合點(diǎn)。
作者系中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)副校長(zhǎng)，中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院和國(guó)家農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展研究院教授，China Agriculture Economic Review 總主編。中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2024年第9期
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